有限理性：公共決策的一個事實前提

　　摘要：政府在制定決策時的理性是有限的，由于面臨目標沖突、知識不完備以及時間因素的影響，政府制定的公共政策有可能導致公共利益偏離的情況。通過建立合理的分權機制、教育機制、監(jiān)督機制、保障機制、民主參與機制以及法定責任制，增加政府決策的理性程度，進而推進行政決策的科學化。
　　關鍵詞：有限理性；公共決策；機制
　　
　　黨的十七大明確提出了高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，繼續(xù)解放思想，堅持改革開放，推動科學發(fā)展，促進社會和諧，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗的偉大任務。貫徹落實落實科學發(fā)展觀任重而道遠，政府本身要承擔非常重要的角色，而思考如何建立并完善良好的公共決策機制是承擔角色的前提。誠然，我們的政府有實現(xiàn)善政的良好意愿，但是由于受到有限理性的影響，良好決策機制的建立是需要一定的條件才能夠實現(xiàn)的。
　　
　　一、有限理性的內涵
　　
　　有限理性是美國著名學者赫伯特·西蒙于提出的。在1947年，西蒙發(fā)表了劃時代的著作《管理行為：組織機構決策過程研究》，在這里西蒙已經提出了他的有限理性概念。1958年在他和馬奇合著的《組織》和其他著作中，又進一步闡發(fā)了有限理性的概念。
　　有限理性的概念是針對完全理性概念提出來的。從認識論的角度講，從馬克斯·韋伯提出理性模型組織即官僚制組織，到經濟學家對人的理性模型的假定，都將人和組織假設為即使面臨變化不定的客觀環(huán)境，也能夠掌握完全信息，也能夠了解所有的決策選擇，并且能夠按照“效率最大化”和“選擇最優(yōu)化”原則做出正確選擇，這也就是所謂的理性。而西蒙通過對組織行為的實際考察認為，人的信息加工和計算能力是有限的，因此，由人組成的任何組織無法完全按照理性模式去行動，即人和組織沒有能力同時考慮所面臨的所有選擇，無法按照“效率最大化”和“選擇最優(yōu)化”原則理性的指導自己的行動。因此，經濟學的完全理性在現(xiàn)實生活中是不存在的。只有從有限理性出發(fā)，才可以對在現(xiàn)實生活中的人的許多非理性行為做出合理的解釋。西蒙研究發(fā)現(xiàn)，人們的實際決策過程與理性選擇大相徑庭。首先，人們在進行決策時一般不可能制定出解決所有問題的備選方案，而只是面對制定的部分方案進行選擇。其次，按照理性的要求，行為主體必須完全了解并預期每項決策產生的結果，而實際上，我們對決策結果的了解總是零零碎碎、不完整的。最后，人們選擇決策方案的原則不是“效率最大化”和“選擇最優(yōu)化”原則，而是“滿意”原則，即按照順序成對的比較，從中選擇滿意或較為滿意的方案。
　　20世紀70年代以來，卡恩曼、特奧斯基和斯羅維克等關于“不確定條件下的個人決策行為”的心理學研究成果，進一步豐富了有限理性的概念。他們認為人們的許多決策是在不確定條件下做出的。這里所說的不確定性主要是指因為缺乏信息或信息不完整而造成的決策困難。在不確定條件下，人們不可能按照理性模式進行決策，而往往憑借以往的經驗進行決策。實際上人的認識能力、預測能力、信息處理能力都是有限的。“在信息搜尋成本高昂而成果又不確定的情況下，人們只獲取特定的部分信息并保留對其他信息的無知是合乎理性的”。那種傳統(tǒng)上將人假定為全知全能的人，將組織也假定為全知全能的組織，將政府也假定為全知全能的公共組織是不對的。任何由人構成的組織因為理性有限都有其局限性，作為公共組織的政府也不例外。全知全能假設不僅誤導了政府本身，而且也使民眾對政府決策有過高的期望。有限理性使政府決策有其不可逾越的局限性，當這種局限性導致行政決策出現(xiàn)失誤時，便產生了行政決策對公共利益的偏離。
　　
　　二、有限理性對公共決策的影響
　　
　　（一）目標沖突
　　明確的組織目標是組織進行理性決策的前提。但是公共組織的目標模糊是公認的特點之一。行政決策作為政府履行其職能的主要方式和途徑，在決策過程中不可避免會受到政府組織目標模糊性的影響。作為公共組織的政府在決策過程中存在著許多目標間的相互競爭，如經濟發(fā)展、環(huán)境保護、社會公平、公民素質提升等。這些不同的目標之間并不總是十分和諧的，他們有時會處于互相矛盾、互相對立的狀態(tài)之中。行政決策往往在實現(xiàn)了一個目標的同時，卻又影響了其他目標的實現(xiàn)。即使在某些決策中行政目標不相互矛盾或對立，也有一個處理這些目標的輕重緩急的安排次序問題，有限理性的人很難將這些不同的價值和偏好賦值，從而列出其權重，排好一個優(yōu)先次序，來指導現(xiàn)實的行政決策活動。有限理性使人具有不可避免的局限性，政府有時會因為對目標認識的缺陷，而使決策偏離了公共利益的趨向。
　　（二）知識的不完備性
　　行政決策過程是一個運用知識和信息的過程，我們需要運用知識了解決策所處的客觀環(huán)境、決策的主客體利益和偏好、決策所需運用的資源和條件；需要運用知識區(qū)分不同的價值權重，制定出備選行動方案；需要運用知識預估每個備選方案所能產生的結果，從而在他們之間做出比較選擇。但有限理性這一問題依然是人類存在的核心苦惱和稀缺的構造性原因，我們無法了解決策相關因素各方面的信息，無法列出所有的備選方案，無法預知決策方案會產生的結果，“如果可以的話，那就本末倒置了——未來的結果將決定現(xiàn)在的行為”。有限理性導致的這種知識不完備性，貫穿于整個行政決策過程，從而使行政決策不可避免地會發(fā)生失誤，導致行政決策對公共利益的偏離。
　　（三）時間因素
　　行政決策具有時效性，這種時效性不僅表現(xiàn)在其制定過程要講求效率，更表現(xiàn)為其在社會發(fā)生作用的存續(xù)時間具有階段性。一項行政決策可能在其制定之初是有效的，并為人所接受的。而在其實行過一段時間后，可能會由于社會環(huán)境和人們意識觀念的變化而不為人們所接受，成為一種有礙公共利益實現(xiàn)的決策。比如《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》在“孫志剛”事件發(fā)生后被普遍認為是一部惡法的典型，取而代之的是《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。這種由于時間原因導致的行政決策對公共利益的偏離，也是人的有限理性的表現(xiàn)，解決這個問題的最好途徑就是建立對重大決策的備案審查機制。
　　總之，由于受到有限理性這種影響決策的事實前提的因素的作用，行政決策或多或少地會出現(xiàn)偏離公共利益的趨向。當然，現(xiàn)實中的行政決策對公共利益的偏離可能是這兩類因素的交互作用。要想使行政決策充分反映公共利益的需求，就需要恰當?shù)闹贫仍O計來抑制政府的自利性和盡力克服政府的有限理性。
　　
　　三、公共決策機制改革和完善的途徑
　　
　　有限理性導致公共決策偏離公共利益是有著深刻的制度根源的，我們應該從導致有限理性的制度根源入手，盡可能地完善我國的行政決策制度安排，探索并建立適合我國國情的、民主的、科學的決策體制，來有效的克服有限理性所帶來的決策偏差。具體政策建議可闡述為如下幾點：
　　（一）依法確立決策權力的合理結構，實行合理分權
　　依法確定決策權力的合理結構，實行合理分權，即以法律的形式規(guī)定各種決策主體的決策權力，建立起多方位、多層次的合理決策權力體系。實現(xiàn)這一目標，要做到依法設立和確定行使行政決策權力主體的地位和資格。理順決策系統(tǒng)中各種決策主體的關系，明確執(zhí)政黨、政府兩者各自的決策權限、職責和范圍。要在保證黨的領導下，把各級政府置于決策的核心地位，逐步探索并建立起以行政首長負責制為主導的行政決策體制。行政主體的決策權力只有依法設立并具備相應的資格，它們行使權力才具有合法性，才能享有法定的職權，才能進行具體的行政決策活動，才能保證行政決策的效率和承擔決策所需的責任。
　　
　　（二）建立健全行政決策者的法定責任制
　　行政決策除了要確定行政決策者的決策權限、職責和范圍以外，還要確立決策者的法律責任。建立健全行政決策者的法定責任制，應該從行政決策的角度完善行政決策的方案設計責任。行政決策方案是關于實現(xiàn)決策目標和實踐活動的具體安排，其安排合理與否，可行與否，科學與否，直接關系到行政決策目標的具體實現(xiàn)問題。為此，對行政決策方案設計的要求就必然是可行、周密、合理和科學的，違背了這些要求，方案無法實施，決策者就要承擔方案設計失當或失誤責任。
　　（三）建立行政決策的民主參與機制，營造良好的決策環(huán)境
　　所謂行政決策的民主參與機制，是指政府在做出行政決策時，決策者必須按照社會主義政治民主化建設的要求，將讓人民群眾參與政府行政決策的過程制度化。“人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求。”在我國建立行政決策的民主參與機制，要做到政府在行政決策中要切實建立起民主制度。民主性原則是行政決策的原則之一，民主性原則要求在行政決策過程中要充分發(fā)揚社會主義，廣開言路、廣開思路、尊重實踐、尊重人民群眾創(chuàng)造的智慧，減少決策的個人色彩。行政決策者在行政決策過程中，不能搞“一言堂”、“家長制”和“個人說了算”等封建家長式管理，不能將個人凌駕于行政領導集體之上；用個人意見代替集體智慧，必須按照民主集中制的組織原則。要“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化”，只有這樣才能真正達到行政決策民主化的根本要求，使國家各項行政決策趨于科學合理，提高政府行政管理的效率。
　　（四）建立科學決策的保障機制，推進行政決策的科學化
　　行政決策民主化為決策科學化提供了前提條件，那要真正做到行政決策的科學化，僅有民主化是遠遠不夠的，還必須在行政決策過程中建立和健全行政決策信息機制來保障行政決策科學化的實現(xiàn)。當今社會是一個信息社會。信息已經成為人類創(chuàng)造財富所需資源中最為寶貴的要素，政府的行政決策離不開信息，信息對行政決策的科學化具有重要作用。我國現(xiàn)行的行政決策系統(tǒng)中已經建立了信息系統(tǒng)，近幾年來信息系統(tǒng)在參與我國許多重大決策過程中發(fā)揮了重要作用。但是，在現(xiàn)實的行政決策特別是基層政府的行政決策中，信息系統(tǒng)的職能和作用還遠未得到真正發(fā)揮，這樣的現(xiàn)實嚴重阻礙著我國行政決策科學化的進程。造成這種局面的原因主要有兩方面，一方面是決策層不重視信息對科學決策的作用，因此就不重視信息系統(tǒng)的作用；另一方面是我國目前行政信息系統(tǒng)管理人員的整體素質較低，信息管理人員不能很好地勝任工作。因此，除了要健全我國現(xiàn)行行政決策體制，保障信息系統(tǒng)在決策體系中的地位之外，更要提高信息管理人員的素質，實現(xiàn)行政信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化，充分發(fā)揮行政信息系統(tǒng)的作用。
　　總之，政府的有限理性限制和約束了政府決策的科學程度，由于有限理性的存在是客觀的必然的，那么科學決策機制的建立和完善也不可能一蹴而就。通過建立有效的政府決策機制，我們的決策肯定會更加科學和成熟，前進的步伐也將會更加穩(wěn)健，我們的社會也將走向全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，以人為本構建和諧社會的目標也會全面實現(xiàn)。
　　
　　參考文獻：
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