論村賬鎮(zhèn)管在鄉(xiāng)村制度環(huán)境下的異變

　　摘要：村賬鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）管在具體實施的過程中，受現(xiàn)有鄉(xiāng)村政治制度環(huán)境的制約，從“經(jīng)管站代理村居會計事務”異變?yōu)椤按寮w的財務由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負責管理?！辈⒁虼水a(chǎn)生了一系列的問題。文章在分析村賬鎮(zhèn)管異變原因的基礎上，就村級財務管理提出了建議。
　　關鍵詞：村賬鎮(zhèn)管；會計委托代理；異變
　　
　　村賬鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）管的本意是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理下的經(jīng)管站受村民委員會的委托，代理行政村的會計事務，履行會計職能。但在具體實施的過程中，受現(xiàn)有鄉(xiāng)村政治制度環(huán)境的制約，村賬鎮(zhèn)管從“經(jīng)管站代理村居會計事務”異變?yōu)椤按寮w的財務由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負責管理”。并由此產(chǎn)生了一系列的問題，取消村賬鎮(zhèn)管的呼聲日益高漲。本文將分析村賬鎮(zhèn)管異變的原因，在此基礎上，就村級財務管理提出一些建議。
　　
　　一、村賬鎮(zhèn)管的異變
　　
　?。ㄒ唬┐遒~鎮(zhèn)管是會計代理制的一種具體實現(xiàn)形式
　　村賬鎮(zhèn)管實際上是村級會計委托代理制。在正式的文件法規(guī)中，只有“村級會計委托代理制”這樣一個名稱，沒有提到過“村賬鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）管”?！按遒~鎮(zhèn)管”是在“村級會計委托代理制”的推行過程中，為了通俗易懂而使用的一個簡便提法。
　　會計委托代理制是在會計發(fā)展過程中，適應社會分工的需要而發(fā)展起來的一種新型的會計模式，也是在國際上通行的一種很普遍的會計事務解決方案。會計委托代理之所以會成為各省市在村級集體資產(chǎn)管理中推行的會計管理模式，可能是基于它的三個特點：
　　1、成本低。相對于聘請專職的會計，一般來說，委托代理會計事務的成本小。在村級會計委托代理的實施過程中，因為限定了村級集體資產(chǎn)的會計事務只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)管站來代理，相關費用由財政承擔，表面看來，在村級集體資產(chǎn)管理中推行會計委托代理，村為此承擔的成本幾乎為零。
　　2、可以獲得專業(yè)的會計服務。尤其是在當代會計的發(fā)展迅速，內(nèi)部專業(yè)化分工精細，會計在經(jīng)濟管理中的功能越來越重要的條件下，將會計事務委托給專業(yè)會計公司，可以從會計事務中更充分獲得收益。在村級會計委托代理推行過程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔起了類似于投資管理咨詢公司的職責，在一定程度上，改善了村級集體資產(chǎn)的使用效率，降低了投資風險。
　　3、可以作為對代理人的外部監(jiān)管手段。這可能是最為各級政府看重的一點。就實踐來看，村賬鎮(zhèn)管制度在一定程度上形成了對村干部的約束力，降低了村干部揮霍、占用、貪污村級集體資產(chǎn)的可能性。
　?。ǘ┐遒~鎮(zhèn)管的異變
　　在本質(zhì)上，會計委托代理應該是委托者和被委托者兩個平等的主體之間自由選擇，簽訂的一份權責對等合約。所以，村賬鎮(zhèn)管，就其本來的面目而言，應該是村級集體資產(chǎn)的資產(chǎn)所有人，也就是全體村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)管站自愿簽訂一份委托代理會計事務的合約，以滿足自己特定的需要。村民有權利選擇是否委托代管會計事務，也有權利選擇委托誰來代管會計事務，同時，也有權利在合約規(guī)定的權責范圍內(nèi)，決定自己是繼續(xù)還是收回會計事務的委托代管。但是，各級政府倡導，并運用行政力量推行的村級會計委托代理制度，在具體的推行過程中，受到現(xiàn)有鄉(xiāng)村政治和經(jīng)濟體制的制約，在目的、實施主體、產(chǎn)權、實現(xiàn)形式都發(fā)上了很大的異變。
　　1、村賬鎮(zhèn)管的目的由各級政府根據(jù)自我的政治需要確定，而不是由村級集體資產(chǎn)所有人根據(jù)自我的需要來確定。從各級政府的文件對村賬鎮(zhèn)管的目標界定中，我們可以看到以下的詞句：“加強村級集體財務管理，強化監(jiān)督制約機制，有效控制農(nóng)村新增不良債務，維護農(nóng)民和村集體經(jīng)濟組織的合法權益，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，改善黨群關系，維護社會穩(wěn)定”等等。雖然這些目標都是在維護農(nóng)民的利益，推進農(nóng)村的社會和經(jīng)濟發(fā)展，但它們畢竟不是村級集體資產(chǎn)所有人根據(jù)村居的現(xiàn)實狀況與需要主動做出的自覺選擇。
　　2、村賬鎮(zhèn)管的實施主體不是村級集體資產(chǎn)的所有人，而異變?yōu)橐槐O(jiān)督的村干部和各級政府，只有資產(chǎn)的所有人才有權利選擇管理和處置資產(chǎn)的方式。但在村賬鎮(zhèn)管的實施過程中，需要被監(jiān)督的村干部替代要監(jiān)督自己的村民，與應該受到委托的監(jiān)督者——鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站以及政府之間直接交易。村賬鎮(zhèn)管成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部之間的博弈過程。村級集體資產(chǎn)的所有人——全體村民基本上被排除在外。
　　3、村賬鎮(zhèn)管的實施過程中，村民對村級集體資產(chǎn)的所有權被損害。村級集體資產(chǎn)的所有權歸全體村民所有。村民有權利決定包括村級集體資產(chǎn)的管理、使用、處置和監(jiān)管方式；村級集體資產(chǎn)的處置和收益本應由村民大會或村民代表大會審議決定，但在村賬鎮(zhèn)管的實施過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用各種正式和非正式的手段，要求村干部將他們實際掌控的村集體資產(chǎn)管理權轉(zhuǎn)移到自己的手里。村級集體資產(chǎn)的處置和使用需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)管理部門審核和主要領導審批。很顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級財務實行統(tǒng)一管理，實質(zhì)上干涉和剝奪了村民經(jīng)濟自主支配權、財務管理權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力把村民對集體財產(chǎn)的使用權和處分權分割出去，破壞了村民集體財產(chǎn)所有權的完整性。在實際運行過程中，還出現(xiàn)了村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用、占用村級集體資產(chǎn)的情況。
　　4、村賬鎮(zhèn)管的實施形式出現(xiàn)了異變。在正常的會計委托代理關系中，委托方和受委托方是平等的主體，權責對應，并且都有退出這個關系的自由。可是在現(xiàn)行的村賬鎮(zhèn)管制度中，委托方（村民）沒有真實的權利對受委托方（鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站）提出自己的要求，受委托方并不對村民負責，而是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站在委托代理中的失職以及越權行為，村民也沒有相應的權利來要求他們承擔責任，也沒有權利退出這個委托代理關系。
　　在產(chǎn)生了上述的異變之后，村賬鎮(zhèn)管已經(jīng)不再是正常的會計委托代理關系，而異變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級政治、經(jīng)濟進行控制的手段。
　　
　　二、村賬鎮(zhèn)管異變的原因分析
　　
　?。ㄒ唬┐迕駥Υ寮壖w資產(chǎn)所有權的實現(xiàn)缺少明晰、高效的制度形式
　　村級集體資產(chǎn)屬于村民集體所有，雖然是法律的規(guī)定，但在現(xiàn)實中，村民并沒有一個有效的產(chǎn)權制度來實現(xiàn)自己對于集體資產(chǎn)的所有權。法律規(guī)定集體所有，但究竟集體是怎么樣組成的？集體的成員對于集體擁有什么樣的權利和責任？以什么樣的方式來確認對于集體資產(chǎn)的所有權？所有權的具體權益內(nèi)容有哪些？怎么樣行使這個所有權？都缺少明晰、準確的制度界定。這就使村民對村級集體資產(chǎn)的所有權陷入到一個有名無實、無法操作、無法行使的狀態(tài)中。因為村民的所有權處于虛置狀態(tài)，村民就不能在制度上的約束和限制村委會在法律上獲得的村級集體資產(chǎn)的管理權。所以，當村委會受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束，出讓全部和部分的集體資產(chǎn)管理權時，作為集體資產(chǎn)的所有人，村民沒有制度資源來保護自己的權益。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定村集體需要支付給村干部的工資額度，規(guī)定需要支付給計劃生育獨生子女戶的獎勵等等，村民就沒有權利提出異議或者更改。
　?。ǘ┐寮壝裰髡沃贫冉ㄔO存在缺陷，對村干部監(jiān)督和約束的功能軟弱
　　首先，個別大姓家族常常能夠占據(jù)該村人口的多數(shù)，權力很容易就會被大家族壟斷。其次，深受封建體制和文化的影響與熏陶，農(nóng)民早已習慣了依賴、順從和忍辱負重。最后，村級政治民主制度的建設和運行受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至更高行政權力的干擾、約束和控制。在以上因素的作用下，本身就不健全的村級民主政治制度對于村干部的監(jiān)督和約束基本上流于形式。
　?。ㄈ┐寮壗M織受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委的領導與管理
　　鄉(xiāng)村政治是村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力之間的博弈，村委會的決定和行動都必須經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首肯，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作的，才能從中獲益。
　?。ㄋ模┼l(xiāng)鎮(zhèn)政府需要對村級政治、經(jīng)濟的控制
　　農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、文化和政治建設等方面都是上一級政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績的主要指標。同時也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)用、占用、處置村級集體資產(chǎn)，來滿足自身需要提供了便利。
　　村級集體資產(chǎn)的所有人因為制度的缺失，無法行使對集體資產(chǎn)的所有權。在這樣的鄉(xiāng)村制度環(huán)境下，村級會計委托代理制異變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)對村級政治和經(jīng)濟控制的手段就是一種必然。
　　
　　三、結(jié)論和建議
　　
　　就理論而言，選擇村級會計委托代理制作為村級集體資產(chǎn)管理的一種方式可行。要想從根本上改善村級集體資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀，推動村級經(jīng)濟、社會、文化和政治的發(fā)展，需要從以下方面入手：進行村級集體資產(chǎn)產(chǎn)權改革，建立明晰、高效的集體資產(chǎn)所有權的實現(xiàn)形式，在制度上保證村級集體資產(chǎn)所有人能夠完全行使自己的所有權。推進鄉(xiāng)村政治制度的改革，改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能更多轉(zhuǎn)移到公共物品的提供上來，調(diào)動農(nóng)民的自我政治和經(jīng)濟發(fā)展意識，推進村民自治進程，給村級留出更寬廣的自由發(fā)展空間。把如何管理村級集體資產(chǎn)這樣的事情，交由村級集體資產(chǎn)的所有人自覺、主動地選擇適合自我需要和自我狀況的形式。
　　
　　參考文獻：
　　1、羅豪才等.現(xiàn)代行政法的平衡理論·第二輯[C].北京大學