加拿大的高等教育政策：歷史與現狀

　　一、加拿大高等教育概況
　　
　　加拿大聯邦有10個省3個地區。依據加拿大聯邦憲法，教育是省政府的權力與義務，省政府擁有對高等教育的管制權。這種分權的教育體制造成了加拿大各省高等教育政策的差異性與多樣性。省級政府直接資助公立高等教育機構，對加拿大高等教育政策發揮著主要作用，聯邦政府對高等教育政策產生影響主要通過憲法授予的創制權來實現。聯邦政府在教育領域具有如下幾個方面的創制權：職業培訓、學生財政資助、研發以及國家文化建設。聯邦政府的創制權對高等教育究竟發揮了多大的影響，這是一個有爭議的問題。
　　關于加拿大高等教育系統，人們習慣持兩種分法，認為加拿大高等教育只有兩種類型，即大學與社區學院。這是一種把復雜問題簡單化的思維，事實上，這種分類把許多高等教育機構排除在高等教育體系之外。加拿大統計署2004年提出了一個新的分類，這個分類把加拿大的高等教育機構分為五類：大學與學位授予機構、學院、舉辦成人教育或中學后教育項目的學校、政府創辦的特種學院和私立職業學院。
　　1. 大學與學位授予機構（Universities and Degree-granting Institutes）
　　在加拿大，大學與學位授予機構有190所，其中大學70多所。大學又分為三種類型，第一類是本科教學型大學，有45所；第二類是一般綜合性大學，有15所；第三類是有醫學院的研究型大學，有15所。其他110多所學位授予機構主要有三種類型，一類是為印第安土著人開設的學位授予機構；第二類是宗教性的神學學位授予機構，這類機構占絕大多數；第三類是藝術、音樂等特殊的學位授予機構。
　　2. 學院（Colleges and Institutes）
　　這類高等教育機構有300多所，主要提供3年或者3年以下學制的文憑與資格證書項目，絕大多數是由省政府直接開設與監控的公立機構。其中，30所提供應用學士學位（Applied Bachelor Degree）教育；120所提供綜合性的中學后教育證書項目（Postgraduate Certificate）；145所提供特殊培訓項目；還有10所是為印第安土著人開設的。
　　3. 成人與中學后教育盟校（School Boards that Operate Adult and Postsecondary）
　　這類機構大部分是提供語言培訓或者最基本的職業技能訓練的機構。
　　4. 政府培訓機構（Government Institutes）
　　這類機構是聯邦政府或省政府開設的特殊職業培訓機構，主要培訓警察、邊防警察以及航空管制人員。
　　5. 私立職業學院（Private Career Colleges）
　　這類機構主要是私人開設的，旨在提供特定的職業證書項目，如廚師等。目前在省政府注冊的有155所，還有一些不符合省政府注冊條件但仍在運轉的。
　　
　　二、殖民地的歷史傳統與加拿大的高等教育政策
　　
　　加拿大最早是法國的殖民地。法國的殖民統治始于1608年錢普蘭建立魁北克，終于1763年英法簽訂的《巴黎條約》，延續150多年，天主教會的教育目標影響加拿大土著教育政策長達300年。
　　17世紀60年代，英法開始爭奪這塊殖民地的控制權。1763年，英國開始統治法國文化占主流的殖民地并計劃把殖民地的法國文化消滅掉，包括剝奪法裔加拿大人講母語和信奉天主教的權利。英國此舉引起了法國移民的強烈不滿。1774年通過了《魁北克法》，規定魁北克的文化、政治和經濟受到保護，法裔天主教徒不再被排斥在公職之外。英國人對天主教會的教育持寬容態度，于是出現了雙語教育體系。
　　對加拿大高等教育機構及高等教育政策產生更大影響的是美國大革命。美國大革命導致了大約6萬名親英保皇分子遷移加拿大，親英分子害怕高等教育機構傳播美國的共和思想，對建立高等教育機構持消極態度。盡管如此，18世紀末、19世紀初英國的這塊殖民地仍然出現了一些高等教育機構，如新斯科舍的溫莎（Windsor）國王學院（1789年）、蒙特利爾的麥吉爾大學（McGill College）（1821年）和多倫多的約克（York）國王學院（1827年）。這些獲得皇家特許狀的學院最初都受教會控制，由教士會組成治理結構。受此影響，清教徒也于1840年創立了自己的高等教育機構——位于金斯頓的女王（Queen’s）學院。其后，其他教派均創立了自己的高等教育機構。
　　這些為數眾多但規模不大的學院辦學資源十分匱乏，為獲得財政資助展開激烈的爭奪。沖突的結果是約克國王學院正式變為非教會大學，于1849年更名為省立多倫多大學；其他受公共資助的大學也先后轉變為非教會大學。
　　
　　三、加拿大高等教育體制的初創（1867~1945年）
　　
　　1867年英國議會通過《英屬北美法》（British North America Act）。從此，一個包括安大略和魁北克(所謂的上加拿大與下加拿大)、新不倫瑞克和新斯科舍在內的聯邦制加拿大誕生了，它被稱為加拿大自治領（Dominion of Canada）。高等教育問題因規模太小沒有受到聯邦的關注，當時整個聯邦共有學生1 500人，僅5所高等教育機構宣稱自己注冊的學生達到100人。《英屬北美法》把教育問題留給各地方政府，沒有聯邦層面的教育政策。一直到現在，加拿大是西方發達國家里唯一沒有全國性的大學法或高等教育法的國家，也是唯一沒有聯邦教育部的國家。
　　1867年的《英屬北美法》是一個彈性法，它為自治領的擴大提供了一個框架。在隨后的80多年，其他省和地區陸續加入加拿大自治領。在東部和中部省份，在聯邦成立之前就有一些大學存在，大部分大學屬于教會。而西部省份一開始就創立了沒有教會控制的單一的省立大學。曼尼托巴（Manitoba）大學1877年創立，1906年阿爾伯塔（Alberta）大學建立，1907年薩克斯徹溫（Saskatchewan）大學建立，UBC直到1908年才建立起來。西部這四個高等教育機構明顯受美國州立大學模式的影響，尤其是受威斯康星大學思想的影響甚深，大學為社區服務的理念體現在大學的辦學活動中，與當地經濟尤其是農業相關的應用性學科被迅速地建立起來；但是東部的大學則對美國新出現的研究型大學模式情有獨鐘。1889年女王學院建立了博士教育項目，1897年多倫多大學開始博士教育項目，1906年麥吉爾大學開始建立博士點。
　　在這個階段，就與政府的關系而言，大學是一個高度自治的機構，因為此時絕大部分大學從屬于教派。少部分受公共資助的高等教育機構以私立非營利機構進行注冊，政府與這類大學的關系僅限于每年決定政府資助的水平，很少干預大學內部決策。憲法規定，省政府對教育負有主要義務，但是，只有為數很少的省立大學接受政府的資助，大部分高等教育機構受教會資助。高等教育不受關注的狀況一直延續到二戰結束。
　　
　　四、大學公益機構的定位與高等教育大眾化（1945~ 1970年）
　　
　　聯邦政府對高等教育的介入非常少，這種狀況一直到二戰結束后退伍軍人福利項目實施才得到改變。
　　二戰結束后，決定接受合格的退伍軍人上大學促使聯邦政府直接介入高等教育政策。根據退伍軍人福利項目，聯邦政府要為每一個有資格上大學的退伍老兵付150加元的學費。這一項目獲得了巨大成功，當2萬退伍軍人決定接受高等教育時，1945-1946年度加拿大大學的注冊人數增長了46％；1946-1947年度，退伍軍人在大學的注冊人數增加到3.5萬人。與此同時，其他公民也紛紛要求接受高等教育，新一代已經把接受高等教育作為成功的目標。1941~1951年，除去上大學的退伍軍人以外，大學的注冊人數增長了近70％。
　　
　　由于人們接受高等教育需求的迅速增長，大學開始向聯邦政府和省政府尋求資助。戰后加拿大經濟與工業發展十分成功，高等教育被認為是加拿大經濟、文化和社會發展的重要組成部分。20世紀50年代，退伍軍人福利項目接近尾聲，為了保持大學學生規模，聯邦政府決定繼續為大學提供直接的資助，資助基于大學的注冊人數和各省的人口。
　　1958年，圣勞倫特（St. Laurent）總理為支持高等教育大眾化，頒布了第二個新的財政撥款項目，但財政撥款不再直接進入大學，而是通過新成立的加拿大大學基金會進行資助，這個大學基金會實際上由大學理事會運作。聯邦政府給魁北克大學的經費先由基金會信托保管，后轉交給魁北克省政府負責。
　　1966年聯邦政府資助高等教育大眾化的第三個新方法出臺：高等教育屬于各省保留的權利，但同時強調高等教育的大眾化是聯邦政府的重要事項。聯邦政府對大學的直接資助轉變為通過省政府轉交的教育資助。這一新機制包括三個主要內容：①實現稅收收入由聯邦政府向省政府的稅收轉移；②基于各省財政狀況的差異實行轉移支付；③確保聯邦政府資助的數量不少于大學運行經費的50％。此外，聯邦政府對高等教育大眾化的財政支持還包括了研究基金、學生助學貸款項目在內的眾多項目。其中，學生助學貸款項目創立于1964年，由各省政府負責實施。
　　1966年出臺的聯邦政府的財政資助安排強化了各省在高等教育中的作用。20世紀60年代以前，各省并沒有自己明確的高等教育政策，省政府只有教育方面的財政預算，并沒有規劃管理大學的機構。60年代初這種狀況開始轉變，各省意識到對高等教育的管理規劃很重要，紛紛建立了高等教育的管理規劃機構，開始規劃第三級教育機構——大學與學院，各省根據本地的需要進行了各具特色的規劃。
　　盡管各省對高等教育的規劃各不相同，但是至少在三個方面是共同的：第一，高等教育的世俗化、公立化。由于很多省都明文規定，政府只資助非教會的高等教育機構，使得許多教會所屬的大學紛紛從教會獨立出來；加拿大大學到了20世紀70年代基本上被視為公立、世俗的高等教育機構。第二，創建新的高等教育機構。為了滿足社會、經濟以及人力資源的需要，建立新的高等教育機構成為各省的首要問題。西部四省逐步拋棄了“一所大學”的觀念，把省立大學的其他校區獨立出來，籌建新的大學或者干脆創立新的大學。第三，發展新的高等教育形式和高等教育的協調機構。為了滿足高等教育的入學需要，社區學院成為大學的重要補充。盡管各省辦社區學院的觀念各不相同，但主要有三種模式：①英屬哥倫比亞模式。社區學院主要是為了增加學生接受大學教育的機會，與此同時，也提供一些職業資格培訓項目。學生先進社區學院，再進大學，這樣有利于高等教育資源的合理配置。②安大略模式。社區學院是一個獨立的體系，也有董事會與理事會，規劃受省政府支配，屬于省政府政策與管理的一部分。學制3年，課程綜合化程度高，特別強調動手能力，其文憑不同于大學的文憑。現在社區學院也開始在省學位委員會注冊，部分社區學院允許授予15％的學生應用學士學位。③魁北克模式。魁北克社區學院主要是作為中學與大學的過渡，兩年后升入大學；如果不升入大學，社區學院的第三年提供職業教育。
　　
　　五、政策的緩慢演進與高等教育結構的穩定（1970~ 1995年）
　　
　　從20世紀70年代開始，加拿大的經濟步入了蕭條期，稅收收入急劇減少，各級政府竭力保持高等教育的基本資金，教育經費沒有增加。1970~1990年，加拿大高等教育基本的制度結構體制保持相對穩定，投資體系還是按照原來的機制進行，只是在技術層面進行了微小的改動，其目的是盡量增加學生規模，同時減少人均資助額度。因此，資助的效率開始得到強調。
　　在這種經濟狀況下，大學不可能在經費上獲得很大增長，大學開始講究效率，開源節流。由于教師的薪水是大學支出的主體部分，因此，教師的工資與福利是大學緊縮預算的主要方面。這促使教師組建工會，以保護他們的權利和工作條件。大學教師組建工會體系與集體談判成為教師利益保護的主要方式——簽訂協議，決定教師薪水的水平，教師的任命、晉升以及獲得終身制的程序。教師與學生權利意識普遍增加，大學董事會開始出現教師代表與學生代表，教授組成的大學學術參議會也有學生成員，許多大學的董事會與學術參議會更加開放與透明。
　　社區學院招生規模迅速擴大，許多社區學院為了得到政府或私人企業的資助，紛紛提供特殊的職業培訓項目。前面已經說過，很多省社區學院是通向大學的中轉站，但是在安大略省和曼尼托巴省，由于大學與社區學院是不同的體系，人們開始質疑大學與社區學院的關系。
　　經濟狀況持續低迷，聯邦政府與省政府一樣，開始減少高等教育開支。聯邦政府曾經許諾，保證各省50％的高等教育經費，因此，聯邦政府增加高等教育經費的比率完全取決于省政府教育開支的多少。為增加高等教育撥款的主動權，1976-1977年度建立的項目財務制度被引進聯邦一省政府的高等教育經費撥款政策中，聯邦政府向省政府的財務轉移以項目的形式進行打包，轉移支付的高等教育經費是不附帶條件的，省政府對這些經費的分派具有完全的決定權，聯邦政府不干預經費的用途。然而，這種經費的安排引起了廣泛的政治爭議，因為在隨后的幾年，聯邦政府抱怨打包轉移的高等教育經費被省政府挪作他用，被用來修橋鋪路。但是，到了20世紀80年代，省政府開始抱怨聯邦政府的資助不能滿足高等教育的需要。
　　
　　六、高等教育政策的新變化（1995年以后）
　　
　　1995年自由黨上臺，開始大幅減少聯邦赤字。聯邦政府投向高等教育的經費進一步減少，省政府得到的高等教育經費減少了37％。各省為了減少財政赤字已經減少了高等教育的投入，聯邦政府1995年的決定使大學的經費狀況進一步惡化。1995年的財政預算也意味著聯邦政府作為大學主要資助者的角色的結束，各省開始建立自己的高等教育政策體系。
　　安大略省政府采取的政策是：第一，增加學生的學費；第二，減少省政府的投入。英屬哥倫比亞省采取加大教育投入的政策，認為高等教育投入有利于經濟發展；但是到20世紀90年代末，英屬哥倫比亞省也開始增加學生的學費。魁北克省學費最低。這種低學費是基于這樣的一個理念：所有的公民均有平等接受高等教育的權利。不僅如此，2年制的社區學院是免學費的，但是對于國際學生仍然要收取一定的學費。
　　學生學費的持續增長，引發了人們對加拿大高等教育公共性的質疑。為了應對人們持續增長的不滿，聯邦政府采取了一系列新的措施。比如創立加拿大千禧年獎學基金，以減免稅收鼓勵家庭進行高等教育儲蓄，增加加拿大助學貸款項目的最大貸款數量等。
　　近年來，盡管減少赤字仍然是聯邦政府的主要著眼點，但是對研發的投入被列入政府的政策日程。其中，最大的亮點是創立了加拿大創新基金（Canada Foundations for Innovation），這個龐大的基礎研究項目還得到了企業界的大力支持。第二個亮點是2000年創立的加拿大首席科學家項目（Canada Research Chairs），該項目以競爭的形式獲得，為加拿大大學的首席研究學者提供薪水與基本的研究設施。這個項目不僅是為了增強各大學的研究能力，更重要的是為了減少人才向美國大規模的流失。據加拿大統計局的報告，只有少部分受過良好教育的加拿大人移民美國，而加拿大成功地從其他國家吸引了更多訓練有素的人才。客觀地說，美國一流的研究型大學比加拿大研究型大學對人才更有吸引力，因為前者能為一流人才提供更多的薪水。加拿大首席科學家項目的創立正是為了吸引國際一流人才，保持加拿大教授的世界領先水平。
　　
　　
　　七、問題與討論
　　
　　加拿大高等教育政策仍處于變化過程，高等教育的大眾化、市場化、國際化無不對現有的政策產生沖擊。
　　1. 加拿大高等教育由精英向大眾化轉變的經驗不同于美國
　　這一轉變在加拿大主要是通過創設性質單一的世俗化公立大學與形式多樣的非大學的高等教育機構實現的。單一的大學體系不再一統天下，各省政府根據自身的特點創建了各種新的學位授予機構。聯邦政府認為，在知識經濟時代，大學是知識的中心，應該成為政府與公民共同承擔的公共體系。接受高等教育以前被認為是一種國民資格，是一項基本人權，但現在越來越被認為是公民個人的一種資本，因此要求公民個人投資。這也是加拿大學費猛增的理論基礎之一。
　　加拿大高等教育以極高的毛入學率聞名于世。事實上，加拿大高等教育規模從1945年到現在一直在持續增長。然而，高等教育的高參與率并不能掩蓋其中的公平問題。在很多省，持續增長的學費與不完善的助學貸款機制同時存在，嚴重70e882eb9369ddcdbb475dededee48fc6ebdea78d8969e84302a98b516b8a434影響了低收入家庭的子女接受高等教育。
　　2. 政府資助減少導致高等教育的市場化趨勢十分明顯
　　高等教育與市場經濟開始緊密結合。大學開始區分熱門專業與冷門專業，這是一種典型的市場思維。在學術規劃上，根據市場需要決定哪些專業要擴充，哪些專業要縮小。不但專業設置由市場來調節，而且政府的科研基金也由市場調節。市場化的結果是在大學的各個專業之間建立了競爭機制。市場化的運作與社區問責制緊密地結合在一起。
　　省政府改變了撥款的方式，開始根據大學各個專業的廣度與深度進行撥款，同時加強質量監控，強化社會問責制。比如安大略省成立了一個高等教育質量監督委員會，建立各種機制來保證高等教育的質量。
　　雖然加拿大大學獲得的公共資助在減少，但是加拿大大學的文憑被越來越多的國家所承認，5所加拿大大學進入了世界大學100強。
　　3. 教育分權是加拿大高等教育的重要特征
　　教育分權包括縱向的地方分權與橫向的職能分權。地方分權是指聯邦政府與省政府之間的教育分權；職能分權是指大學內部的分權。這種分權體制與加拿大獨特的歷史與聯邦制密切相關，分權體制不但形成了各省各具特色的多元化的高等教育系統，而且強化了大學的自治權。
　　在加拿大，大學具有高度的自治權。加拿大70多所大學絕大部分是公立的，只有少數幾所是私立的。所有大學都得到政府的資助，但是大學不屬于任何政府部門，大學只是一種社會福利體系，是非營利機構。
　　每所大學都有自己的中央管理機構，對學校的重大事項進行決策。中央管理機構都有自己的分權結構——大學治理結構，其核心是大學理事會。大學理事會是管理機構，由政府機構人員與大學相關人員共同組成；校內成員選舉產生，校外人員由政府任命，理事會成員服務期2年~3年；校長的聘任由大學理事會負責。一般來說，委托獵頭公司從世界范圍內選招校長候選人，并成立專門的招聘委員會選定校長，整個過程不受政府干預。
　　4. 加拿大高等教育面臨的問題與挑戰
　　與世界上其他國家一樣，加拿大高等教育當前也面臨著一系列的問題和挑戰。其中最突出的問題有：隨著政府資助的減少，大學的公益性正在減少，私益性正在增加，高等教育的公益性與私益性的矛盾日益凸現；隨著政府投入的研究經費不斷增加，大學的教學日益邊緣化，科研日趨中心化，教學與科研的矛盾日益突出；隨著大學的市場化，大學的功利性、適應性日益強化，大學的超然性、批判性日益弱化，大學的適應性與大學的批判性不斷失衡。
　　加拿大高等教育又走到了改革的十字路口，何去何從，人們拭目以待。
　　（作者單位：中國駐多倫多總領館教育組）
　　責任編輯 謝建華