影響美國高等教育發展的非政府組織探析

　　[摘 要] 在美國高等教育管理領域，非政府組織起著不可小視的作用，它們從不同角度影響著美國高等教育的發展。在眾多非政府組織中，有四類組織具有較強的影響力——高校協會、認證機構、跨地區組織及基金會。文章對這些非政府組織的發展和作用進行了介紹和簡要分析。
　　[關鍵詞] 美國高等教育 非政府組織 影響
　　
　　美國高等教育管理體制采用高度的分權制。根據憲法規定，聯邦政府沒有高等教育的立法和管理權。聯邦政府只能通過制定國家教育目標與戰略、提供經費資助等方式間接影響高等教育發展。州政府有高等教育的立法權，為高等學校的運行管理提供法律框架和經費支持，制定各種規范性和指導性政策。除了聯邦政府和州政府外，影響美國高等教育發展的外部力量有很多，其中有四類非政府組織是美國高等教育發展中不容忽視的力量。它們通過聯合協調同類或不同地區的高校達到影響高等教育政策制定、促進高校資源共享、提升高校地位的目的；通過制定專業標準、評估認證高校達到保障高等教育質量之目的；通過不同類型的捐款給高校提供經費支持，并促進高等教育多樣化發展；在維護高校自主和學術自由方面充當高校與政府之間的緩沖器等。
　　下面對影響美國高等教育發展的四類非政府組織的發展和作用進行介紹和分析。
　　
　　一、高校協會
　　高校協會是大學之間的聯合組織，各種高校協會數目龐大，其中影響比較大的協會有美國教育委員會（American Council on Education）、美國學院與大學協會（Association of American Colleges and Universities）、美國社區學院協會（American Association of Community Colleges）、美國州立學院與大學協會（American Association of State Colleges and Universities）、美國大學協會（Association of American Universities）、私立學院委員會（Council of Independent Colleges）、全國私立學院與大學協會（National Association of Independent Colleges and Universities）、大學與學院董事會協會（Association of Governing Boards of Universities and Colleges）、全國州立大學與贈地學院協會（National Association of State Universities and Land-Grant Colleges）等。在以上這些協會中，美國教育委員會影響最大，是美國高等教育政策最主要的影響者，被稱為華盛頓高等教育秘書處。
　　美國教育委員會成立于1918年，創立目的在于推進學校教育的標準化建設，共享辦學經驗。此后，其目的逐漸演變為發動改進高等教育的創新活動。美國教育委員會下設許多辦公室、中心或部門，如高等教育少數民族事務辦公室、大學領導培訓中心、國際關系發展中心、政府關系開發部、勞務與高等教育部、商界與大學界論壇、健康資源中心等。委員會每月定期舉辦會議以交換信息，并廣泛討論當前高等教育的議題。該組織吸納1 600多所高校成為其正式會員，還有200所非正式成員高校參加委員會的有關活動。
　　美國教育委員會還通過政策分析報告和咨詢報告、有關高等教育改革與發展的出版物等，推廣先進經驗，為高校的辦學提供支持，如每年出版的《美國大學與學院》成為高等教育領域的重要文件。另外，委員會還出版發行《軍人教育經驗評價指南》以及《全國非大學課程推薦指南》等書籍。委員會就高等教育的突出問題組織專題研究并提出有見地的報告，由此為高等教育的改革制造輿論。為反映21世紀的時代主題，該委員會已著手從三個方面拓展其研究領域：信息技術的推廣應用和遠程教育、大學績效責任、高等教育價格與成本分析等。
　　除美國教育委員會外，其他全國性的大學協會從不同的層次和方面對高等教育的發展產生著影響。下面簡要介紹比較有代表性的私立學院委員會和美國州立學院與大學協會。
　　私立學院委員會成立于1956年，成立之初名為小型學院促進委員會（Council for the Advancement of Small Colleges）。到20世紀90年代中期，已經擁有400個會員。可以說，該委員會一經成立便發揮了重要作用。一些會員學院運作不規范、沒有預算規劃或未通過認證等，通過私立學院委員會提供的各類工作研討、咨詢等幫助，能很快走出困境。委員會籌措數百萬美元為會員提供上述服務，其經費部分來自委員會出版的一些相當實用的書籍，如《學術工作審計》、《新博雅學習、科技與人文教育》、《私立文理學院及大學國際商務課程》等。
　　美國州立學院與大學協會成立于1961年，會員已有近400所公立高校。該協會在促進國際教育交流與合作以及國內高校之間的交流與合作方面充當著領導者和促進者。在國際交流方面，協會組織校長考察國外高等教育發展狀況，足跡遍布美洲、歐洲、亞洲的許多國家和地區。在會員高校之間的合作方面，協會發起成立了服役人員就學機會學院（Service Members Opportunity College），開發了都市學院與大學網絡系統（Urban College and University Network）。此外，協會設有政府關系及政策分析辦公室、學術事務資源中心及學術領導學院等。政府關系及政策分析辦公室對有待通過的法案進行分析，為全國性高等教育政策提供佐證。同時，對影響公立高等教育的州級政策議題進行監督、調查和研究，并將結果告知會員高校。學術事務資源中心及學術領導學院主要為高校學術領導提供服務，服務內容包括規劃、教師發展、提升少數民族及女性行政晉升機會、領導能力訓練、財務管理、法律事件等。美國州立學院與大學協會的經費主要來自各類研討會及出版刊物等。
　　上述高校協會組織涵蓋了美國大多數公、私立非營利性高校，不少高校同時參加兩三個此類組織。高校協會組織多設在華盛頓，由不同類型的高校發起成立，代表各類高校的不同利益。高校深知團結的力量，所以，協會組織的存在不僅有利于同行之間的交流合作，形成本領域的辦學標準，而且更重要的在于形成勢力以影響社會特別是政界，為協會學校爭取更多經費，提高其學術地位。同時，在維護高校自主和學術自由方面，協會也可以充當政府與高校之間的緩沖器。
　　
　　二、認證機構
　　
　　認證機構在美國有一個多世紀的歷史。對于美國高等教育而言，19世紀末是一個不安定的時期。原因有以下幾個方面：一是傳統必修課程衰落，選修制開始推行；二是新的學術領域，如心理學、教育學、社會學及美國文學得以發展并取得合法地位；三是為滿足發展中的社會需求，新型學校開始崛起，如師范學院、兩年制學院、贈地學院、研究型大學、專業學院等；四是中等教育及中學后教育的擴張及其與高等教育的重疊引發了對大學定位問題的討論；五是大學入學及畢業標準不統一的問題開始突出。
　　為部分解決上述問題，密歇根大學于1871年派遣學校教師深入中學，錄取持有密歇根大學認可的中學文憑的學生進入該大學就讀。此后不久，各地區都面臨解決高等教育變化所帶來的問題和建立大學統一入學標準的壓力。教育界人士紛紛在各地組織私人、自愿團體商討對策。新英格蘭院校協會（New England Association of Schools and Colleges）就是在這種背景下于1885年成立。此后，全美陸續成立了5個地區性認證協會：1887年成立的中部各州院校協會（Middle States Association of Colleges and Schools）、1895年成立的南部院校協會（Southern Association of Colleges and Schools）、1895年成立的中北部院校協會（North Central Association of Colleges and Schools）、1917年成立的西北部院校協會（Northwest Association of Schools and Colleges）、1923年成立的西部院校協會（Western Association of Schools and Colleges）。
　　
　　由于獲準加入這些協會就成為被認可的學校，因此，各地區協會對于入會標準和條件都有正式規定。中北部院校協會于1913年首先公布認證學院名單，之后，南部院校協會于1919年、西北及中部院校協會于1921年、西部院校協會于1949年、新英格蘭院校協會于1954年先后完成認證行動。這類認證組織最初的會員只限于一般性的普通高校，不包括專業性院校，于是專業性認證組織也在同樣的需求下應運而生。
　　第一個專業性認證組織首建于醫學界，其標志是1847年成立的美國醫學協會（American Medical Association）。該協會推動了醫學院等級分類，依據其制定的認證標準，接受認證的160所醫學院分為三級：32所被列為“C級”（不通過）；46所被列入“B級”（有待觀察）；82所被列為“A級”（通過）。醫學協會這一認證分級做法最初遭到了強烈抨擊。由卡內基教學促進會資助，研究者對繼續經營的155所醫學院（5所已經倒閉）進行了影響深遠的調查研究。研究發現到1915年，醫學院減少了40%。經過醫學協會多年的努力，認證雖然導致了許多學校的倒閉，但是大幅度提高了醫學院的辦學質量和效益。
　　醫學協會的成功經驗受到了極大的關注。效仿該模式的專業協會紛紛成立，1914~1935年，成立的專業協會涉及專業包括商業、牙醫、法律、圖書館學、音樂、工程、造林、飲食及與醫學相關的專業等。1935~1948年，更多的專業協會成立，涉及建筑、藝術、化學、新聞、神學等專業。1948~1975年，專業協會的數量仍在持續快速增長。涉及的專業更加繁雜多樣，從社會服務到研究生心理學，從建設教育到喪事指導等不一而足。1975年以后，專業協會的增長速度明顯緩慢下來，只有少量新協會成立。
　　美國高校專業協會眾多，其中不乏一些聯誼性的組織，但不可否認的是，經過一個世紀的發展，形成了近百個在全國有權威地位和行業領導力量的協會，如美國醫學協會、建筑師協會、動物醫學教育協會、航空教育協會、教師教育認可委員會、工商管理教育協會等。這些協會有著共同的特點：一是有嚴格的會員和行業標準；二是有接納會員的嚴格程序；三是有實在的、可操作的內容，并在操作中給會員帶來有利的社會影響。
　　不論是地區性認證協會還是專業性認證協會，其性質都屬于非政府組織。對于高校和專業是否必須接受它們的評估、認證，沒有任何組織或個人作出規定，但是因為想在高等教育領域生存和發展，這些高校或專業對接受評估認證的熱情從來沒有減少過。這里存在著一種無形的力量支配著這種熱情，因為州政府只允許從獲得認證的高校中畢業的學生領取從業執照，聯邦政府也不會向未獲得認證的高校學生發放獎學金、貸款或工讀金。如果一所學校沒有通過認證或被寫入有待觀察的名單內，就意味著該校前途不妙。相反，通過越多協會的認證越能證明一所高校的辦學質量和聲譽。
　　由上可知，承擔認證責任的地區性協會和專業協會對美國高等教育質量保障起著非同尋常的作用。那么，這些協會組織的資格該由誰來認定呢？承擔這部分責任的組織主要有兩個——高等教育認證委員會及美國聯邦教育部。
　　高等教育認證委員會是一個全國性的認證機構，也是地區和專業認證機構的協調機構，屬于非政府組織，而美國聯邦教育部則是政府組織。雖然對高校和專業的認證活動是非政府行為，但由于聯邦教育部的參與，對認證機構的認證卻帶有政府行為的色彩。
　　很多認證機構同時得到了高等教育認證委員會和美國聯邦教育部的定期認證，但不是所有的認證機構同時取得這兩大機構的認證。認證機構出于不同的目的，或尋求高等教育認證委員會或尋求美國聯邦教育部的認證。高等教育認證委員會的認證強調的是認證機構的學術合法性，可以幫助認證機構鞏固其學術地位，進而使接受它們認證的高校在全國高等教育領域的地位更加穩固。如果一個認證機構想得到獲取聯邦學生經費和其他聯邦經費的合格證，那么，美國聯邦教育部的認證對它們來說就很關鍵。
　　在長期的實踐中，美國高等教育認證的標準、程序、規范等已經制度化。認證制度折射出美國高等教育的比較優勢，如數量龐大的多樣化的高等學校、實力雄厚的科研開發能力和研究生教育方法等。認證制度也顯示出美國教育的核心價值——自主、自我管理、學者領導和通過同行評議來保障學術質量。這些核心價值是確保美國成為世界上高等教育發達國家的重要原因。
　　
　　三、跨地區組織
　　
　　第二次世界大戰結束后，高等教育迅速發展。由于美國高等教育歸州政府管理，加上州內外學費的差異過大，嚴重阻礙了各州公立大學之間的交流合作，直接造成各州高校專業的重復設置、資源難于共享。為克服這一弊端，不少州開始發起并提供經費支持，成立跨州的服務性教育組織。最早的跨地區組織主要是在醫學教育領域開展交換學生計劃。此后，跨地區組織的服務和影響范圍大幅度擴展。到目前，美國有四個比較有影響的跨地區組織，它們是1948年成立由東南部14個州參加的南部教育委員會（Southern Regional Education Board）；1953年成立由西部13個州參加的西部州際高等教育委員會（Western Interstate Commission for Higher Education）；1955年成立由東部6個州參加的新英格蘭高等教育委員會（New England Board of Higher Education）；1991年成立由中西部7個州參加的中西部高等教育委員會（Midwestern Higher Education Commission）。
　　雖然這些組織基本上由州長和州議會設立并提供經費支持，但它們實際上屬于非營利的私人性組織，通過與各州簽訂協議進行合作，所以又被稱為地區性協議組織（Regional Compacts）。其運作方式與商業組織運作方式類似，經費除了各州提供外，還吸收私人基金會等組織的贊助。
　　在這四個跨地區組織中，西部州際高等教育委員會的活動規模和范圍比較大。該委員會設立的最初目的在于共享教育資源，各州聯合培養一些具有特殊技能的人才并盡可能避免貴重儀器的重復購置，主要在醫學、動物醫學、精神健康、口腔等高度專業化的領域實施學生交換項目。后來委員會又開發了高等教育管理和信息系統；利用有關州的辦學潛力，合作開發大學本科教育項目；開發由14個州的36所大學參加的跨地區研究生學位項目；幫助少數民族學生接受研究生教育等。每年有大約8 000名學生從這些項目中受益，而且能夠充分利用本地區大學設施，降低了成本，提高了綜合效益。
　　此外，該委員會目前還通過網絡開展政策分析和資料收集等工作，建立了北美地區高等教育資料庫。委員會同時開發了西部遠程教育的合作項目，并為此制定了遠程教育的質量標準，投資購買了必要的電子設備和服務，以便滿足農村和邊遠地區學生的需要。1996年，西部州際高等教育委員會響應西部州長協會的呼吁，協助建設西部虛擬大學（Western Virtual University）。
　　目前這四個地區性協議組織幾乎覆蓋了全美各州。各類方案也隨著各地區情況的改變而更新。各跨地區組織的基本經費來自各州的稅收，開展各類項目與活動所需的額外經費則主要由基金會和聯邦計劃支付。這也進一步說明，分權制的美國社會為順應不斷變化的需要和發展重點，保持著必要的靈活性。
　　
　　四、基金會
　　
　　美國基金會的歷史可追溯到兩百多年前，但直到20世紀前后，有關聯邦稅收法的修改給捐贈事業以減稅優惠后，基金會才逐漸大量涌現。根據1996年的初步統計，能夠提供資助項目的基金會的數量有3萬多個。當前的基金會在形式、目的、規模、功能及成員構成等方面都有很大差異，有些是公司性質，更多的是信托基金，其他則是協會組織。許多基金會通過有選擇性的資助影響高等教育。這些基金會又可分為五種類型。一是社區基金會，屬于市或地區級別的基金會，地區性高校可從這類基金會獲取資助；二是家庭或個人基金會，其資助范圍比較有限；三是特定目的基金會，如哈佛合唱俱樂部等；四是公司基金會，由公司提供資助；五是全國性獨立基金會，包括許多大型、著名的基金會，如福特、約翰遜、卡內基、凱洛格（Kellogg）、禮來（Lilly）基金會，以及最近設立的休利特（Hewlett）、莫多克（Murdock）等基金會。在高等教育獲得的贊助中，超過90%來自這些全國性獨立基金會。
　　
　　各種基金會每年通過在職培訓項目、大學研究項目、項目推廣等活動，提供約100億美元的經費贊助。據基金會中心（Foundation Center）1991年發表的一份報告統計，有228個基金會對成人教育、環境、歷史、醫學教育、公共衛生、農村發展等38個領域投入捐贈金額超過8.9億美元。
　　基金會主要在以下幾個方面對高等教育進行支持。第一，資助高校的科學研究和教育活動。在政府開始大規模出資進行高等教育科研和研究生培養前，基金會在科研投入上的作用非同尋常。時至今日，盡管基金會對高等學校教育和科研的投入與政府相比比例較小，但仍然在提高教育質量、開發優秀專業學科、促進國際學生交流與合作以及新學科領域的開發中發揮著重要作用。
　　第二，基金會為學生特別是少數民族和婦女等特定文化背景群體提供獎學金或助學金，促進大學文化和學生人口的多樣化。許多基金會的獎學金項目都會對受資助人有特定的要求，如猶太人的基金會可能大都資助本民族不利家庭子女接受高等教育。美國高校由于其教育目標、哲學思想和傳統的豐富多彩，也為基金會提供了充分的選擇機會。超過半數的私立高校由特殊利益團體為了社會、教育或宗教的目的而創設。私立大學這種文化的多樣性滿足了相當多的基金會特殊要求，因而它們更愿意把錢用于私立大學。
　　第三，開展高等教育或其他教育領域的專題研究并出版研究報告，對高等教育實踐中的突出或關鍵問題進行研究，對未來發展提供預測和指導服務。此外，基金會較強的目標導向和嚴謹的管理模式對改進政府資助項目的管理發揮了示范作用。美國政府據此設立了國家科學基金會、高中后教育改進基金會和國家藝術與人文基金會，其撥款仿照了獨立基金會的管理模式。
　　非政府組織在美國高等教育進程中具有重要的意義，它根植于美國的歷史、文化傳統和政治、經濟制度，為美國高等教育的發展作出了獨特的貢獻。作為一種非官方的民間力量，它承載著美國“小政府、大社會”的深層文化觀念，活躍在高等教育大舞臺的中心或邊緣。非政府組織不僅在歷史上對高等教育使命的傳承作出了積極努力，也對當代美國高等教育追求公平、提高公民生活質量作出了積極回應。進入21世紀，高等教育面臨著更加復雜的內外關系。一方面，市場力量對高等教育進一步滲透；另一方面，聯邦政府和州政府對高等教育的干預也在進一步加強，非政府組織將如何在新形勢下發揮作用是值得思考的問題，但可以肯定的是，新世紀的美國高等教育更加需要非政府組織的支持。
　　
　　參考資料
　　1 Philip G. Altbach，Robert O. Berdahl，Patuicia J. Gumport. American Higher Education in the Twenty-first Century[M]. The Johns Hopkins University Press，1999：241-268
　　2 David Dunkerley，Wai Sum Wong. Global Perspectives on Quality in Higher Education[M]. Athenaeum Press，Ltd. 2001：91-105
　　3 喬玉全.21世紀美國高等教育[M].北京:高等教育出版社，2000：109-115
　　
　　（作者單位：國家教育行政學院）
　　責任編輯 鄧明茜