立法機關對行政機關的監督：巡警式監督與火警式監督

　　一、巡警式監督和火警式監督的提出
　　
　　在現代民主社會，立法機關把大量的政策制定權授予行政機關已經是一個普遍的現象，但是對于授權的結果，學者持兩種截然相反的觀點。以亨廷頓、尼斯坎南為代表的學者認為，行政機關的成員具有更多的信息和專門技術，而立法機關的成員往往不具有這種信息和專門技術，如果立法機關和行政機關的偏好不一致，那么行政機關的政策方案就可能偏離授權的目標，甚至使得新方案比現狀更加糟糕，于是立法機關的授權實際上就成了棄權。以麥克賓斯、施瓦茨、溫格斯特為代表的學者卻認為，立法機關的監督、預算、行政程序等手段足夠用來減輕授權可能帶來的有害后果。
　　最早提出巡警式監督和火警式監督這一對概念的是美國學者馬休·麥克賓斯（Mathew D.McCubbins）和托馬斯·施瓦茨（Thomas Schwartz）。在他們提出這對概念之前，有很多學者抱怨，立法機關授權之后正在忽視它們的監督職責，對于行政機關的行為，它們幾乎失去了控制。但麥克賓斯和施瓦茨卻認為，立法機關表面上看是無所作為，拋棄了它們的監督職責，實際上是選擇了一種更加理性和有效率的監督方式而已，即監督方式從巡警式監督轉向了火警式監督[1] 。
　　根據監督的啟動機制不同，以及立法機關在監督過程中的主動性、集中性、直接性不同，可以把立法機關對行政機關的監督分為“巡警”式監督和“火警”式監督。
　　巡警式監督是指，立法機關如同巡邏的警察一樣，積極主動地審查行政機關的行為，以查明其是否違反授權目的，并對違法的行為采取一定的補救措施。立法機關審查的方法多種多樣，比如查閱文件、進行實地考察、詢問、質問、舉行聽證會聽取官員和利益相關者的意見等等。巡警式監督具有權力集中、主動、直接等特點。
　　火警式監督是指，立法機關無需主動審查行政機關的行為是否違反授權的目的，而是通過建立一套規則、程序以及非正式的慣例，賦予單個公民和有組織的團體一定的權利，使他（它）們可以審查、檢舉、揭發行政機關的違法行為（包括預期違法行為）和其他目標偏離行為，立法機關或其他國家有權機關根據公眾的報警而采取一定的補救措施。在立法機關建立的這套規則體系中，有的規則為公眾提供了信息知情權和行政決策的參與權，有的規則為公眾提供了向上級行政機關、法院、立法機關申訴的權利，有的規則賦9ndGaBW5BiRDDl7D9shbRA==予了其他國家機關監督行政機關的權力，還有一些規則有助于分散的公民采取集體行動的權利。而立法機關的角色主要在于創建并完善這套規則體系，偶爾也對公眾的抱怨和申訴進行積極回應。麥克賓斯等人為火警式監督做了個形象的比喻：“（立法機關）不用到處巡視火災的情況，他只要在街角放一個火警報警器，在附近建一個消防站，有報警的時候分派一下吊鉤和梯子就可以了！”
　　火警式監督與巡警式監督各有特點。巡警式監督集中、主動、直接，有利于追蹤行政官員的行為。但是對立法機關而言，火警式監督雖然不如巡警式監督那樣集中、主動和直接，但它具有成本上的優勢，因為立法機關以外的當事人分擔了部分成本。這也是麥克賓斯和施瓦茨認為巡警式監督比火警式監督更優的基礎所在。針對學者對立法機關忽視監督職責的批評，麥克賓斯和施瓦茨爭辯說，立法機關看似忽視了自己的監督職責，實際上是選擇了火警式監督這種更加有效率的監督方式而已。
　　當然，這兩種方式也各有自己的缺陷。巡警式監督的缺陷在于它所需要的時間和資源成本高昂，因而導致立法機關不可能大量實施這種方式。火警式監督的缺陷在于火警可能出現不真實、不可靠的情況，這些不真實的警報會誤導立法者，使得立法者很難區分真實的和虛假的情報，從而導致火警式監督失靈。就像麥克賓斯自己所說的那樣：“那些被賦予報警機會的人同時也獲得了一個通過報警欺騙立法者從而獲利的機會。總之，錯誤的警報隨時可能發生。”[2]
　　
　　二、巡警式監督與火警式監督有效實施的條件
　　
　　巡警式監督的有效實施要求立法機關有足夠強的監督能力，包括立法機關應該有充足的預算，以及擁有一支數量龐大、專業知識過硬的人員隊伍。而火警式監督的有效實施不僅依賴于立法機關自身的權威，而且依賴于立法機關與社會公眾之間保持良好的溝通與合作。因此，火警式監督的有效實施首先需要一定的社會文化心理基礎，比如公眾參與的愿望和能力，其次需要一套完整的規則制度，在此規則制度之下，公眾能夠積極有序地參與。具體而言，這些規則制度至少應該包括以下幾個方面。
　　1. 火警式監督的有效實施首先需要保障公眾的知情權。普通公眾“報警”的前提是，他必須獲得有關行政機關違法或違反授權目的的信息，但行政機關和普通公眾之間存在嚴重的信息不對稱，普通公眾明顯處于信息的劣勢地位。因此，立法機關有必要制定相關的法律，要求行政主體在行使行政職權時，除涉及國家機密、個人隱私和商業秘密外，必須向行政相對人及社會公開與行政職權有關的事項，賦予公眾通過查閱、復制、下載等形式利用政府部門信息的權利。許多國家制定了相關的法律來敦促行政公開、保障公民的知情權，其中影響最大、體系最完備的莫過于美國國會1966年制定的《情報自由法》、1974年制定的《隱私權法》及1976年制定的《陽光下的政府法》。《情報自由法》規定政府文件具有公共財產的性質，除國家機密信息等可以不公開的九種情形外，政府文件都應公開；一切人都具有了解政府文件的同等權利，任何人均有權向行政機關申請查閱、復制行政情報；如果行政機關拒絕提供政府文件，公民或社會機構可訴至法院尋求救濟。《隱私權法》則賦予公民對個人信息最大限度的知情權和政府官員最低程度的隱私權。《陽光下的政府法》規定了合議制行政機關的會議必須公開，目的在于讓公民充分了解聯邦政府作出決定的程序。我國也有信息公開方面的規定，但散見于不同級別的法律文件中，且大部分規定信息公開的文件效力層次較低[3] 。隨著電子信息技術的發展，公眾獲取信息的渠道越來越寬廣，獲取信息的成本也會越來越低廉，這將有助于實現公民的知情權。
　　2. 火警式監督的有效實施還需要保障公眾在行政決策過程中的參與權。公眾僅有知情權是不夠的，因為缺乏參與權的知情權僅僅是一種信息的單向傳輸，公眾只能被動接受決策的結果，不利于事前預防和控制行政機關的違法與偏離行為。公眾參與行政決策過程可以解決以下控制難題：首先，在多方利益群體參加決策過程的情況下，行政機關能以低廉的價格獲取決策相關的信息，因為相互競爭的利益群體會把所有的信息披露出來，基于充分信息的決策才可能更加理性和科學。其次，通過公眾參與程序，使得所有受行政決策影響的利益相關者都能參與到行政決策過程中來，這樣行政機關面臨的環境更接近于立法機關面臨的環境，即行政機關的政策選擇直接體現了政治上占優勢的政治力量的利益，確保了立法決策和行政決策的一致性。換句話說，公眾參與程序將立法決策面臨的政治環境“映射”到了行政決策過程中，使得行政決策更真切地反映立法機關的授權意圖。最后，公民的參與還能提升公民對決策結果以及對政治制度的滿意度，從而保證政策的合法性和有效執行。為保障公眾的參與權，立法機關往往制定一些程序性規則，要求行政機關在制定規范性文件或作出某項行政決定時，聽取行政相對人的意見。例如，美國1946年制定的《聯邦行政程序法》為行政立法過程設定了正式的和非正式的程序，即通常說的“聽證程序”和“通知與評論程序”，這兩種程序的目的在于保護公民權利、擴大政治參與、增加行政公開透明度。我國的《行政處罰法》《立法法》等法律也設立了聽取公民意見的各種制度。
　　
　　3. 火警式監督的有效實施要求立法機關對弱勢群體給予特別的關注。火警式監督的運作機制是，立法機關并不主動審查行政機關的行為，而是根據有關行政相對人的舉報或申訴來啟動審查和救濟程序。然而，公眾的利益并非一塊整石，不同社會群體的利益和表達能力是有差別的。對于那些組織良好的強勢利益集團，火警式監督無疑給他們提供了一個維護自身利益的絕好機會，而那些弱小的、利益分散的群體的聲音很可能被湮沒。為了維護社會整體的公平，維系社會體系的健康、順利運轉，需要立法機關有意識地采取傾向性措施，保證弱勢群體的利益得到適當“照顧”。這些措施包括：立法機關必須保證分散的公眾有足夠的利益訴求渠道，如言論自由、出版自由、集會自由、結社自由、罷工自由、游行自由等，由于他們人數的眾多，采用這些方式也更有利于引起有關人士和權力機關的重視；立法機關應加強弱勢利益群體的組織化，并賦予代表其利益的中介性團體組織以法律上更高的地位和決策中更大的發言權 [4] 。
　　4. 火警式監督的有效實施還依賴于對說謊者的懲罰機制。巡警式監督為利益相關方提供了一個披露信息的渠道，也為立法機關獲取信息提供了一個相對廉價的渠道，但是，報警者為了自身的利益有可能撒謊，從而導致立法機關無法準確辨別信息的真偽，也難以判斷行政機關的方案是否偏離授權目標。如果存在一個對撒謊者的懲罰機制，那么報警者撒謊的可能性就小很多，且立法機關還可根據報警者提供的信息準確推測行政機關的方案是否偏離授權目標。懲罰機制的存在改變了報警者的成本—收益計算，除非撒謊的收益大大高于撒謊所付出的成本，否則報警者沒有撒謊的動機。對撒謊處罰的力度越大，報警者提供的信息的真實性就越高。根據報警者提供的信息，立法機關可以更加準確地推測行政機關的方案和現狀之間的差距。關于懲罰機制在火警式監督中的作用和運作機制，麥克賓斯等人在《從監督中學習：火警式監督和巡警式監督的重構》一文中給出了詳細的論證 [5] 。
　　5. 火警式監督的有效性還取決于立法機關的權威性。火警式監督是由公眾啟動的，但公眾本身并不直接具有懲戒的強制性權力，而要依賴于立法機關對這些申訴的回應。當社會公眾對行政機關的違法行為提出申訴時，立法機關應該有強有力的救濟方式，這種救濟可以由立法機關親自參與，也可以授權其他機關。但無論是哪個機關采取救濟方式，這種方式的法律后果必須足以震懾違反法律和授權的機關和個人。如果行政機關違法和偏離授權目標的行為得不到有效懲戒的話，“報警”的公眾的積極性將會受到嚴重打擊，從而導致火警式監督的失靈。由于立法機關在憲政結構中的特殊地位，各國立法機關都擁有一系列制約行政機關的資源和技術，例如財政撥款權、對高級官員的任命權等等，只要立法機關的成員們能夠同心協力，完全有充裕的資源對行政官員進行獎勵或者制裁，從而引導他們按照立法機關的意圖行事。溫格斯特（Weingast）和莫蘭（Moran）曾經對美國聯邦商務委員會的行政行為進行研究，研究結果表明，行政機關的行為隨著國會委員會組成人員及其偏好的變化而變化[6]。這充分說明了立法機關對行政機關的影響力和控制力。
　　
　　三、兩種監督機制對我國人大監督的啟示
　　
　　從法理上講，我國人大具有至上的權力和最高的權威，人大對行政機關的監督是具有最高法律效力的監督。然而，在過去的很長一段時間內，人大被認為是“橡皮圖章”，人大的監督效果離人們的期望相去甚遠。為樹立人大監督的權威，健全人大監督的機制，各級人大和學者們進行了積極的探索。學者們從不同角度分析了人大監督不力的原因，指出了完善人大監督機制的思路與方法，如設立人大專門監督機構、建立督察員制度、實行人大代表專職化制度、引入公共預算的績效評估制度等；全國人大常委會于2006年制定了《監督法》，該法規定了聽取匯報、質詢、詢問、檢查、特定問題調查等監督措施的內容和程序。但是，不管是學者提出的改革建議，還是《監督法》規定的監督措施，基本上可以歸入巡警式監督的方式。雖然這些建議和措施在特定時期、特定地區對特定的事項能起到明顯的效果，但局限性是明顯的。我國地域遼闊，人口眾多，人大代表數量相對較多，而且百分之九十以上代表都是兼職代表，這些因素決定了巡警式監督難以取得良好的效果。因此，人大要真正擔負起監督的重任，除了完善巡警式監督的各項制度外，還要注重對火警式監督機制的應用。
　　事實上，我國已經具備了實施火警式監督的思想基礎。改革開放以來，特別是隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和完善，個人的獨立自主意識和自由、民主、平等觀念大大增強，人權和法治意識逐漸深入人心，公民要求限制政府權力和參與政治過程的愿望日益強烈。我們可以從近年來學術界討論的熱點議題中窺見這種社會文化心理的轉變，比如，國家—市民社會理論的復興、治理理論的興起、非營利組織研究的蓬勃發展等等。火警式監督機制的提出順應了這種社會文化心理的轉變，且與人大監督權的治理范式[7]相吻合。在現實生活中，也涌現了一些成功運用火警式監督機制的案例，例如，人大與傳媒攜手合作，實施了一系列成功的監督[8] 。但是，從總體上講，火警式監督機制還未能得到大量的實施，其優勢也未能得到充分的發揮。誠如上文所分析的那樣，火警式監督除了需要一定的社會文化基礎以外，還需要具備一定的實施條件，但目前許多條件還不完全具備。因此，為了充分發揮火警式監督的優勢，人大應該為火警式監督機制的實施創造各項條件。首先，盡快制定《信息公開法》《行政程序法》《新聞自由法》等一套完整的法律制度，保障公眾的信息知情權、行政決策的參與權、信息披露的自由權，以便最大可能地動用社會監督資源。其次，賦予司法機關更多的審查權，保障“報警”的公眾能夠得到及時有效的回應。最后，完善對弱勢群體的各項援助制度，保障他們的話語權，防止火警式監督可能出現的社會不公平。
　　
　　參考文獻：
　　［1］ Mathew D. McCubb