試析地方立法工作中的幾個觀念問題

　　地方性法規作為我國社會主義法律體系的重要組成部分，在促進地方經濟社會發展、維護社會穩定、推動社會主義民主法制建設方面發揮著巨大作用。但是由于人員素質、機構設置、立法技術、立法觀念等方面的原因，目前地方立法的整體質量還不夠高。為了推動地方立法的發展，提高立法質量，下面筆者就地方立法過程中的幾個觀念問題試作分析。
　　
　　一、關于執行立法計劃的觀念
　　
　　一般來說，計劃是做好工作的前提和基礎。一個切實可行的計劃往往能使工作事半功倍，大大提高工作的效率和質量。立法工作是一項集體性和組織性很強的工作，從法規案的提出到法規的公布實施，牽涉許多部門和單位，要使各個環節緊湊銜接、配合有序，必須事先擬定好立法計劃。據了解，目前各地人大基本上都在年初制訂好本年度的立法計劃，有的甚至還有長期立法規劃，這對于做好地方立法工作無疑是非常重要的。
　　不過需要討論的是，我們應該如何具體執行和實施立法計劃。換句話說，立法計劃是必須不折不扣地執行還是可以根據情況適當變通？實踐中，有一種過分看重立法計劃的傾向，認為立法計劃一經制訂，就不能輕易改變。筆者認為，執行立法計劃固然重要，但也不是碰不得。根據實際情況，適當調整和變更立法計劃是十分必要的。這是因為：一方面立法計劃一般是人大法制工作機構在征求政府法制部門和職能部門意見的基礎上擬定的，雖然經過一定的調查研究、討論協商程序，但畢竟沒有經過有關專門委員會（主要指法制委員會）和常委會的審議。立法項目一旦進入審議環節，在立法的必要性及采取何種立法形式（指立、改、廢）等重大問題上就可能會產生不同意見。如果意見分歧較大，立法項目就可能面臨流產，這是立法本身的性質和特點決定的。如我們在討論法規廢止案時，就可能會遇到一些常委會委員或者專門委員會委員提出法規案不應廢止而應修改的意見，如果這種意見占據多數，并且理由比較充分，我們就不得不按照審議意見，改變或放棄該立法項目。另一方面，客觀情況是不斷發展變化的，立法過程中可能會出現一些擬定立法計劃時沒有預見到的情況，如上位法發生變化（包括出臺、修訂、廢止）、上級人大立法計劃進行調整或者下發滯后（地方人大擬定立法計劃時一般要參考上級人大立法計劃，以與之銜接）、有關部門臨時提出新的立法議案等等，這些情況的變化都可能影響原定立法計劃的實施。例如，前不久遼寧省沈陽市中級人民法院在審理案件中，發現某地方性法規的規定違反上位法，建議作出處理，主任會議認真研究后，認為法院的意見有道理，遂決定修改該條例，并補充納入當年立法計劃。
　　人大法制工作部門有些同志對增加、補充立法項目相對能夠理解，而對于減少、變更立法項目則不大能接受。主要原因是，他們認為減少、變更立法項目意味著其沒有完成立法任務，至少說明擬定計劃時考慮不周。應該說，這些人的工作態度和責任感是值得肯定的，不過，這種擔心確實有些狹隘。
　　
　　二、關于調動專門委員會立法積極性的觀念
　　
　　專門委員會由于具有各自不同的專業優勢，在立法中往往發揮著獨特的作用，對于保證立法質量必不可少。因此，調動有關專門委員會參與立法的積極性非常必要。但是實踐中，一些地方為了調動專門委員會參與立法的積極性，卻賦予專門委員會提出法規草案修改稿的權力，即法規草案在二審階段由有關專門委員會提出法規草案修改稿，到了三審階段再由法制委員會提出法規草案修改稿。
　　筆者認為，這種法規草案修改稿提出主體的“二元”結構是不妥的，應該采用“一元”結構，即由法制委員會統一提出法規草案修改稿。一是，法制委員會是負責法律工作的專門委員會，在法律專業知識，特別是立法技術和理論方面，有獨特的優勢。二是，實踐中法制委員會與法制工作委員會密不可分，甚至是共用一套人馬，自始至終參與立法工作，對有關情況更加了解和熟悉。三是，統一由法制委員會提出草案修改稿能夠保持連貫性，避免“兩張皮”和“大翻盤”。這一點尤其重要。實際中，由于立法思路、認識程度、觀察角度等方面的不同，經常會出現專門委員會提出的草案修改稿與法制委員會提出的草案修改稿大相徑庭的情況，不僅造成了立法資源的浪費，也給審議和表決增添了困難和麻煩。
　　不僅如此，一元結構也更接近全國人大常委會的做法。立法法第二十七條規定：常務委員會（即全國人大常委會，筆者注）會議第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議。常務委員會會議第二次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議。常務委員會會議第三次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。
　　可能會有人擔心，采用一元結構，“剝奪”有關專門委員會提出法規草案修改稿的權力會傷害其參與立法的積極性，不利于協調部門關系。這種擔心雖有一定道理，但不免片面。試想，如果出現大翻盤的情況，專門委員會的意見大都被推翻，豈不更傷害感情？其實，提出草案修改稿和采納意見是兩回事，不提出草案修改稿，并不等于不能表達本部門的意見。專門委員會的意見完全可以通過提出書面審議意見、列席法制委員會會議等途徑表達出來。這方面，立法法針對全國人大常委會立法程序作了詳細規定，地方人大不妨參照執行。
　　
　　三、關于借鑒外地立法經驗的觀念
　　
　　多年來，地方人大之間的工作交流，包括立法交流十分活躍。但是，這種交流多趨于表面化、程式化，交流的實質內容不是很多，成果則更少。就立法而言，各地真正有意義有價值的橫向借鑒吸收并不多。主要有三個方面的原因：
　　一是片面強調地方特色，認為外地的經驗不適合本地的土壤。應該說，立法體現地方特色，作為地方立法工作的宏觀指導思想，是非常有意義的。但我們對它切不可機械地、片面地理解，事實上，各地制定的地方性法規所依據的客觀情況和法制環境多數共性大于個性，相同或相通的地方遠遠多于不同或者有特色的地方。相互借鑒和吸收并不缺少客觀基礎。
　　二是錯誤理解“依據”與“抄襲”、“參考”與“排斥”的含義及關系。實踐中，有些同志認為，法律、行政法規是地方立法的“依據”，必須遵守，因而直接或變相“抄襲”法律、行政法規等上位法的規定；而對于外地的立法，認為只是“參考”，可用可不用，因而“排斥”借鑒吸收。這種認識是不正確的。法律、行政法規作為地方立法的“依據”，是說地方立法不能超越它的授權、不能與它相抵觸，并不是要仿照它的條文“造法”，更不應該直接“抄襲”；而“參考”外地立法，也不能簡單理解為“可用可不用”。一句話，“依據”不是“抄襲”的理由，“參考”也不能作為“排斥”的借口。事實上，真正好的立法例，應該是多橫向借鑒吸收，少（或不）縱向抄襲的立法。
　　三是面子問題，即認為借鑒外地立法丟自己的面子，體現不出自身的能力和價值。筆者認為，這就更沒有必要了。因為借鑒吸收并非照抄照搬，而是去偽存真，去粗取精。真正的借鑒吸收同樣需要認真思考，需要調查研究，需要付出艱辛和汗水，并不存在投機取巧、偷懶耍滑的問題。
　　當然，實際工作中我們不僅要注重對正面經驗的吸收，即將外地立法中有操作性的、實踐證明效果好的規定直接拿來或稍加改造，納入本地立法，同時也要注意吸取反面的教訓，即對于外地立法中可操作性不強的、實踐證明效果不好的規定，在本地的立法中盡量回避，避免重蹈覆轍。
　　
　　四、關于對待領導意見的觀念
　　
　　地方人大機關的領導（主任、副主任）一般具有雙重身份：一是領導身份，即作為地方國家權力機關領導者的身份；二是代表、委員身份，即作為本級人民代表大會代表和常務委員會委員的身份。就領導身份而言，他們具有領導者的一般屬性，即組織、指揮被領導者，通過對被領導者發號施令，與其共同完成一定的工作目標和任務。這種情況下，他們與被領導者之間是領導與被領導、服從與被服從的關系，作為被領導者，必須遵從領導者的指示，聽從領導者的指揮，不得違抗其命令。就代表、委員身份而言，人大機關的領導與其他代表、委員一樣，在履行代表、委員職責中具有同等的權利和義務，一人一票，沒有任何凌駕或優越于其他代表、委員的權力。其履職發言是行使代表、委員權力的形式和表現，不具有任何指示、命令的屬性和色彩。
　　從事立法工作的同志，在地方立法工作中要注意區別人大領導身份的雙重屬性，不可將兩者混淆。但遺憾的是，有些同志在實際工作中卻有意無意地將兩者不加區別，把領導同志任何時候、任何場合的發言都奉為圣旨，置于其他代表、委員的發言之上，高看一眼。這對立法工作是十分不利的。例如，明知領導同志的立法修改意見不合適，也按其意見辦理；明知領導同志的立法建議根據不充分或不符合實際，還要反復論證、調研，直到該領導同志離開領導崗位才善罷甘休。這種立法過程的“拍馬屁”或混淆是非，不但浪費時間、人力、物力，也與民主法制的基本要求背道而馳，格格不入，是應該及早摒棄的。
　　當然，在工作中區別人大領導的雙重身份，不僅僅是被領導者的義務，領導者本人更應該率先垂范，自覺扮演好不同角色。如果領導同志在工作中不能自覺區分兩者的不同，甚至將兩者混為一談，僅僅對被領導者作出要求，的確有過于苛刻之嫌，事實上也不大可能辦得到。筆者認為，領導同志做到自覺區別不同身份，除了首先要對自己的地位、職責、權力有著清晰、明確的認識外，還要具備寬闊的胸襟和強烈的民主法治意識，摒棄不正確的面子觀，不要把自己意見的不被采納視為對自己的不尊重。
　　小結
　　立法工作中，我們往往重視法律知識、法學理論、立法技術等對于立法質量的意義，而忽視立法觀念、認識對立法工作的影響。本文結合實際提出了立法過程存在的幾個觀念問題，并做了簡要分析，希望能夠拋磚引玉，激發廣大立法工作者對此問題進行更多、更好的研究和討論。
　　（作者單位：遼寧省沈陽市人大常委會法工委）