基層人大工作與政治文明建設大家談（四十二）

　　吳查：做大做強水文章應對資源型經濟轉型 白銀市人大常委會副主任、黨組副書記吳查撰文說，面對白銀礦產資源枯竭，如果不及時促使經濟轉型，不重視接續產業，不發展循環經濟，不延長產業鏈條，就會影響白銀經濟又好又快發展。為此，要牢固樹立礦產資源與水資源并重，甚至水資源比礦產資源更重要的思想。深刻認識水不僅是白銀農業的命脈，而且是白銀國民經濟的命脈，白銀經濟轉型的命脈，白銀持續發展的命脈。有水就有糧，有糧心不慌。要倍加珍惜寶貴的水資源，保護和利用好水資源，做大做強做好“水”文章。要繼續堅持“大小水齊抓、井黃灌并重、天地水共用”的興水思路，在解決水利工程更新改造滯后、工程設施老化失修嚴重，政策不配套、工程運行艱難，資金投入不足、工程效益欠佳等問題的同時，重點做好六個方面的工作：一要進一步強化水利項目意識，加大資金投入力度，搶抓國家大幅度增加中央和省級小型農田水利工程建設補貼專項資金，將大中型灌區末級渠系改造和小型排澇設施建設納入補貼范圍的有利時機，凝練一批好項目和大項目，積極爭取國家和省上投入。二要切實管好已建成的1710處各類水利工程，健全完善安全運行的長效機制，使其充分發揮效益。三要抓好大型外引水源工程，把引洮一、二期會寧工程作為一項戰略任務，爭取早日立項，開工建設，徹底解決“苦甲天下”會寧干旱山區極度缺水問題。四要積極爭取立項建設平川西格拉灘、靖遠雙永等骨干水利項目，以解決平川、靖遠采煤塌陷區農民搬遷安置問題；積極爭取中電等三個中型水利工程的續建改造項目，請求國家對白銀水利事業的傾斜政策。五要扎實抓好沿黃灌區和延渠擴灌工程，分期分批更新改造機井提灌設施，整合水資源，統籌用水，加強管理。六要加大農村安全飲水建設力度，著力改造農村民生條件。切實管好建成的，高度重視在建的，積極爭取新上的。文章還指出，提高水資源利用率，推進節約型社會建設。面對水資源減少的現狀，水利科技工作者要強化原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新，加速科技成果推廣轉化，實現飲水安全和水資源優化配置，實現水資源高效利用的科技突破，為推進節水型社會建設提供有力支撐；以水資源的可持續利用支撐農村經濟的可持續發展。大力推行符合白銀實際的三種節水模式，一是以高揚程灌區為重點，推廣“用水戶參與式管理”，推行灌溉用水總量控制和定額管理以及常規節水延渠擴灌模式；二是以日光溫室和砂田為重點，推廣微噴滴灌高效益節灌模式；三是以旱作農業為重點，推廣以“全膜雙壟集雨溝播栽培技術”為主的旱作節水農業模式；通過梯田蓄水、農膜保水、水窖儲水、優化用水，干旱地區由原來的被動抗旱向主動抗旱轉變，使工程節水、設施節水、技術節水得到廣泛應用，推進黃河農業經濟帶開發建設。要以沿河自流灌區和高揚程灌區為主體，以基礎設施、生態環境建設、產業開發、黃河風情旅游開發為重點，按照高起點、高效益的標準，結合黃河水運開發，挖掘沿岸資源，發展黃河經濟，逐步將黃河沿岸建成集高效農業、水產養殖、水電、航運、農產品加工、旅游休閑觀光等產業共同發展的優勢農業經濟帶，以此作為實現白銀經濟轉型的重要載體，突出特色擴規模，創新品牌要效益。
　　朱自武：地方人大在工作中落實科學發展觀的思考隴西縣人大常委會主任朱自武撰文說，地方國家權力機關如何在工作實踐中落實科學發展觀，是一個值得探索的問題。文章認為，（一）著眼于科學發展與快速發展的有機統一，依法行使重大事項決定權。要緊緊圍繞事關全局、事關根本、事關長遠的重大問題，在深入調查研究、廣泛征求意見、充分醞釀討論的基礎上，依法作出相應的決議或決定，確保作出的決議、決定真正體現民意、符合實際、符合科學發展觀的要求。為此，要建立健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的民主科學決策機制，不斷提高決策的民主化和科學化水平。（二）著眼于促進依法行政和公正司法，堅持依法科學監督。一要科學確定監督內容。要把監督工作的重點放在關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關心的重大問題上，把監督的著眼點調整到保障和實現經濟社會全面、協調、可持續發展上來，把監督的著力點放到解決社會發展的薄弱環節上來。二要科學運用監督手段。嚴格按照《監督法》的規定和要求，把工作監督與法律監督、專項監督與綜合監督、初次監督與跟蹤監督、推動自行整改與依法糾正結合起來，完善執法檢查、視察調研、會議審議等常規監督形式，督促“一府兩院”改進工作。同時，要正確處理好監督與支持的關系，既嚴格依法行使好監督權，又充分尊重“一府兩院”的職權，推動“一府兩院”更好地依法行政、公正司法。（三）著眼于形成正確的用人導向和勤政務實的作風，依法行使任免權。引導人們和國家機關工作人員樹立與科學發展觀相適應的政績觀、權力觀，通過健全和完善民主推薦、民主測評、民主評議與任前公示等制度，使勤政為民、求真務實、政績突出的干部得到褒揚和重用，從而把黨和人民滿意的“公仆”選在國家機關擔任職務，力求使國家機關的權力真正掌握在忠于黨和人民利益的人手中。（四）著眼于激發代表履職熱情和提升代表履職能力，不斷改進代表工作。在代表中廣泛開展樹立和落實科學發展觀的教育，不斷提高其履職能力，充分發揮代表主體作用，增強依法行使職權的積極性、主動性和創造性。尊重和維護人大代表的知情議政的權利，組織代表開展視察調查、執法檢查等活動，不斷創新和規范代表活動方式，擴大代表參與活動的范圍。加強代表建議、批評和意見的辦理工作，建立承辦責任制，嚴格處理程序，切實提高辦理工作的效率和水平。（五）著眼于促進社會公平正義和推動民生問題的解決，高度重視信訪工作。人大常委會要充分認識人大信訪工作在構建和諧社會中的重要性，堅持以人為本，關注民情民生，真心實意地維護和實現好人民的合法利益，化解社會矛盾，推動民生問題的解決。
　　徐大勝：稅收開征應當受到人大監督蘭州市城關地稅一局徐大勝撰文說，稅收是保證政府機器運轉的經濟基礎，公民以納稅形式轉讓自己的財富，以維系國家機器的正常運轉；此外，進入現代社會后，政府還以稅收制度為杠桿，參與社會財富的再分配，矯正市場化財富分配潛在的不公正，避免因貧富分化而誘發社會震蕩，并對經濟運行進行宏觀調控。這只是稅收表象上的特征和功能。本質上，稅收是人們以集體方式對政府提供的公共服務所支付的“價錢”，對政府而言，稅收也就是政府提供公共服務所獲得的報酬。從這個意義上理解，政府與納稅人之間的關系是一種特殊的交易關系，政府向納稅人提供公共產品和公共服務，公民則向政府繳納稅收。人類政治文明史進入民主和憲政時代后，稅收作為納稅人支付的政府提供公共物品的對價這一本質特征凸顯出來，并受到強調和維護。有人據此提出一種形象的說法，即政府和公民之間是一種契約關系：政府收稅，公民納稅，并有權要求納稅后應該得到的服務和保護，并將此形象地概括為稅收的“互惠性”特點。盡管在形式上民主政治體制下稅收制度還具有強制性的特征，但這只是其本質屬性的衍生物，是“互惠性”得以實現的手段。具體而言，強制性手段是針對“搭便車者”的，即那些打算不納稅而又享受政府提供的公共服務的人。文章認為，只有在民主國家，稅收的這種“互惠性”才能得到真正實現，而且這種“互惠”不僅意味著相互享有權利并承擔義務，還意味著雙方的權利義務從量上看也是均衡的和等價的。因為根據民主政治和憲政的基本原則，政府要不要征稅、向誰征稅、征什么稅、征多少稅、怎樣征稅以及如何安排這些稅收的支出等，都需要得到人民的同意。而在現代民主國家，人民的同意是通過由人民選舉產生的代表所組成的代議機關來表達的。在我國，人民代表大會享有對政府財政和稅收活動作出決定和進行監督的權力，這是各級人大的一項重要職權。在過去相當長的時間里，人大對財政和稅收活動的監督，大多流于形式。可喜的是，近年來，情況正在得到改善。1999年12月，九屆全國人大常委會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查的決定》，部門預算管理的改革由此啟動，而這項改革是從強化人大監督的角度出發的，正如一位地方人大官員評價的那樣，隨著預算的細化，人大對政府財政的監督，將由形式性監督轉向實質性監督，由“軟監督”變為“硬監督”。目前強化預算監督的改革僅注意到“用”的方面，對“取”的方面，也就是對政府征稅活動的監督，還沒有給予足夠的重視。從議會制度和憲政民主的歷史源流來看，其最初的一項主要功能就是監督和限制政府征稅活動，代議制民主和現代法治國家的一項基本準則就是，未經納稅人同意的征稅是非法的；納稅的標準必須由納稅人的代表決定；政府的征稅活動要受到納稅人代表的審查和同意。文章說，改革開放30年，隨著人們的權利意識的逐漸覺醒，稅收問題也愈來愈受到廣泛的關注。當然，過去強調更多的是公民的納稅意識。但是，政府向人民征稅的合法性基礎是什么？在稅收標準的確定等方面，我們的人民代表大會究竟應當發揮怎樣的功能、目前這樣的功能是否得到切實的發揮？如何通過稅收的收和支問題推進政治民主化和憲政的發展進程？文章強調，政府或其某個部門在向人民征收稅費的時候，不可忘記這些稅費是要用于為人民提供公共產品和公共服務的，在民主政治體制下尤其應當如此。
　　
　　楊濤：“立法回避”是立法民主化的前提重慶市在全國率先建立政府立法回避制度，根據該制度，在立法起草環節，如主管部門有直接明顯利益關系的，原則上應該回避；專業性極強、需要借助專家智慧的，原則上相關部門可以回避；綜合性跨部門的立法項目，部門間難以達成共識的，原則上部門予以回避；此外，在評審、審查環節，相關人員如與立法項目有直接利害關系，也應主動回避或強制回避(2007年7月13日《中國青年報》)。江西省贛州市人民檢察院楊濤撰文認為，立法是一個多方利益博弈的過程，因此，每個利益攸關者都可以介入立法博弈。但是，在立法的起草階段，與法律有利害關系的個人與部門卻應當回避，如此才能體現立法的程序公平、內容的公正，體現立法的民主，某種意義上講，立法起草的回避是立法民主化的前提。而由利益相關的部門主導起草的法律，他們首先會考慮自身的管理方便和獲取自身的利益，通常大量地在草案中塞進了本部門的私貨，進行自我授權。這樣的草案，即使以后在立法審議階段經過一定的博弈，也難以完全解開“部門利益”之結；何況，在目前由于法律草案審議時間短、表決倉促，解開“部門利益”之結更是艱難。某種意義上講，正是“部門立法”的存在，“立法回避”的缺失，加之立法審議、表達的博弈不充分，導致“政府權力部門化”、“部門權力利益化”、“部門利益法制化”的泛濫。因此，要讓立法從草案起草階段就體現民主，能反映各方利益，不讓某一方，特別是政府的管理對象在立法博弈中輸在起跑線，在立法起草上，就必須實行“立法回避”制度，將法律、法規、規章的起草委托于中立的第三方。實行“立法回避”后，有關利害關系的個人與部門不介入，中立的第三者在草案中就更能照顧各方的利益，而后，各方就有一個平等的起跑線，以便在立法審議、表決中進行更充分的博弈。反之，沒有“立法回避”，部門主導的草案過多偏向政府部門，其他方要消除某一反映部門利益的一個條款就要費盡九牛二虎之力，在博弈中就難免整體處于下風，立法民主化就步履維艱。文章說，事實上，委托中立方起草法律草案，在立法起草階段應當實行“立法回避”，正逐步成為公眾與相關立法機關的一種共識。重慶市人大早在2002年就委托律師事務所起草《重慶市物業管理條例(草案)》；2004年北京市人大常委會也嘗試將地方條例的調研、起草工作委托給了有關學術研究機構；2007年3月，北京市政府也探索采取直接委托、公開招標等方式，將法規規章草案交由中立的專業人士或者組織起草。因此，此次重慶市政府在政府規章立法中提出“立法回避”的新舉措，不過是順應這種潮流，在縱深上推進立法民主化。
　　朱正軒：如何有效行使人大對司法機關的監督權湖北省十堰市人大常委會副秘書長、研究室主任朱開軒撰文說，地方人大及其常委會對司法機關行使監督權的實踐中，往往存在“缺位”或“越位”現象。“缺位”是指法律賦予人大及其常委會的監督職權沒有充分行使。“越位”是指有時超越職權、越俎代庖，直接指揮和處理具體案件，如對涉法涉訴信訪不是按程序轉辦、交辦，而是提出明確的辦理意見，讓司法機關無所適從。如何有效行使人大對司法機關的監督權，做到既不“缺位”又不“越位”？文章認為，應正確處理以下關系：一是處理好人大監督與司法機關獨立行使司法權的關系。審判機關作為社會矛盾和法律糾紛的最終裁判者，如果不能獨立行使職權，審判活動就可能會受到干擾，難以按法律規則進行，司法公正將會成為一句空話。但司法涉及公民生命、自由、財產等重要權利，審判人員行使的是一種非常慎重的權力，這種權力離不開有效的監督。人大對司法的監督，只要適當，對保證公正裁判是十分必要的。人大的監督權不是可履行可不履行，而是必須依法認真履行，否則就是失職。二是處理好監督與支持的關系。監督的根本目的是支持，只不過表現為間接支持。不可否認，監督是一種制約 ，有時甚至是“挑刺”。但監督的根本目的是促使司法機關公正司法。通過人大監督排除各方面對司法機關公正司法產生的干擾，確保司法機關獨立行使職權。這既是保護公民權利的需要，也是支持司法機關獨立行使司法權的保障。三是處理好監督事與監督人的關系。如果僅局限在對“事”的監督上，則是頭痛醫頭，腳痛醫腳，事倍功半。要透過對“事”的監督，發現司法隊伍中存在的傾向性問題，促進司法機關處理和糾正少數司法人員職業道德和執法水平低下、貪贓枉法和辦關系案、人情案、金錢案的違法行為，支持司法機關加強隊伍建設。四是處理好事后監督與過程監督的關系。事后監督是人大監督的重要原則。但司法活動本身是一個動態的過程，在這一過程中，如果發現某個案件涉及司法機關的辦案人員貪贓枉法、濫用司法權力，人大卻借口事后監督原則而置之不理，待違法結果既成事實后再啟動監督程序，這既不是對法律負責、對人民負責的表現，又會造成監督資源的人為浪費。五是處理好宏觀監督與微觀監督的關系。人大對司法機關的監督，從總體上看，應當是一種宏觀監督。然而，在具體監督過程中，免不了會涉及個案，涉及具體的司法人員和司法行為，這實際上是一種微觀監督。由于人大監督的另一重要原則是不直接處理問題，因此，即使通過微觀監督發現的問題，也必須上升到宏觀監督的角度來進行處理，否則就容易形成對個案的干預，妨礙司法機關獨立辦案。六是處理好人大監督與其他監督形式的關系。必須與司法機關的內部監督、紀檢部門的紀律監督、新聞輿論監督、社會公眾監督相結合，形成整體監督合力，進行優勢互補。七是處理好“柔性”監督與“剛性”監督相結合的關系。人大通過“柔性”監督或通過其他渠道發現的問題，需要依法啟動“剛性”監督程序的，應時運用，使監督剛柔相濟，相得益彰。
　　黃國鋒胡世文：發展基層民主關鍵在農村重點是農民環縣人大常委會辦公室黃國鋒、胡世文撰文說，黨的十七大報告在部署社會主義政治建設時，把發展基層民主、保障人民享有更多更切實的民主權利作為一項重大任務，并且要求把它作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。但如何發展基層民主？文章認為，作為擁有9億農民的發展中大國，要發展基層民主，首先要關注廣大農村，切實保障廣大農民應享有的民主權利，重點從以下幾個方面著力加強：一是加強農村基層政權建設。改革開放以來，由于對農村基層黨組織相應的約束制度缺失和廣大農民價值觀念的變化，導致農村基層政權本身并不能較好地代表農村社會和農民利益，干群關系出現一定的鴻溝，矛盾日益凸顯。因此，新時期要發展基層民主，就必須加強農村基層政權組織建設，切實規范和落實農村基層“兩委”的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督制度，充分發揮其在推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧中的作用。二是加強村民自治。目前，我國絕大多數農民的生產生活重心在基層，要發展基層民主，就要健全黨組織領導的充滿活力的農民群眾自治機制，擴大農民群眾的自治范圍，充分調動廣大農民參與農村經濟發展和社會事務管理的積極性、主動性，堅持政務、村務、廠務公開制度，切實保障廣大農民的知情權、參與權、表達權和監督權，努力把廣大農村建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。三是規范村委會換屆選舉。近年來，一些地方在村委會換屆工作中出現了諸如過多強調組織意圖、不嚴格依法辦事、幫派競爭、拉票賄選等違法事件，致使選出的村委會不能完全代表廣大村民的意愿和呼聲，嚴重挫傷了廣大農民的民主意識，已遠不能適應新時期發展基層民主、保障人民享有更多更切實的民主權利的要求。為此，地方政府要充分認識新形勢下做好村委會換屆工作的重要性和緊迫性，按照法律正確把握自身定位，當好換屆選舉的組織者、指導者，切實依據《選舉法》和《村民委員會組織法》的規定，規范操作程序，嚴格依法辦事，讓廣大農民按照自己的意愿充分行使民主權利。對于妨害村民行使選舉權、被選舉權，或以不正當手段違法操縱選舉的單位和個人，縣、鄉人大和政府要及時負責調查，依法處理。四是加強農村法制宣傳教育。隨著電子信息、通訊、廣播電視等新聞宣傳媒體網絡的逐步完善，廣大農民感性層面的民主法制意識日漸增強，但面對具體問題時，往往盲目沖動，無所適從，甚至由于不知法、不懂法釀成無法彌補的遺憾，客觀上彰顯出農村法制宣傳教育的缺失。因此，地方政府要把加強法制宣傳教育工作作為加強基層法制建設、推動基層民主發展、保障農村群眾有序政治參與的基礎性工程著力予以加強。有針對性地加強對民法通則、土地法、森林法、婚姻法、選舉法、村委會組織法等與農民群眾生產生活密切相關的法律法規的宣傳，同時要開展以社會主義榮辱觀、社會公德、家庭美德、鄉規民約等為重要內容的思想宣傳教育，引導廣大農民正確行使民主權利，自覺履行法定義務，促進廣大農村形成守法紀、知榮辱、講文明的社會風尚。