關于地方人大常委會年度工作要點的幾點思考

　　2008年初，各省、直轄市和自治區人大先后都進行了換屆，新一屆人大常委會履行職責開局之年的工作要點引起了筆者關注。長期在地方人大常委會機關工作的同志，對于人大常委會年度工作要點或稱年度工作計劃(以下簡稱年度工作要點)似乎都較熟悉。但若是從有關理論和實踐操作層面仔細琢磨一番，在年度工作要點的草擬、修改完善、討論通過及公布實施等環節，還有些值得研究探討的地方。
　　
　　一、年度工作要點的性質
　　
　　這里所說年度工作要點的性質主要是指其法律屬性。人大工作法律性和程序性很強，準確清晰地界定年度工作要點的法律屬性涉及它是什么性質的文件，進而言之就是年度工作要點擬訂、討論通過的主體是誰，以及它在人大常委會工作中發揮什么樣的法律效力、具有什么地位等問題。單純從字面看，年度工作要點是指明確規定全年工作的重要內容、主要部分。也就是將來一年間計劃要完成的最重要的、最主要的工作內容，而不是包括所有事項的一攬子工作計劃。具體到地方人大常委會每一年度的工作要點，可以說是人大常委會一年間計劃要做好、要完成和實現的主要工作任務和目標。年度工作要點是以人大常委會向本級人代會所作上一年度工作報告相應內容及人代會就該報告所作決議為依據的。通常人大常委會在向本級人代會所作工作報告中，大部分篇幅用于表述常委會過去一年的工作，對新一年常委會工作安排比較簡要，一般就立法、監督、討論決定重大事項、代表工作和常委會自身建設等方面提出總的要求，較少明確列出有關工作的具體項目名稱，顯得較為原則；人代會作出的關于常委會工作報告的決議通常最主要的是明確批準與否，與此同時有一些強調、號召的表述，也不便對新的一年常委會工作安排提出具體要求；在換屆之年的人代會上，常委會工作報告、人代會關于常委會工作報告的決議的上述特點更為突出。從人大常委會依法接受人代會監督，并向其報告工作的角度看，年度工作要點必須嚴格按照上一次本級人代會批準的常委會工作報告和相應決議，把常委會工作報告和人代會決議的有關原則要求細化、具體化，落實到具體項目上。這就決定了年度工作要點是規定人大常委會在新一年開展工作活動的方向、范圍和程度的指導性文件。除個別因特殊原因臨時召開的人代會之外，聽取審議人大常委會工作報告是人代會一項法定議程；各專門委員會“關于上一年度工作總結和下一年度工作計劃”印發大會，作為人大代表審議常委會工作報告的參閱文件。這里有幾個問題，為保證人大代表審議常委會工作報告更有針對性，常委會上一年度工作要點是否也應當作為參閱文件印發代表大會？再者，年度工作要點有何法律效力？如何考量年度工作要點確定的工作目標任務完成情況，以及沒有完成（包括人大專門委員會和常委會工作機構沒能完成既定工作任務）的情況怎么處理，等等，有待進一步研究探討。
　　
　　二、年度工作要點的制定程序
　　
　　據不完全統計，目前關于年度工作要點的制定程序，多數省、直轄市、自治區和市、縣（區）人大常委會沒有具體規定。全國人大常委會議事規則對其年度工作要點的制定程序沒有明確規定。從公布的資料看，十一屆全國人大常委會2008年度工作要點，以及立法工作計劃、監督工作計劃，都是在2008年4月15日由十一屆全國人大常委會第二次委員長會議通過的，代表工作計劃則是在此之前的4月10日由全國人大常委會辦公廳公布。與全國人大常委會的這一做法相仿，山東、江蘇、黑龍江等省的人大常委會由其主任會議討論通過年度工作要點和年度立法計劃、監督工作計劃，印發隨rIpQX77dlQOV0YsLPeCgy3uqtxiFwmKvvia1lTY5sB4=后召開的人大常委會會議；有的省人大常委會的五年立法規劃也由其主任會議討論通過，并印發常委會會議。北京、上海、安徽、海南、廣西等省級人大常委會的年度工作要點先由其主任會議討論通過，再提報隨后召開的常委會會議討論通過。河北省人大常委會年度工作要點則由其主任會議討論通過，交隨后召開的常委會會議審議，但并不需常委會會議表決通過。值得注意的是，上海市人大常委會2008年度立法計劃和2008年度監督工作計劃分別作為年度工作要點的附件，在2008年2月召開的該市十三屆人大常委會第一次會議上討論通過；甘肅省十一屆人大常委會2008年度工作要點則是在該省十屆人大常委會最后一次會議上分組審議草稿、全體會議表決通過草案建議稿的基礎上，由省十一屆人大常委會第一次會議通過。地方各級人大常委會年度工作要點的制定程序大致有以上三種情形。深入分析以上三種情況，大都依照各自工作慣例或者常委會議事規則之外的工作程序性規定，其法律法規依據不很明確。根據法理，人大常委會由人代會選舉產生，受其監督、對其負責、向其報告工作。人大常委會年度工作要點是對人代會決議關于新一年度常委會工作原則要求的細化、具體化，規定了人大常委會一年間工作活動的方向、范圍和程度，事關重大，似應有相應的法律法規明確規范其制定程序為妥。再者，集體討論、集體行使職權、集體決定問題是人大及其常委會履行職責的主要特點之一；人大常委會的年度工作要點，顧名思義，是常委會全體組成人員就年度工作安排的共同意志表達，應由常委會全體組成人員共同討論確定。在制定年度工作要點的實踐中，有的地方人大常委會采取由其主任會議討論通過，而后印發常委會會議的程序似有不妥。誠然，按照有關法律規定，地方人大常委會組成人員當中，主任會議成員和人大各專門委員會主任委員、人大常委會派出機構和內設工作機構、辦事機構的部分負責人，以及駐會的專職委員占相當比例。在制定年度工作要點的過程中，從與有關方面溝通協調、協商提出有關工作項目，到起草、修改和最終定稿，人大常委會的上述委員通常都參與其中，在這一系列的參與活動中，上述組成人員的意見建議大都體現在了年度工作要點當中。盡管有的地方人大常委會在其主任會議討論通過年度工作要點之前，由其有關工作機構采取書面形式征求不駐會委員對工作要點草稿的意見建議，但是由于年度工作要點（草案）不列入常委會會議議程，缺少起草修改情況說明這一環節，一定程度上影響不駐會委員更直接、更及時、更準確了解各自所提意見建議的研究處理情況，不利于常委會組成人員有效參與常委會工作、充分發揮其作用，也不利于常委會整體功能的發揮。所以，建議地方人大常委會在其議事規則中明確規定年度工作要點的制定程序，由主任會議在集中各方面意見的基礎上，提交常委會會議討論通過更為適當。按照有關法律法規要求，人大常委會年度立法計劃和監督工作計劃要向社會公布，接受人民群眾監督，年度工作要點也應以一定方式向社會公布。
　　
　　三、年度工作要點的內容
　　
　　年度工作要點既然規定的是一年間計劃做好、完成和實現的最主要、最重要的工作任務和目標，那么由于各地方人大常委會工作基礎情況不同、年度工作側重點各異，所以地方各級人大常委會年度工作要點的內容也必然是各不相同。但無論具體工作內容如何不同，基本包括立法、監督、討論決定重大事項、人事任免、代表工作和常委會及其機關自身建設幾個方面。對于沒有立法權的地方人大常委會來說，監督和代表工作就是主要內容了。年度工作要點規定的工作任務具體到什么程度、是否明確完成工作任務的時限要求？比照全國人大常委會做法，多數地方人大常委會2008年度工作要點明確了審議議題，年度立法計劃和監督工作計劃規定有關議題擬提交常委會會議審議的時間要求。有的地方人大常委會依據年度工作要點另行制訂年度工作計劃，將具體工作任務分解落實到各專門委員會和辦事機構、工作機構。按照2005年中共中央九號文件精神，加強人大代表工作，充分發揮人大代表作用，是當前進一步堅持和完善人民代表大會制度，做好新形勢下人大工作的突出重點之一。十一屆全國人大常委會根據其2008年度工作要點，制訂并公布了代表工作計劃。地方人大常委會特別是沒有立法權的地方人大常委會應比照全國人大常委會這一做法。其二，隨著社會主義民主政治建設逐步推進，人民群眾民主法制觀念和政治參與熱情日益增強，地方人大常委會在開展民主法制理論宣傳教育、人大制度建設和人大工作實踐研究等方面的工作內容也應更多地出現在年度工作要點中