淺議我省民族自治地方自治條例的修訂工作

　　一、我省自治條例修訂工作的現狀
　　
　　隨著2001年《中華人民共和國民族區域自治法》的修改，2005年國務院《實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》的出臺，2006年《甘肅省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》的修訂，我省民族自治地方的自治條例修訂工作就日益被擺上了重要的議事日程。其實，自從2003年11月全國人大民委在北京召開制定民族區域自治法配套法規工作座談會，要求切實認真貫徹實施民族區域自治法，盡快制定民族區域自治法的配套法規以后，中共甘肅省委、省人大、省政府也高度重視，召開了專門的工作會議，安排部署了民族自治地方自治條例的修訂工作。但到目前為止，三年多來，我省兩州七縣尚只有東鄉族自治縣和天祝藏族自治縣完成了自治條例的修訂工作（省十屆人大常委會第二十六次和三十次會議批準，并報全國人大常委會和國務院備案），其他兩州五縣的修訂工作還在緊鑼密鼓地啟動或進行之中。
　　
　　二、修訂工作進展緩慢的原因
　　
　　（一）由于自治條例本身所具有的內在特征，使修訂自治條例只有在充分理解、把握黨和國家的大政方針、民族政策，真正吃透本民族、本區域不斷發展變化的新情況、新問題，并且有一定的時間保證的基礎上方能進行，可以想象其難度大于一般的地方立法。
　　1. 自治性。顧名思義，自治條例是憲法賦予民族自治地方行使自治權的具體化和制度化。是一種在一定區域內的少數民族在維護國家統一的前提下，規定通過設立自治機關，在立法、經濟建設、財政管理、教科文衛管理、語言文字和風俗習慣等方面實現相對自治權的立法活動。它必須注重自治本身，只能以促進自治、落實自治權、實現各民族的共同繁榮為自己的歷史使命，其政治性、政策性相當強。
　　2. 高度的綜合性。自治條例總體上調整民族自治地方內政治經濟、文化等諸方面的社會關系，為自治地方的國家機關、社會團體和公民提供一種社會規范。它包括自治權原則規范、自治機關規范、自治權規范、自治權關系規范、自治區域內部的民族關系規范、上下級自治權關系規范等，是民族自治地方的一種法規總成。同時，由于它的體例、內容等方面的特點，使它具有民族自治地方的綱領性文件的性質，起著民族自治地方“小憲法”的作用。其法律知識、綜合知識的要求層次很高。
　　3. 全面的協調性。國家的民族區域自治法只是提供了調整各種利益關系的總的原則，具體利益的協調要通過自治條例來進行。中央、省與自治州、縣的關系，自治州、縣之間的關系，民族自治地方內部不同民族之間的關系，自治州、縣與其他非民族自治地方之間的關系的協調需要一種客觀、合理的利益自我調整機制。也就是說，自治條例不僅僅在于反映與維護本自治地方的特殊利益，更重要的是要合理地協調各種利益關系，使不同的利益主體在現實的利益格局中能夠找到自己合適的位置。其溝通、協商、調整上上下下、方方面面利益矛盾的工作，決非一蹴而就的，有時它會是一件曠日持久的工作。
　　（二）由于法律規定的自治條例特定的制定修訂程序，使其難以快速完成。
　　1. 根據憲法、立法法、民族區域自治法的規定，自治條例是民族自治地方的人民代表大會依照當地民族的政治、經濟和文化的特點制定的。其修訂也要由民族自治地方的人民代表大會來完成。民族自治州、縣人大的常委會沒有立法權。一般情況下，各級人民代表大會的例會一年只有一次，民族自治地方審議、表決自治條例修訂草案的機會也只能是一年一次，大大少于省人大和較大市人大的審議、表決地方性法規的次數。
　　2. 自治條例需要省級人大常委會審查批準并向全國人大常委會、國務院備案，也是憲法、立法法、民族區域自治法規定的。這是它和單行條例與其他地方立法相對特殊的一道程序。對于這個報批程序，在立法法出臺之前，其草案在征求意見過程中，立法界曾有過“要”和“不要”的廣泛爭議，后經全國人民代表大會常務委員會多次征求意見，反復論證，為確實維護國家法制的統一，根據我國目前民族自治地方和較大市的地方立法現狀，采納了保留和實行報批制度的意見。從客觀上講，報批制度對民族自治地方的地方立法和對自治條例的修訂工作會有以下一些影響：
　　（1）將民族自治地方權力機關的完整立法權一分為二，比一般的地方立法多出一道關鍵的審查表決程序，增加了民族自治地方人大的立法顧慮，消磨了其在自治法規立法上的積極性和主動性，造成其內聚的立法能量不能充分釋放。久而久之，甚至會使其產生對上級審批機關的依賴心理的不負責任意識，勢必也會影響到自治條例修訂工作的內在質量和工作進程。
　　（2）報批制度使自治條例的修訂在已經表決通過的基礎上增加了一層研究、論證、審查、表決批準的程序，延長了修訂周期，增加了立法成本。
　　（3）由于報批，必然會牽涉很多上級國家機關部門權力的再分配，使修訂的自治條例又一次成為更高一層的新的利益矛盾的焦點，給立法部門形成再一輪的溝通、協商、調整的工作量，增添了修訂難度。
　　（4）國家法律法規對報批制度的含義、標準、程序沒有明確、具體的規定，致使報批工作一直在“摸著石頭過河”。全國各個省級人大常委會的審批方式各異，標準不同，就是本省的審批機關，也會隨著常委會組成人員和相關機關工作人員的更替而把握的尺度、程序有所變化。沒有規范的報批標準、程序，就很難把握和保證報批法規的高質量。
　　（三）目前全國各地的自治條例體系內存在的缺陷與不足，也使其在改革開放深入進行的情況下增加了修訂困難。
　　1. 由于各地的自治條例大都是按照國家民族區域自治法的模式制定出來的，幾乎是千人一面，形式化、公式化的問題突出。真正體現本民族、本地方內在、實質性的東西很少，如果不下很大的工夫，即使走完整個修訂程序，新的自治條例難免還是原則性過強，沒有可操作性。
　　2. 因為現有的自治條例都是宣示性、倡導性的條款居多，沒有規定違法責任以OTihL2bx9+HNY0EBr+yAqKGSu2M79yXuY4B3c7TniA0=及制裁制度，缺乏法律后果的規范。倘若修訂中還是走這條老路，則條例中所涉及的具體權利義務仍然會因為沒有法律責任的保障而無法得到尊重和真正的履行。
　　3. 縱覽我省現有的自治條例，均有概念不準確、名稱不統一，政治術語與法言法語混同在一起，缺乏語言的規范性和嚴謹性等問題，這也會給修訂工作帶來很多的麻煩。
　　（四）我省民族自治地方目前面臨的困難和問題也不同程度地制約著自治條例的修訂工作。
　　1. 我省民族自治地方雖有“地大物博”、資源豐富的優勢，但都地處偏遠地區，經濟欠發達，盡管干部群眾急切期望通過自治條例的修訂來充分行使自治權，加快經濟發展，但由于修訂工作牽動全省的方方面面，是一項系統工程，任務重，要求高，立法成本捉襟見肘，使自治條例修訂的調查研究、考察論證、修改審議、表決通過、上報審批、公布施行等各個環節的工作就不一定都能到位。
　　2. 民族自治地方國家權力機關立法部門的工作人員數量少，有的地方明顯青黃不接，兼通法律、經濟管理、社會管理的復合型人才和能獨當一面，牽頭起草、調研、修改、研究立法的業務骨干更是鳳毛麟角。這也是制約自治條例修訂工作的一個瓶頸問題，應認真加以解決。
　　3. 立法法出臺以后，甘肅省人大和蘭州市人大都先后制定了立法程序規則、規定（省人大常委會1986年3月就曾制定過《甘肅省制定地方性法規暫行辦法》），用以指導、規范我省地方性法規的立、改、廢工作。而兩州七縣到現在也沒有一個制定自治條例、單行條例、變通或補充規定的辦法或規定，致使民族自治地方的立法程序無一定之規，造成民族自治地方的立法活動一定程度上的“無法可依”，也就難以保證實現自治法規立法的民主化、科學化。“無序狀態”下的自治條例修訂工作的質量和進度也就難免會打折扣。
　　
　　三、做好自治條例修訂工作的建議
　　
　　做好自治條例修訂工作，必須堅持黨的領導，堅持以“三個代表”重要思想為指導，從我省民族自治地方的實際情況出發，以增強地方特色、時代精神和可操作性為原則。
　　第一，自治條例的修訂要樹立先進的立法理念。一是始終要貫穿以人為本，堅持科學發展觀，建設社會主義和諧社會的精神，強調、注重對人口較少民族的保護；二是從立法上培養、維護、鼓勵和保障合法有效的競爭，弱化、清除落后的地方保護主義的壟斷思維以及等、靠、要的依賴思想，實現自治法規由“地方意識”向“國家意識”、“世界意識”的轉變，建立起開放型的社會；三是要加強制度上的創新，修訂中要充分吸收民族區域自治法和自治條例頒布以來的實踐成果，適應新形勢、新任務的要求，在不重復上位法、增加相應的法律責任規范、尋求使自治條例能夠運用于司法實踐的方法、邀請專家學者（外地區或高校法學專業人才）參與修訂等方面有所突破和創新，以切實提高自治條例的質量。
　　第二，在自治條例的修訂中，要把民族區域自治法的原則性規定盡量給予細化、量化、具體化，使上級國家機關的各項扶持措施和優惠政策真正落到實處，增強自治條例的操作性和實用性，讓民族區域自治法的法律條文轉化為促進少數民族和民族地區經濟發展和社會進步的強大動力。
　　第三，要加強上下之間、各部門之間的協作與配合，形成推動自治條例修訂工作的整體合力，共同做好修訂工作。尤其是要在各級黨委和政府的統一領導下，上下級各相關部門通力合作與支持，制定出貫徹實施自治條例的具體措施與辦法，促進少數民族和民族地區的繁榮與發展。第四，修訂工作要充分發揚民主，依靠社會各界的廣泛參與，依靠人民群眾的大力支持，深入田間地頭、街道社區、廠礦牧場，向老百姓面對面地征求意見，組織聽證會、論證會、座談會等多種形式，廣泛聽取各方面對修訂草案的意見，切實做到集思廣益，使修訂后的自治條例真正能夠體民情、表民意、聚民智、促民生、得民心，為廣大人民群眾所認可、尊重，并認真貫徹執行。
　　（作者單位：甘肅省人大常委會法工委）