基層人大工作與政治文明建設大家談（四十）

　　曾潤生：警惕鄉鎮人大權力的虛置及邊緣化湖南省麻陽苗族自治縣人大常委會曾潤生撰文說，從實踐運行情況看，鄉鎮人大權力普遍虛置，處于邊緣化狀態，其權力薄弱、角色尷尬、權威虛弱、體制不順，值得引起我們的警惕和關注。鄉鎮人大在其閉會期間，沒有常設機關，鄉鎮人大通過每年召開一次（或兩次）為期一天的會議來行使管理本行政區域重大事務職責，與客觀形勢的發展也不相適應。雖然一些地方通過鄉鎮人大主席團來行使部分職權，開展一些工作，但鄉鎮人大主席團不是鄉鎮人大閉會期間的常設機關，于法無據。由于沒有專門人大辦公室與工作人員，有的人大主席就是一個“光桿司令”。人大主席絕大多數分管了一定的行政事務，這些事務占據了很多時間和精力，可謂“種了人家的地，荒了自家的田”。一直以來，鄉鎮人大主席的年齡結構普遍偏大，他們大多由鄉鎮黨、政主要領導崗位轉任，由于受“船到碼頭車到站，多栽花少栽刺”思想的影響，既造成鄉鎮人大工作缺乏活力與創新精神，又使得長期得不到晉職的人大年輕干部的工作積極性與主動性日漸消退。隨著我國民主政治建設步伐的加快，建議應當真正實現鄉鎮人大憲政地位的回歸，使人民更廣泛地感受人民代表大會制度的優越性。
　　張恩玉：正確認識鄉鎮人大主席與主席團、鄉鎮人大與縣級人大關系皋蘭縣人大常委會主任張恩玉在《把握好“四個三”，努力提升鄉鎮人大工作水平》一文中認為，鄉鎮人大是我國最基層的國家權力機關。它直接接觸的是基層人大代表和人民群眾，處理的是日常工作，任務繁重，工作量大，牽涉面廣。在工作中應正確認識三個關系:一是正確認識鄉鎮人大主席與主席團的關系。地方組織法明確規定鄉鎮人民代表大會設主席，并設副主席1~2人，主席副主席由本級人民代表大會從代表中選出，任期同本級人民代表大會每屆任期相同；人大主席副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯系本級人大代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。這就說明鄉鎮人大主席副主席是辦理鄉鎮人大日常工作的人員，主要職責是聯系本級代表、組織代表開展活動、向政府反映代表建議意見等職權。地方組織法規定鄉鎮人代會舉行時選舉主席團，由主席團主持會議，并負責召集下一次人大會議；人大主席副主席為主席團成員；鄉鎮人大代表向人民代表大會提出建議意見由本級人民代表大會主席團交有關機關和組織處理并負責答復。甘肅省鄉鎮人大工作條例明確規定了主席副主席有11項職責（如，主持本級人代會的籌備工作，召集和主持本級人代會主席團會議）。法律雖然沒有明確規定主席團在閉會期間是否存在，文章認為以上職權應該是存在的。二是正確認識鄉鎮人大代表與鄉鎮人代會的關系。鄉鎮人大代表是基層國家權力機關組成人員，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予鄉鎮人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。在會議期間，鄉鎮人大代表依照法定職權，有表決權、選舉權、審議權、投票權；在閉會期間，鄉鎮人大代表除法定職權外，有分工聯系選民、依法組成代表小組、反映群眾的意見和要求、協助本級人民政府推進工作的職責。事實上， 各地已在工作中自覺地探索運用，并加以延伸。三是正確認識鄉鎮人大與縣級人大及其常委會的關系。人大系統的上下級關系不同于行政系統的上下級關系。后者是領導與被領導關系，涉及事先請示匯報，上級對下級發指示等。前者是法律監督關系、工作聯系及指導關系。法律監督主要表現為事后審查鄉鎮人代會的決議決定是否違憲違法。不違憲違法不干預；反之，就要求糾正，或者由縣級人大常委會直接撤銷鄉鎮人大錯誤的決議決定。工作聯系與指導就是通過縣級人大常委會下發的各類文件、組織各鄉鎮人大開展經驗交流會、邀請鄉鎮人大主席列席縣級人大常委會會議、指導代表小組開展活動等實現的。
　　李榮：鄉鎮人大工作應求真務實創新肅南裕固族自治縣紅灣寺鎮人大李榮在《淺談如何當好鄉鎮人大主席做好新時期鄉鎮人大工作》一文中說，在我國的政權體系中，鄉鎮一級人民代表大會是最基層的國家權力機關，它與縣級以上人民代表大會相比具有特殊的地位和作用，因此在工作中，一要搞好四個合：與黨委部署合拍，把發展作為第一要務；與政府工作合力，把監督作為第一要事；工作程序合法，把法治作為第一要件；與各級代表合心，把服務作為第一要求。二要做到四個求真務實：求支持人民代表大會之真，務民主法治之實；求國家機關行權之真，務高質高效審議之實；求人大代表依法履職之真，務發揮代表作用之實；求人民當家作主、以民為本之真，務辦好代表議案建議之實。三要開展好四個創新：在監督方式上創新，解決重工作監督、輕干部監督的問題；在發揮代表作用上創新，解決代表聯系選民流于形式、渠道不暢的問題；在代表小組活動上創新，指導解決重學習、輕視察檢查的問題；在人大自身建設上創新，解決重制度、輕落實的問題。
　　宿存曉：熱心盡心傾心做好鄉鎮人大工作鄉鎮人大是我國最基層的地方國家權力機關，是地方人大工作的基石。它與縣以上人大的工作有許多不同特點，鄉鎮人大干部如何做好人大工作呢？臨洮縣人大常委會宿存曉撰文認為，一是對待人大工作要盡心。鄉鎮人大工作從客觀上講，存在干部待遇低、工作條件差、保障落實難，以及各方面普遍對鄉鎮人大工作重視不足、現行有關法律制度不夠完善的現狀；從主觀上講，鄉鎮人大干部都是從黨政領導崗位上退下來的，普遍存在工作不適應現象；這些問題都是開展工作的不利因素。這就要求鄉鎮人大干部要摒棄個人得失，愛崗敬業，干一行，愛一行，懂一行，精一行，盡職盡責，盡心盡力，增強信心，提高工作的積極性和主動性，千方百計搞好鄉鎮人大工作，不辜負黨和人民的期望。二是做好群眾工作要熱心。人大工作最大的優勢是密切聯系人民群眾，最大危險是嚴重脫離人民群眾。鄉鎮人大干部要把群眾滿意作為第一標準，把群眾利益作為第一選擇，把服務群眾作為第一追求。要始終牢記群眾利益無小事，順應民心，時刻把人民群眾的安危冷暖掛在心上，深入實際，調查研究，反映民意，貼近民生，集中民智，積極建言獻策。在當前要把基礎設施建設、生態環境建設、小城鎮建設、項目建設、農業結構調整、扶貧開發、勞務輸轉、農民增收以及農民就醫看病、城鎮低保、農村征地、城鎮拆遷等大事、要事、難事納入到鄉鎮人大工作當中，凝聚人民群眾的智慧和力量，群策群力，促進經濟社會全面發展。三是做好監督工作要真心。鄉鎮人大依法進行監督，要圍繞黨委、政府的中心工作、重點工作和群眾關注的難點問題、突出問題。人大干部要大膽行使法律賦予的職權，不論是工作監督，還是法律監督，都要針對工作中存在的差距和問題，提出切合實際的意見、建議甚至批評，支持政府加大工作力度，更好地服務人民群眾，促使政府依法行政、依法辦事，推動法律在本鄉鎮的順利實施。四是做好代表工作要傾心。鄉鎮人大干部要經常走訪聯系代表；對代表進行培訓，提供必要的學習資料；指導代表小組開展學習、走訪選民、持證視察調查等各項活動；組織代表開展提一條合理化建議、聯系走訪一次選民、為民辦一件實事、幫扶一個貧困戶的活動。
　　溫慶元：地方各級法院、檢察院可以向本級人大會議提出議案嗎四川省資陽市人大常委會溫慶元撰文提到收到一些地級市寄來的人民代表大會會議文件匯編，發現個別市的人民代表大會關于議案的規定中寫到：“大會主席團、市人民代表大會常務委員會、各專門委員會，市人民政府，市中級人民法院，市人民檢察院，可以向本次會議提出屬于市人民代表大會職權范圍內的議案，由大會主席團決定交各代表團審議后提交大會表決”。文章認為這條規定不妥。其理由是：（一）這條規定不符合《地方組織法》的規定。1995年2月28日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議修正通過的《地方組織法》第十八條規定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務委員會、各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案，由主席團決定提交人民代表大會會議審議，或者并交有關專門委員會審議、提出報告，再由主席團審議決定提交大會表決。”“縣級以上的地方各級人民代表大會代表十人以上聯名，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表五人以上聯名，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案……”《地方組織法》的這條規定表明有權向地方各級人民代表大會提出議案的主體是：本級人民代表大會主席團、本級人大常委會、本級人大專門委員會、本級人民政府、本級人大代表聯名（縣級以上地方各級人大代表為十人以上，鄉、民族鄉、鎮的人大代表為五人以上）。地方各級法院和檢察院不在有權向地方各級人民代表大會提出議案的主體之內。（二）地方法院和檢察院沒有必要向本級人大會議提出議案。《選舉法和地方組織法釋義與解答》（喬曉陽、張春生主編，法律出版社2001年版）第106頁在回答“關于地方各級法院和檢察院能否提出議案”這個問題時寫到：“本法（筆者注：地方組織法）沒有規定地方各級法院、檢察院可以向本級人大及其常委會提出議案，主要考慮是，司法方面的事項應當由全國人大及其常委會立法，地方人大及其常委會無權對司法方面的事項作出決定，所以，地方各級法院和檢察院沒有什么議案需要向本級人大及其常委會提出。”這個回答表明，地方各級法院和檢察院沒有必要向本級人大及其常委會提出議案，即使提出議案，地方各級人大及其常委會也無權就該議案作出決定。地方各級人民代表大會在制定《關于議案的規定》時必須以《地方組織法》為依據，不應該把地方各級法院和檢察院作為有權向各級人民代表大會提出議案的主體。
　　劉金定：批準下一級人大選出的檢察長及決定檢察長代理人選的幾個疑點問題湖南省人大常委會劉金定撰文說，某省一個設區市的人大選出一名市檢察院檢察長，在報經省檢察院提請省人大常委會批準，而省人大常委會尚未批準、答復情況下，市人大常委會又收到了提請決定省檢察院一名干部為市檢察院檢察長代理人選的議案。這個問題引起廣泛關注和強烈反映。有的同志提出：省人大常委會為什么沒有及時批準？在省人大常委會批準期間，是否出現市檢察長“因故不能擔任職務”，需要提請市人大常委會決定其代理人選問題？還有省檢察院干部，可否直接決定其擔任市檢察院檢察長的代理人選問題？等等。文章談到關于省人大常委會批準問題時說，選舉檢察院檢察長只要下一級人大選舉程序合法，上一級人大常委會就可以確認選舉結果有效，予以批準。這是因為：第一，調查核實當選人有無不適合擔任此職的重大問題，似乎不屬于上一級人大常委會的職權范圍。何況有關機關已經調查核實當選人并無不適合擔任此職的重大問題，就應當及時予以批準。第二，如果市檢察院檢察長任職后，發現他有不適合擔任此職的重大問題，市人大有權予以罷免，報經省檢察院檢察長提請省人大常委會批準；省人大常委會也可以根據省檢察院檢察長的建議予以撤換。文章談到關于決定檢察長代理人選問題時說，第一，在上一級人大常委會批準下一級人大選出的檢察長期間，不存在檢察長“因故不能擔任職務”問題。這是因為上一屆檢察長任期屆滿，沒經選舉獲得連任，不得繼任原職。剛剛選出的檢察長又尚未得到上一級人大常委會批準，完成選舉程序，還不能赴任就職。而“因故不能擔任職務”，是指正在任職的人。這是不同的兩個法律概念。如果把行為主體、方式不同，本應分開履行的選舉與決定代理人兩道法律程序攪在一塊，加以“統籌解決”，反而會使問題復雜化，從而造成違法的結果。第二，省檢察院干部不具備市檢察院檢察長代理人選的主體資格，不能直接決定其為市檢察院檢察長的代理人選。這是因為地方組織法規定，應當“從本級……人民檢察院副職領導人員中決定代理的人選”。如果擬任代理人選不是來自市檢察院副職領導人員，就要先任命其為市檢察院副職領導人員，再決定其擔任正職領導人員的代理人選。如果把上述兩道法律程序放在一次人大常委會會議上履行，那就是違法無效的，應當堅決加以制止和糾正，以維護法制的統一和尊嚴。