完善審計預算監督的思考

　　【摘要】 在我國現行的預算監督體系中，審計機構作為監督體系的主要部門已發揮了重要作用，但仍存在審計機構缺乏獨立性、對財政預算管理過程中權力的監督與約束不夠、審計監督披露的范圍及透明度受到約束等問題。本文通過分析，提出了完善審計預算監督的建議。
　　【關鍵詞】 完善； 審計； 預算監督
　　
　　1998年，我國中央預算執行和其他財政審計報告中稱，審計署通過對國務院53個部門和直屬單位的審計，發現43個部門擠占挪用財政資金31.24億元，平均每個部門7 200多萬元。此后，審計署每年都向全國人大報告一次審計情況，被民眾稱之為“審計風暴”。審計署審計長李金華在第十屆全國人大常委第二十八次會議上所作的《2006年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中，列舉了21個部委存在的挪用、擠占、閑置、違規使用財政資金共計53.52億元，各部委違規違紀金額從960萬元、3 000萬元、4 000萬元到6億、10億、20億。從1998年到2006年9年中，為什么年年審，年年有問題，且問題的性質一樣，涉及的部委大致相同，而違規違紀金額還有逐年攀升之勢呢？社會公眾對審計的監督作用產生質疑，對審計結果的落實情況非常關注。然而，讓公眾失望的是久久期盼沒有回音，或根本不向社會公布。進一步探究，實際上審計署的處境也非常尷尬，這些問題的根源在于我國審計體制存在根本缺陷。
　　
　　一、目前我國審計監督體制中存在的主要問題
　　
　　（一）審計機關缺乏獨立性，審計職能難以充分發揮
　　近年來，審計部門的監督職能較之過去有很大加強，這是公認的事實。但在我國現行體制下，從中央到地方，審計部門都統一隸屬于各級政府機關，是政府機關的一個組成部分，同其他部門是平行機構。審計部門對其他部門的審計實質上是自己審自己，工作立場和審計目的無法明確。審計執行過程中的人為因素使審計力度大打折扣。審計結果在法律程序上對政府和人大兩方面負責，但在實際上是首先向政府負責，審計報告要經政府批準同意后方可向人大報告。如政府不同意不批準，審計報告就無法提交人大。可以想象，一些不利于政府自身問題的審計結論有可能被內部消化，既提不到人大，更不可能向社會公眾公布。
　　另外，很重要的一條是審計部門作為政府的職能部門，在其干部任免、行政管理、經費審批等方面都由同級政府決定，受同級政府制約，缺乏獨立性，從而也在一定程度上制約審計工作的有效開展。
　　（二）財政預算管理體制不完善，對法人權力的監督約束力度薄弱
　　財政預算管理體制不完善表現在兩方面：1.我國的預算年度與立法審批的時間不一致，我國的預算年度從公歷的1月1日至12月31日，但人大的召開時間是每年的3月份，批復到三級單位已經是五月底，實際上預算已經執行了將近半年，造成預算尚未經人大批準已經執行的狀況。2.我國的財政預算是部門預算，是經過基層單位的編制逐級匯總到國務院各部委，而后按部門報財政部的。根據我國預算法的規定，國務院各部委的一把手和基層單位的法人是預算執行的主體和責任人，要對全年預算的執行負法律責任。各部委或基層單位在執行人大批準的財政預算中出現的違法違規問題，首先應追究部委負責人和基層單位法人的責任。但在過去的9年中，審計發現那么多部委和單位的違法違規問題，真正給予追究和處罰的卻寥寥無幾，多是以承擔領導責任予以批評了事，即使處罰了也是易地做官。追究懲處力度明顯不夠，造成責任主體不明確，單位負責人違規成本很低，造成了屢審屢犯的現象。
　　（三）審計監督披露范圍小，透明度不夠高
　　自2002年起，我國審計監督披露的范圍已有大幅度擴大，透明度也有提高，但距社會公眾的要求還有較大差距，主要表現在以下三方面：1.批露的事實不具體，如2006年涉及報告披露“國防科工委北理工用科研基金購房”、“民政部數千萬福利彩票面臨損失風險”，“科技部千萬科研資金長期閑置”、“農業部水產研究所私設千萬小金庫”、“財政部隱瞞個別基金收支預算”等，都沒有準確地披露具體金額，而是采取了相對含糊的表述，不能使社會公眾了解真實情況。2.審計署的報告剛剛披露，各部委就在網站和新聞媒體上予以反駁，澄清、說明等，而審計署對此也不置可否，使社會公眾難辨真偽、難明真相。3.已披露查出的問題及整改建議是否得到了切實整改、是否落實了整改建議，卻沒有或很少披露。
　　（四）審計力量不足，缺乏系統培訓
　　我國各級審計機構人員數量少，工作強度大，特別是基層審計干部，更是不堪重負，特別表現在復合人才缺乏。因為審計工作人員不僅要熟悉審計業務，還要了解和掌握工程技術、計算機、法律、經濟管理等多方面的知識。而且，隨著國家財政預算管理改革的力度不斷加大，如果不及時了解財經政策，更新財經理論，徹底掌握財政狀況，全面通曉財政業務，就很難實施有效監督。但從我國實際情況看，審計力量不足的問題將在很長一段時間內存在，系統培訓的任務很重，需統籌安排。
　　
　　二、完善審計預算監督體制的思考
　　
　　（一）將審計機構劃歸人大隸屬，以充分發揮其監督職能
　　國家和地方的各級人大是國家和地方的最高權力機關，其主要職責是制定國家法律和地方法規并檢查、監督其執行情況。把審計機構從各級政府中分離出來，劃歸各級人大所隸屬，成立審計工作委員會或其他名稱，同人大的法制工作委員會等專門機構相并列，這種體制既科學又順暢。1.審計機構的干部任免、行政管理、經費保障等可完全擺脫各級政府的制約，獨立行使其監督職能。2.可以直接向權力機關負責，不再為各級政府負責，能夠有效地排除各種人為因素的干擾和各級政府內部消化的制約。3.各級人大既有批準各級政府財政預算的權力，又有檢查監督各級政府執行財政預算的能力，而且能夠根據審計資料為各級人大審核批準財政預算提供可靠依據，有助于人大對財政預算的審定監督步入專業化、科學化、綜合化的軌道。
　　（二）實行預算草案審計，提高預算編審的透明度
　　現行的財政預算由各級政府財政部門編制，由各級政府審定后直接提交各級人大會議批準。其弊端主要有兩個：1.預算編制透明度不高，各級人大沒有對預算編制的過程實施有效的監督。2.預算的編制不夠細化透明，很多人大代表看不懂、看不明白，人大雖然有批準和監督的權力，但行使起來難度很大。為此筆者建議：1.細化預算，將預算支出的內容、上年執行數據及當年安排的依據作詳細說明，真正讓人大代表看懂、看明白，切實行使自己的表決權和監督權。2.實行預算草案審計制度。即在每年的一月份編制出財政預算草案交審計部門和人大相關部門進行認真的審計，并簽署審計意見；然后將預算草案退政府部門進行修改完善后；再提交人大會議進行審查和批準。通過這種方式對預算和預算編制進行監督。
　　（三）完善合規性審計、加強績效審計
　　合規性審計要以支出審計為主，這也是審計工作的最基本職能。以支出審計為主就是要審計各級政府部門是否按批準的預算支出項目和金額使用資金，是否按國家財政統一的標準制度去執行。自1998年以來，審計署歷年披露的擠占挪用財政資金興建豪華辦公樓、高檔住宅、娛樂場所，挪用社保資金經商、長期閑置財政專項資金等，均屬于違規行為，不僅影響了國家財政資金效能的發揮，而且擾亂了社會正常的經濟秩序，還敗壞了一批干部。因此，合規性審計仍是一項長期而艱巨的任務，要認真地加以完善和加強，要從財政預算編制和預算執行兩方面加強審計監督力度：1.要細化預算，嚴格預算支出額度，使審計監督有據可依，有量可握。2.要強化預算執行的法律效力，堅決執行預算，不超項目、不超范圍、不超標準、不超額度，不無預算支出。同時，加大對違法違規行為的查處力度，對有關主要負責人和單位法人堅決追究，依法懲處，絕不姑息遷就。
　　
　　績效審計是面向效益和結果的審計，是審計財政資金的使用是否達到了預期的效益和目標。績效審計是政府審計高層次的發展方向，也是當今世界審計的主流。在美國、英國、加拿大等發達國家，績效審計已經成為政府審計的主要內容，有的甚至占其總工作量的90％以上。就我國而言，大力發展績效審計迫在眉睫，因為國家的重大建設項目、科研項目、教育衛生和環保等公益項目，每年要投入數千億財政資金，這些項目是否按期完成，是否發揮了預期的效益，是否對經濟建設和社會發展起到推動作用，項目執行中資金使用有無浪費等，都需進行績效審計。2007年末，溫家寶總理在審計署視察時，特別強調指出，要加強對重大項目的績效審計，確保資金的使用效益得到充分發揮。2002年，李金華審計長在全國審計工作會議上也強調指出：“‘績效審計’是世界發達國家審計機關的重要任務，我們要抓住機遇，積極在效益審計方面進行探索”，而且明確提出爭取到2017年，投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右。
　　開展績效審計不僅延伸了審計范圍，拓寬了審計領域，而且在財務審計合法性和合規性的基礎上，進而審查其合理性和有效性，保證了審計內容的連續性和完整性。隨著績效審計的廣泛實踐，在審計制度建設上，績效審計將由隨意性向強制性發展，由零散的、粗略的、彈性較大的審計實踐向統一組織、具有一定規模和影響的審計活動發展，并通過立法修規，建立健全有關審計制度，規范審計主體和審計客體的行為，從制度上保證這項工作的開展，從而實現績效審計的法制化、制度化和規范化。
　　（四）提高審計隊伍的綜合素質
　　審計人員的素質直接影響到審計質量，因為審計人員是審計行為的主體，是決定審計水平的根本因素。審計人員的綜合素質主要包括三個方面。
　　1.政治素質。審計人員必須要有強烈的政治意識和政治責任感，敢于執法，做國家資產和人民利益的忠誠衛士。要把“不能對人民犯罪”作為一生的執業誓言，要有“得罪了所有人，就誰也不得罪了”的寬廣胸懷，以強烈的正義之心捍衛法律的尊嚴，做一個合格的審計人員。
　　2.業務素質。要熟悉審計業務，熟悉會計制度和會計準則，熟悉國家的財政法規，不僅要具備審計專業技術知識，還應懂得一定的工程技術和計算機技能。
　　3.特別素質。（１）要有職業敏感。面對給定的審計材料，為什么有的人能迅速找到切入點，有的人能從蛛絲馬跡中發現問題，其原因在于個人對問題觀察的敏銳程度，這種敏感性要有長時間知識和實踐的積累才能形成。（２）要有洞察力。在敏感性的基礎上，進一步解決問題，關鍵要有一定的洞察力。敏銳的洞察力可以幫助審計人員找到解決問題的著眼點，即從哪方面著手可以有效地取得正確判斷問題的依據。（３）要有高度的綜合判斷能力。判斷能力不僅僅是簡單的分析判斷，需要從微觀層面進行辨別，更需要從問題的宏觀層面進行剖析，分析問題的產生和發展脈絡，對審計單位所處的行業現狀有不同程度的研究，能夠把握審計所涉及的方方面面。只有在統籌分析基礎上，才能對所掌握的材料進行高度的概括和總結，做到對問題準確的處理，提出有價值的意見和建議。●
　　
　　【主要參考文獻】
　　[1] 王秀芝.部門預算制度研究.經濟科學出版社，2007，（6）.
　　[2] 吳海波.完善我國政府預算監督機制.合作經濟與科技，2007，（2）.
　　[3] 李金華.對20年來審計工作的思考.中國審計，2003，（3）.
　　[4] 李金華.在中國內審協會四屆二次會議上的講話.