高校固定資產(chǎn)管理：內(nèi)部控制整體框架理論的視角

　　【摘 要】 在我國高等教育跨越式發(fā)展過程中，高校固定資產(chǎn)管理暴露出許多問題，內(nèi)部控制較弱，亟待解決。美國COSO報告有廣泛的適應(yīng)性。本文以COSO報告為理論基礎(chǔ)，從內(nèi)部控制的五個方面探究加強高校固定資產(chǎn)管理的途徑。
　　【關(guān)鍵詞】 美國COSO報告； 高等院校； 固定資產(chǎn)管理
　　
　　在我國高等教育跨越式發(fā)展過程中，高校需要合理配置資源，提高經(jīng)濟效益，落實科學(xué)發(fā)展觀，建立節(jié)約型、效益型高校。固定資產(chǎn)是高校重要的經(jīng)濟資源，在資產(chǎn)總額占有非常大的比重，是進行教學(xué)、科研等活動基本的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，高校所擁有固定資產(chǎn)的數(shù)量與質(zhì)量，以及每年新增固定資產(chǎn)的數(shù)量，也分別是評價學(xué)校綜合財務(wù)實力強弱和辦學(xué)效益高低的重要指標。但是，目前高校固定資產(chǎn)管理存在著許多問題，內(nèi)部控制較弱，亟需解決。筆者以COSO報告為理論基礎(chǔ)，從內(nèi)部控制的五個要素出發(fā)，探究加強高校固定資產(chǎn)管理的路徑依賴。
　　
　　一、高校固定資產(chǎn)管理存在的問題與成因
　　
　　（一）固定資產(chǎn)管理意識淡薄，管理鏈條斷裂
　　教學(xué)和科研是高校的主要任務(wù)和工作中心，高校的一切活動都圍繞教學(xué)和科研而展開，這樣在一定程度上就忽視了高校固定資產(chǎn)管理工作，導(dǎo)致高校固定資產(chǎn)管理機制不健全、管理工作意識淡薄，造成高校普遍存在著重錢輕物、重購建輕管理的現(xiàn)象。同時，由于沒有統(tǒng)一的資產(chǎn)管理部門，資產(chǎn)、房產(chǎn)等管理部門和財務(wù)部門分管實物和價值核算，二者處于同級單位，存在相互推諉責任的情況。另外，二者并不直接掌握資產(chǎn)使用的第一手資料，在資產(chǎn)出現(xiàn)毀損報廢甚至變賣時，由于信息的不對稱和時滯性，對固定資產(chǎn)的管理就會形成真空狀態(tài)。
　　（二）固定資產(chǎn)重復(fù)購建且浪費嚴重，資源缺乏有效配置
　　隨著我國高等教育的跨越式發(fā)展，高校教育經(jīng)費雖隨著辦學(xué)規(guī)模不斷擴大而增加，但我國高等教育事業(yè)改革與發(fā)展的需要與經(jīng)費投入不足的矛盾目前仍然十分突出，而且將會長期存在。在經(jīng)濟資源緊缺的情況下，高校需要合理、有效地配置資源。目前，高校擴招引致不斷進行校園擴建，僅考慮擴大規(guī)模，不注重規(guī)模經(jīng)濟。同時，由于盲目追求“小而全”以及固定資產(chǎn)總量和生均占有量等本科教學(xué)評估指標的要求，各個院（系）部競相申請購買儀器設(shè)備，由于沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，部分設(shè)備無序增加，形成整體短缺與局部閑置并存，造成高校資產(chǎn)嚴重浪費、資源配置效率與利用效率很低的態(tài)勢。
　　（三）固定資產(chǎn)賬實不符，不能反映其真實價值
　　1.現(xiàn)行會計制度導(dǎo)致固定資產(chǎn)虛增。高校會計制度規(guī)定：固定資產(chǎn)是指一般設(shè)備單價在500元（含500元）以上，專用設(shè)備單價在800元（含800元）以上，且耐用時間在一年以上，在使用過程中能保持其實物形態(tài)的資產(chǎn)。單價雖不滿上述起點標準，但耐用時間在一年以上的大批同類財產(chǎn)，視為固定資產(chǎn)進行核算和管理。這一規(guī)定是在我國經(jīng)濟發(fā)展水平較低的情況下制定的，在我國現(xiàn)在經(jīng)濟環(huán)境下，仍沿用該規(guī)定進行固定資產(chǎn)的界定，必將導(dǎo)致將屬于低值易耗品的物品列入固定資產(chǎn)進行管理與核算。
　　2.思想認識誤區(qū)導(dǎo)致固定資產(chǎn)虛增。由于高校會計從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的局限，更重要的是思想認識上的誤區(qū)，認為只要列為固定資產(chǎn)，就可在最大程度上免除責任，出現(xiàn)了將固定資產(chǎn)與低值易耗品相混淆，將部分該屬于低值易耗品的物品列入固定資產(chǎn)進行管理與核算的現(xiàn)象。資產(chǎn)管理部門將部分低值易耗品按照固定資產(chǎn)建卡管理，財務(wù)部門據(jù)卡記錄入賬。
　　3.管理鏈條斷裂導(dǎo)致固定資產(chǎn)虛高。高校固定資產(chǎn)管理固然要求實行校財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門和使用部門三者相互結(jié)合的管理體制。財務(wù)部門按照固定資產(chǎn)的價值統(tǒng)一進行財務(wù)核算，固定資產(chǎn)的管理雖歸屬國有資產(chǎn)管理部門，但其具體占有和使用又主要集中在教學(xué)、科研、行政等部門，因此就形成了固定資產(chǎn)價值核算、實物流動和管理與占有使用相互脫節(jié)的狀態(tài)。當固定資產(chǎn)報廢、損毀甚至變賣處置時，三個管理部門之間由于信息不對稱產(chǎn)生管理鏈條斷裂，財務(wù)部門不能掌握固定資產(chǎn)減少的資料據(jù)以核減固定資產(chǎn)，最后只能使固定資產(chǎn)只增不減，導(dǎo)致固定資產(chǎn)虛高。另外，在原有固定資產(chǎn)的基礎(chǔ)上進行的改建、擴建固定資產(chǎn)只增加了發(fā)生的支出，卻沒有減少變價收入和減少部分，造成固定資產(chǎn)價值虛增。
　　4.管理缺位形成固定資產(chǎn)虛低。近年來，高校普遍進行大規(guī)模的校園建設(shè)，但有的房屋、建筑物完工后既沒有辦理竣工決算，也不進行驗收就開始使用，沒有及時增加固定資產(chǎn)。而以自籌資金購置或接受捐贈的固定資產(chǎn)根本沒有納入學(xué)校統(tǒng)一管理，形成大量賬外資產(chǎn)，沒有計入學(xué)校固定資產(chǎn)。另外，由于業(yè)務(wù)素質(zhì)問題，導(dǎo)致安裝固定資產(chǎn)的安裝費、購買固定資產(chǎn)的運雜費、購置車輛時支付的車輛購置附加費等不計入固定資產(chǎn)價值。
　　（四）缺乏有效管理，固定資產(chǎn)流失嚴重
　　由于固定資產(chǎn)自身的復(fù)雜性以及管理環(huán)節(jié)較多，相關(guān)的管理制度存在著某些缺陷或嚴重e3XrDoB3kXPXmuWIwpHuX1udbVMGg/l7jgTHj5sZTLU=缺陷，對固定資產(chǎn)重購置輕管理，產(chǎn)生固定資產(chǎn)流失現(xiàn)象。部分擁有固定資產(chǎn)使用權(quán)的二級單位私自對外出租、出借學(xué)校的房屋、設(shè)備、儀器等進行經(jīng)營活動，所得利益歸部門所有，謀取小集體利益，但其耗損維修費用卻由學(xué)校承擔，造成學(xué)校資產(chǎn)流失。另外，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，學(xué)校和校辦產(chǎn)業(yè)、后勤部門之間沒有明確與規(guī)范的收益分配制度，加之政策法規(guī)不配套，校辦產(chǎn)業(yè)、后勤部門雖然無償占有和使用學(xué)校的固定資產(chǎn)，卻只享受經(jīng)濟利益，不需交納資產(chǎn)使用費，更不需承擔經(jīng)營失誤的責任，一切虧損轉(zhuǎn)嫁給學(xué)校，從而造成資產(chǎn)的流失。
　　
　　二、高校固定資產(chǎn)管理的理論基礎(chǔ)——COSO報告
　　
　　美國COSO委員會（Committee of Sponsoring Organizations of the Tread
　　-way Commission）提出的內(nèi)部控制整體框架報告被公認為是內(nèi)部控制發(fā)展史上的里程碑，體現(xiàn)了當今內(nèi)部控制研究的較高水平。COSO報告指出：“內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、管理層以及其他成員為達到財務(wù)報告的可靠性、經(jīng)營活動的效率和效果、相關(guān)法律法規(guī)的遵循這三個目標而提供合理保證的過程。”可見，內(nèi)部控制的本質(zhì)是合理保證實現(xiàn)特定目標的過程，它本身不是目的，而是實現(xiàn)目標的手段。為實現(xiàn)這三個目標，內(nèi)部控制由相互關(guān)聯(lián)的五項要素構(gòu)成，即：控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息和溝通、監(jiān)督。
　　（一）控制環(huán)境
　　控制環(huán)境是內(nèi)部控制整體框架的基礎(chǔ)，是整個控制框架的引擎，起著塑造組織控制文化、影響人員控制意識、奠定組織風格和組織結(jié)構(gòu)等關(guān)鍵作用。它包括人員操守、道德價值、能力素質(zhì)，以及管理層的管理哲學(xué)、經(jīng)營理念、對內(nèi)部控制的態(tài)度、認知和行動等。
　　（二）風險評估
　　它是指管理層對風險的識別和分析，建立風險評估機制。主要涉及估計風險的重大程度、評價風險發(fā)生的可能性、考慮如何管理風險。風險評估機制實質(zhì)上是評估實現(xiàn)目標體系的各種不利因素的機制。
　　（三）控制活動
　　控制活動是幫助管理層確保管理方針得以貫徹的政策和程序。控制活動的目標是，經(jīng)過風險評估后確定的用以管理和控制風險所必須采取的各項行動能夠得到有效落實。主要的控制活動包括：不相容職務(wù)的分離、業(yè)務(wù)授權(quán)、實物控制、業(yè)績評價等。
　　（四）信息和溝通
　　能否及時識別、捕捉、處理豐富的內(nèi)部信息和外部信息，能否實現(xiàn)信息在各部門、各層次、內(nèi)部外部間順暢地傳遞，能否很好地溝通、理解和利用信息，決定了組織目標的實現(xiàn)程度，也是組織及其員工履行職責的必要條件。
　　（五）監(jiān)督
　　內(nèi)部控制的過程必須施加以恰當?shù)谋O(jiān)督，必須對內(nèi)部控制運行質(zhì)量進行評價。監(jiān)督包括持續(xù)性監(jiān)督、獨立性評估或二者結(jié)合的方式。持續(xù)性監(jiān)督建立于單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)循環(huán)當中，包括日常的管理監(jiān)控活動；獨立性評估通常由內(nèi)部審計等部門執(zhí)行。監(jiān)督應(yīng)保持獨立性，監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷應(yīng)直接向最高層報告。
　　
　　COSO報告有廣泛的適應(yīng)性，該標準適用于任何公司或其他性質(zhì)的組織，無論其規(guī)模大小、盈利與否、公私性質(zhì)，都可以從五個方面來加強內(nèi)部控制方面的有效性。社會主義市場經(jīng)濟體制的確立與運行，使高校逐漸成為由許多相互關(guān)聯(lián)的要素有機結(jié)合在一起的復(fù)雜的經(jīng)濟系統(tǒng)，完全可以借鑒、采用企業(yè)的相關(guān)理念進行管理和經(jīng)營。在高校固定資產(chǎn)管理方面，筆者以COSO報告為理論基礎(chǔ)，探討如何加強其管理的有效性。
　　
　　三、基于COSO報告的高校固定資產(chǎn)管理新理念
　　
　　（一）完善高校的控制環(huán)境
　　加強高校固定資產(chǎn)管理是高校自身持續(xù)、健康發(fā)展的需要。高校領(lǐng)導(dǎo)、職能管理部門、資產(chǎn)使用部門等應(yīng)增強固定資產(chǎn)管理意識和水平，營造一個良好的固定資產(chǎn)管理的氛圍。高校應(yīng)強化對固定資產(chǎn)管理重要性的認知，建立、完善固定資產(chǎn)管理的相關(guān)制度，成立專門的管理委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理；財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、資產(chǎn)使用部門應(yīng)設(shè)立專人專職或兼職具體負責，每位教職員工為自己所使用的學(xué)校財產(chǎn)承擔責任；形成一個領(lǐng)導(dǎo)重視、制度保障、統(tǒng)一管理、專人負責、全員參與的管理體系，為加強內(nèi)部控制奠定堅實的基礎(chǔ)。
　　（二）進行全面的風險評估
　　為實現(xiàn)超常規(guī)或跳躍式發(fā)展，許多高校大量采購儀器設(shè)備，加快房屋建筑物等校園規(guī)劃建設(shè)。由于國家財政投入不足，在其他籌資渠道不暢的情況下，大都選擇大規(guī)模向銀行貸款，這使高校面臨巨大的財務(wù)風險，既有按月付息到期還本的銀行貸款壓力，也有收支不同期資金流轉(zhuǎn)不暢時難保日常運轉(zhuǎn)的壓力。高校應(yīng)當樹立可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，注重規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，控制發(fā)展規(guī)模；全面評估面臨的風險，編制中長期預(yù)算，采取積極的應(yīng)對措施，使固定資產(chǎn)增加與高校發(fā)展相協(xié)調(diào)，控制高校發(fā)展帶來的潛在風險。另外，應(yīng)對固定資產(chǎn)毀損、流失或變相流失等風險進行合理評估，并采取相應(yīng)的防范措施。
　　（三）采取有效的控制活動
　　固定資產(chǎn)從申請、采購、驗收、使用、維修、報廢、處置、清查等各個環(huán)節(jié)都應(yīng)當置于有效的控制之中。為此，需要從幾個方面加強控制。1.明確各職能部門的工作職責，職權(quán)相互分離獨立又相互配合；2.對采購申請應(yīng)進行合理論證，統(tǒng)籌計劃安排，避免重復(fù)建設(shè)，增加高校財務(wù)負擔；3.采購、驗收等活動應(yīng)由相關(guān)部門共同參與，以公開競標方式采購大批物資；4.定期、不定期對固定資產(chǎn)進行盤點，加強實物控制，做到賬實相符；5.維修、報廢、處置等活動需及時辦理固定資產(chǎn)增減手續(xù)；6.進行固定資產(chǎn)使用效率評價，并與部門采購、獎懲相掛鉤；7.培養(yǎng)提高人員的素質(zhì)和能力，明確每人的工作職責，不得越權(quán)行事，并建立責任追究制度。
　　（四）建立暢通的信息傳導(dǎo)與溝通機制
　　內(nèi)部控制是與管理過程融合在一起，不斷發(fā)現(xiàn)和解決問題的循環(huán)往復(fù)的動態(tài)過程。一個好的信息系統(tǒng)有助于提高內(nèi)部控制的效率和效果。信息溝通渠道包括傳統(tǒng)模式和網(wǎng)絡(luò)模式。傳統(tǒng)模式既包括部門之間口頭或書面的即時溝通，又包括由管理委員會定期召集各部門的專題會議，討論、協(xié)調(diào)、解決一定期間存在的問題，相關(guān)信息能夠通過會議的渠道得到溝通。網(wǎng)絡(luò)模式是指各部門應(yīng)將固定資產(chǎn)有關(guān)信息按照統(tǒng)一規(guī)定的格式或形式發(fā)布在校園網(wǎng)上并及時更新，利用網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)信息的快速流動和溝通，便捷且公開，有利于監(jiān)督部門和個人職責的履行情況。
　　（五）加強高校的內(nèi)部監(jiān)督
　　內(nèi)部控制是一個過程，要確保執(zhí)行效果良好，就必須對內(nèi)部控制進行監(jiān)督。一方面需要由內(nèi)部審計、監(jiān)察部門對固定資產(chǎn)管理的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督；另一方面需對固定資產(chǎn)管理存在的問題進行反饋，以完善內(nèi)部控制。
　　高校固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制較弱，亟待解決。美國COSO報告極大地推動了內(nèi)部控制實踐活動，給理論界、實務(wù)界以廣泛、深刻的啟示，對處于市場經(jīng)濟環(huán)境下的高校來說，亦有其理論導(dǎo)向作用。對高校固定資產(chǎn)實行有效的管理，完善高校的控制環(huán)境，進行全面、有效的風險評估，建立有效的信息傳導(dǎo)與溝通機制，加強監(jiān)督，強化控制活動的效率、效果，加強動態(tài)控制，應(yīng)該是我國高校固定資產(chǎn)管理的有效途徑。●
　　
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