貨幣政策從緊視角下高校內(nèi)部控制機制研究

　　【摘要】 由于我國高等教育規(guī)模的不斷擴大、高校投融資決策的主觀缺失，誘發(fā)了高校基建規(guī)模擴張和巨額銀行貸款，高校正面臨著國家“從緊的貨幣政策”所帶來的內(nèi)部控制機制等新挑戰(zhàn)。本文以基建內(nèi)控為主線，探討在高校建立以風(fēng)險為導(dǎo)向的全面內(nèi)部控制的有效途徑。
　　【關(guān)鍵詞】 貨幣從緊；高校；內(nèi)部控制；途徑
　　
　　在恢復(fù)高考30周年之際，我國高等教育面臨國家“從緊的貨幣政策”的宏觀調(diào)控，使高校內(nèi)部控制成為與高校巨額貸款并駕齊驅(qū)的社會熱點問題和重大而迫切的研究課題。
　　
　　一、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀
　　
　　（一）控制環(huán)境軟弱
　　1. 高校內(nèi)部控制的外部環(huán)境弱化。近年來，高等教育大躍進發(fā)展，學(xué)生增加了，相應(yīng)的教學(xué)設(shè)施和生活設(shè)施也要增加。而國家的財政性教育撥款并沒有隨之增加，解決資金緊缺問題就要依靠貸款。對于勢如破竹的態(tài)勢，政府職能部門沒有及時出臺有效的控制措施和政策，而政府監(jiān)督部門也表現(xiàn)得遲鈍和無力。
　　2. 高校管理層的攀比理念高。1999年全國高校擴招政策和國家教育主管部門建立的五年一輪的高等學(xué)校教學(xué)評估制度以及“科教興國”的東風(fēng)，客觀上促使我國高等教育規(guī)模不斷擴大，基建規(guī)模也不斷擴大，隨之“豪華校園”的攀比之風(fēng)在校際間蔚然成風(fēng)。這種辦學(xué)理念和經(jīng)營風(fēng)格污染了高校的內(nèi)部控制環(huán)境。
　　3. 高校治理層的參與程度低。高校“重物輕管”、“重教輕管”的傳統(tǒng)思想，使內(nèi)部控制的治理層處于被動的治理局面，對學(xué)校的重大決策如重大財務(wù)預(yù)算、投融資決策等參與程度低。同時，部分高校財務(wù)人員預(yù)測分析能力不強，在參與學(xué)校的重大決策過程中，未能提供科學(xué)合理的內(nèi)部控制依據(jù)和措施，未能預(yù)見到“豪華校園”隱藏的各種風(fēng)險。
　　
　　（二）風(fēng)險評估機制缺失
　　高校存在“等、靠、要”的思想障礙，這既使“負(fù)債經(jīng)營”成為我國現(xiàn)階段高等教育發(fā)展的一個基本特征，又是風(fēng)險評估機制缺失的重要原因。在市場經(jīng)濟條件下，高校對于基本建設(shè)，往往只考慮自身發(fā)展之需，而較少甚至沒有考慮項目和資金籌措的結(jié)構(gòu)、融資成本、償還能力和政策風(fēng)險與財務(wù)風(fēng)險等因素，建設(shè)項目盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，基建和貸款論證不充分，貸款結(jié)構(gòu)不合理，基建規(guī)模和貸款額度遠遠超出高校的經(jīng)濟承受能力。有的高校基于政府辦學(xué)之責(zé)任和政府擔(dān)保貸款或已套取銀行信用之實，還貸意識不強，到期不還或不能按時還貸、借新債還舊債、資金周轉(zhuǎn)困難、挪用辦學(xué)經(jīng)費搞基建。而政府部門對此也沒有相應(yīng)的風(fēng)險評估制度和措施，從而形成了高校風(fēng)險評估機制內(nèi)外缺失的尷尬局面。
　　
　　（三）控制活動游離于財務(wù)管理
　　1. 投融資等重大決策缺少財務(wù)人員的參與。部分高層管理者對財務(wù)管理不夠重視，對于基建擴張和融資貸款，財務(wù)人員沒有參與重大決策的資格，對于擴建引發(fā)的巨額貸款以及其隱藏的各種風(fēng)險，財務(wù)人員“英雄無用武之地”，因沒有參與決策或自身素質(zhì)的缺陷而無從提供科學(xué)合理的參考決策。
　　2. 基建投資計劃性較弱，甚至無預(yù)算。在建設(shè)項目的決策階段缺乏可行性論證，盲目擴大項目規(guī)模和增大工程投資額。
　　3. 基建立項及招投標(biāo)等一系列過程不規(guī)范。個別高校無立項報批手續(xù)，擅自動工修建；有的高校采取先施工后招投標(biāo)的“先斬后奏”方式，形成既成的立項事實。在工程招標(biāo)過程中，甚至出現(xiàn)同一施工單位的相關(guān)人員分別代表幾家施工企業(yè)招標(biāo)的現(xiàn)象。
　　4. 工程竣工驗收存在“胡子工程”，一拖再拖。一些高校的工程項目竣工后，無質(zhì)檢、無竣工驗收就交付或投入使用，給高校會計核算和資產(chǎn)管理帶來很大困難，這也是形成高校財務(wù)管理對內(nèi)部控制缺失的原因之一。
　　
　　（四）內(nèi)部控制制度缺失
　　一些高校的權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、經(jīng)營機構(gòu)、管理機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)沒有實施相互分離、相互制衡原則。在決策過程中，沒有實行程序化、民主化和業(yè)務(wù)運作法制化、制度化與規(guī)范化，崗位不清，職責(zé)不明，獎罰不嚴(yán)，內(nèi)部控制制度缺失嚴(yán)重，尤其是在基建項目建設(shè)過程中，沒有相應(yīng)的招投標(biāo)制度；在項目資金預(yù)算撥付前，沒有建立健全項目資金預(yù)算編制制度和項目投資效益預(yù)測分析報告制度；在資金撥付中，缺乏嚴(yán)密的監(jiān)控制度。
　　
　　（五）監(jiān)督力度薄弱
　　1. 政府財政職能部門對于高校財務(wù)預(yù)算管理松懈，對超出部門預(yù)算的高校沒有及時采取有效的監(jiān)控和糾正。政府審計部門較少涉足高校，對于高校擴大基建規(guī)模造成巨額貸款引發(fā)的高校內(nèi)部控制缺失等等問題較少進行行政干預(yù)和督導(dǎo)。目前，全國高校貸款超過2 000億，就是一個很好的證明。
　　2. 長期以來，高校內(nèi)審機構(gòu)得不到應(yīng)有的重視，一些高校的內(nèi)審監(jiān)督名存實亡。部分內(nèi)審人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差，根本無法勝任工作，起不到內(nèi)審的職能作用。
　　
　　二、高校內(nèi)部控制的對策
　　
　　在美國、英國等經(jīng)濟發(fā)達國家，稱內(nèi)部控制為企業(yè)的免疫系統(tǒng)。根據(jù)《內(nèi)部控制—整體架構(gòu)（lnternal Control—lntegrated Framework）》（COSO報告）中的規(guī)定，內(nèi)部控制五大要素是控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五要素中，控制環(huán)境和風(fēng)險評估是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，控制活動是內(nèi)部控制的主體，信息與溝通是內(nèi)部控制的保障，監(jiān)督是內(nèi)部控制的手段。有效的內(nèi)部控制離不開五大要素。我國的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》借鑒了國際慣例，結(jié)合中國國情，明確了不相容職務(wù)相互分離控制、授權(quán)審批控制、會計系統(tǒng)控制、預(yù)算控制、財產(chǎn)保全控制、內(nèi)部報告控制、電子信息系統(tǒng)控制等控制方法。借鑒國際慣例和我國企業(yè)的控制方法，對于一個在國家貨幣政策從緊視角下致力于以風(fēng)險為導(dǎo)向的全面內(nèi)部控制的高校來說，內(nèi)部控制的著眼點很多。以作者一孔之見，以基建內(nèi)控為主線，重點有以下幾點：
　　
　　（一）營造良好的控制環(huán)境
　　1. 國家在宏觀政策導(dǎo)向上要采取有力措施，適當(dāng)控制高等教育的發(fā)展規(guī)模，改革大學(xué)治理體系，強化項目審批制度，實施債務(wù)和風(fēng)險預(yù)警制度，履行政府監(jiān)管職能，防范高校舉債追求規(guī)模擴張所出現(xiàn)的失控風(fēng)險，為高校內(nèi)部控制營造良好的外部控制環(huán)境。
　　2. 加大內(nèi)部控制重要性和必要性的宣傳力度，建立優(yōu)秀的內(nèi)控文化。以“從緊的貨幣政策”宏觀調(diào)控大環(huán)境為契機，因勢利導(dǎo)，結(jié)合巨額貸款及其隱藏的各種風(fēng)險進行預(yù)警教育，宣傳學(xué)習(xí)《內(nèi)部會計控制規(guī)范》等規(guī)章制度，形成對內(nèi)部控制上的共識和價值取向，樹立風(fēng)險防范和依法治校的思想，以科學(xué)發(fā)展觀為出發(fā)點，從建立健全內(nèi)部控制制度開始，學(xué)校的經(jīng)濟決策將統(tǒng)馭在完善的內(nèi)部控制制度之下、學(xué)校的經(jīng)濟活動都不能游離于內(nèi)部控制制度之外的內(nèi)控理念，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。
　　
　　（二）建立健全內(nèi)部控制風(fēng)險評估機制
　　高校的經(jīng)濟活動都必須實施風(fēng)險評估制度。對于投融資決策，特別是對工程投資項目必須進行可行性論證，要把高校的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)規(guī)劃、師資隊伍建設(shè)規(guī)劃和校園建設(shè)規(guī)劃有機地結(jié)合起來，根據(jù)高等教育事業(yè)發(fā)展需要和高校的經(jīng)濟實力，來確定基建的規(guī)模、貸款項目、貸款額度、貸款期限，充分考慮融資成本以及可能引發(fā)的各種風(fēng)險，避免因盲目投資和盲目舉債、缺乏理性分析和科學(xué)論證而造成巨大的財務(wù)風(fēng)險以及其他風(fēng)險而制約高校的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　（三）控制活動成為以價值為導(dǎo)向的財務(wù)管理的中心環(huán)節(jié)
　　1. 提高控制認(rèn)識，強化內(nèi)部管理。在市場經(jīng)濟條件下，高校必須正確處理企業(yè)化經(jīng)營和非企業(yè)化管理的關(guān)系。作為一個公共事業(yè)單位，高校承擔(dān)著培養(yǎng)人才的重任，應(yīng)努力提高教學(xué)質(zhì)量和大學(xué)生的綜合素質(zhì)；同時，作為一個預(yù)算單位，要全面、系統(tǒng)、辯證地剖析高校擴招與擴張、增收節(jié)支與內(nèi)部控制之間的內(nèi)在聯(lián)系，切實加強內(nèi)部管理，量力而行，避免產(chǎn)生短期行為，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算制度，合理控制基建規(guī)模，強化風(fēng)險意識，樹立科學(xué)發(fā)展觀，走持續(xù)、健康發(fā)展之路。
　　
　　2. 樹立成本意識，強化預(yù)算管理。在市場經(jīng)濟條件下，高校要轉(zhuǎn)變觀念，樹立成本意識，以ERP（企業(yè)資源規(guī)劃Enterprise Resource Planning的簡稱）作為高校內(nèi)部管理平臺的成本管理模式，強調(diào)事前計劃、事中控制、事后反饋。從工程開工到工程完工，嚴(yán)格控制成本開支，努力降低規(guī)劃費用、設(shè)計費用和工程造價成本等基建支出；科學(xué)運作資金，努力降低融資成本；以預(yù)算管理為切入點，將年度還貸資金和融資成本有機地納入預(yù)算管理體系；加強中長期規(guī)劃和中長期預(yù)算，將年度財務(wù)預(yù)算與中長期規(guī)劃和中長期預(yù)算有機地結(jié)合起來，從年度貸款資金的使用情況來預(yù)測近期和中長期投資的可行性和利用率，并從年度招生計劃與歷年招生規(guī)律以及當(dāng)年畢業(yè)生情況來預(yù)測3-5年甚至5-8年的財務(wù)收支狀況，合理調(diào)整總體規(guī)劃，構(gòu)建科學(xué)合理的財務(wù)預(yù)算和風(fēng)險管理體系，有效規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，以達到宏觀控制的目的。對于基建預(yù)算，堅持“專款專用、量入為出”的原則，確保項目不超支和預(yù)算的剛性，實現(xiàn)以預(yù)算促降耗防風(fēng)險的目的。
　　3. 實施“木桶管理法則”。風(fēng)行海外的“木桶管理法則”的大意是：一個沿口不齊的木桶，其盛水的多少并非取決于木桶上那塊最長的木板，而是取決于木桶上那塊最短的木板。如果想讓木桶多盛水，不是加長那塊最長的木板，而要下功夫加長那塊最短的木板并依次補齊，才能提高木桶盛水的整體效應(yīng)。該法則對高校財務(wù)管理的啟迪就是：在增收節(jié)支過程中，既要合理組織收入，更要嚴(yán)格控制支出；在支出控制活動中，應(yīng)節(jié)約行政經(jīng)費和基建支出。針對管理中的薄弱環(huán)節(jié)，特別要把控制活動的觸角延伸到高校沉重的冗員、高昂的吃喝成本、設(shè)備的閑置浪費等“隱性消耗”的非理性管理現(xiàn)象所引發(fā)的監(jiān)管失控、耗費資金和風(fēng)險攀高的現(xiàn)象中。
　　4. 規(guī)范工程招投標(biāo)程序。建立健全嚴(yán)格的、規(guī)范的工程招投標(biāo)程序。基建項目的規(guī)劃、設(shè)計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)要實行招投標(biāo)制度，項目工程儀器設(shè)備、材料實行公開招（議）標(biāo)和政府采購制度，使高校基建的各個環(huán)節(jié)都是陽光工程。
　　
　　（四）建立健全內(nèi)部控制制度
　　1. 在經(jīng)濟活動尤其是整個基建過程中，高校必須建立健全內(nèi)部控制制度，明確不相容職務(wù)相互分離控制、授權(quán)審批控制、會計系統(tǒng)控制、預(yù)算控制、財產(chǎn)保全控制、內(nèi)部報告控制、電子信息系統(tǒng)控制等控制方法。
　　2. 完善法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制環(huán)境，堅持權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、經(jīng)營機構(gòu)、管理機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)相互分離、相互制衡原則，實現(xiàn)決策程序化和民主化、業(yè)務(wù)運作法制化、制度化和規(guī)范化，為員工提供履行其控制職能、開展業(yè)務(wù)活動、規(guī)避風(fēng)險所處的良好氛圍。
　　3. 建立健全內(nèi)部會計控制制度。設(shè)置合適的組織結(jié)構(gòu)，合理、有效地劃分職責(zé)和權(quán)限，實行崗位定期或不定期輪換制度，營造相互牽制、相互監(jiān)督的格局；加強財務(wù)人力資源的管理與控制，嚴(yán)把用人關(guān)，對重要崗位人員的配備，應(yīng)考核其德、能、勤、績、廉等綜合素質(zhì)。
　　4. 建立健全嚴(yán)密的內(nèi)部控制機制。實行權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、核算規(guī)范、激勵與約束機制相結(jié)合的內(nèi)部管理制度。實行會計控制尤其是工程項目會計控制，提高對風(fēng)險的預(yù)警能力。除了規(guī)范工程項目決策程序、責(zé)任制度和工程預(yù)付款審批制度外，強調(diào)對項目招投標(biāo)、承發(fā)包、工程預(yù)決算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，堅決遏制和打擊工程項目招投標(biāo)、承發(fā)包、工程預(yù)決算等業(yè)務(wù)中的經(jīng)濟犯罪行為，提高會計工作效率和質(zhì)量，避免或降低財務(wù)風(fēng)險。為實現(xiàn)信息共享與溝通協(xié)調(diào)，可以通過建立健全工程、財務(wù)、內(nèi)審、管理等有關(guān)部門相互制約、密切配合的運行機制和嚴(yán)格的績效考核、績效考評與獎懲制度，明確相關(guān)人員的崗位職責(zé)權(quán)限、工作規(guī)程和紀(jì)律要求，強調(diào)所有項目建設(shè)和貸款項目都要明確具體的項目責(zé)任人，實行項目負(fù)責(zé)制和問責(zé)制，做到制度管人、管事、管資產(chǎn)，獎優(yōu)懲劣，努力降低各種風(fēng)險。
　　
　　（五）加大內(nèi)部控制的審計監(jiān)督力度，突出自我評估與外部審核的監(jiān)督機制
　　1. 高校內(nèi)部控制需要依賴政府的正確引導(dǎo)和適當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)等外力，國家要構(gòu)建高校貸款的政府監(jiān)督管理體系，特別是“從緊的貨幣政策”宏觀調(diào)控大環(huán)境下，要進一步加強高校貸款管理，明確還貸責(zé)任，防范財務(wù)風(fēng)險，確保高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。同時，政府相關(guān)職能部門要加強對高校的預(yù)算管理，強化對高校財務(wù)狀況的監(jiān)督，加強對高校內(nèi)部控制制度的監(jiān)督和檢查。
　　2. 加大高校內(nèi)審的審計監(jiān)督力度，積極化解各種風(fēng)險。內(nèi)審人員要堅持從工程開始到工程完工的各個控制點進行全程監(jiān)控，實行事前、事中、事后的全程監(jiān)督，使工程建設(shè)的每個環(huán)節(jié)都置于審計部門的監(jiān)督之下，做到“一審、二幫、三促進”；加強內(nèi)部審計對內(nèi)部控制的檢查和評價，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督和控制的作用。●
　　
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