完善職責(zé)定位強(qiáng)化國資監(jiān)管

　　摘要　國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位是加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的關(guān)鍵問題筆者分析了國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)組建和運(yùn)作過程中出現(xiàn)的偏差及原因，提出了全面落實(shí)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)的建議和其履行職責(zé)應(yīng)理順的幾個(gè)關(guān)系
　　關(guān)鍵詞　國有資產(chǎn)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)；出資人職責(zé)
　　
　　從我國開始建立新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制至今，歷經(jīng)了幾年的時(shí)間，新體制框架已初步形成，促進(jìn)了國有企業(yè)改革、國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，國有資產(chǎn)質(zhì)量有了很大提高，國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益明顯好轉(zhuǎn)，國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力、帶動(dòng)力進(jìn)一步增強(qiáng)。實(shí)踐證明，我國關(guān)于深化國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的重大決策是完全正確的，但是，我們也必須清醒地看到，新體制要有一個(gè)不斷完善的過程，如何進(jìn)一步準(zhǔn)確把握國資委的定位，切實(shí)履行好出資人職責(zé)，是深化國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革、加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營的關(guān)鍵問題。
　　
　　一、國資委職責(zé)定位在實(shí)踐中的偏差
　　
　　對于國資委的職責(zé)定位。國務(wù)院頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中明確將其定位為出資人代表，然而在實(shí)踐中出現(xiàn)了偏差，有些地方在機(jī)構(gòu)組建和運(yùn)作過程中，對國資委定位不準(zhǔn)。這里既有地方黨委政府及其相關(guān)部門的原因，也有國資委本身的原因。
　　
　　(一)從地方黨委政府角度看
　　一方面，有些地方黨委和政府把國資委當(dāng)作國有企業(yè)的歸口管理部門，使國資委把許多精力放在屬于社會(huì)公共管理的職能上，承擔(dān)了許多不必要的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，管了不該管的事；而另一方面，有些地方政府對國資委授權(quán)不足，國資委并不能全面地履行出資人職責(zé)，該管的事沒管。缺位、越位的錯(cuò)位現(xiàn)象同時(shí)存在。
　　
　　(二)從同級相關(guān)部門角度看
　　國資委統(tǒng)一行使出資人職責(zé)，需要將原來各個(gè)部門的國有資產(chǎn)所有者職能集中劃過來，但在實(shí)際操作過程中，一些部門出于既得利益的考慮，不愿讓出所轄范圍內(nèi)國有資產(chǎn)的所有權(quán)和管理權(quán)，集中統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的專職管理體系并沒有真正建立起來。
　　
　　(三)從國資委本身角度看
　　雖然已經(jīng)成立有幾年時(shí)間，但真正把握好出資人的職責(zé)定位，從認(rèn)識到實(shí)踐中都需要不斷地進(jìn)行探索。這是由于國資委的人員大多數(shù)來自宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門和黨務(wù)工作部門，應(yīng)當(dāng)說有較高的政策水平和理論水平，但缺乏微觀經(jīng)濟(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)和知識。他們在工作程序上習(xí)慣參照公共行政機(jī)關(guān)而不是出資人機(jī)構(gòu)，他們在履行職責(zé)時(shí)習(xí)慣行使公共行政權(quán)力而不是出資人權(quán)利，這種習(xí)慣對國資委在實(shí)際中的運(yùn)作風(fēng)格、運(yùn)作方式有很大影響。履行出資人職責(zé)所需要的能力是商業(yè)化運(yùn)作的專業(yè)能力，而國資委顯然欠缺這方面的能力。
　　由于以上各方面的原因，致使有些地方國資委還是一個(gè)職能不健全的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
　　
　　二、全面落實(shí)國資委應(yīng)履行的職責(zé)
　　
　　把國資委的職責(zé)落實(shí)到位，需要各級黨委、政府給國資委賦予完整的出資人權(quán)利，國資委應(yīng)根據(jù)授權(quán)依法履行職責(zé)，真正做到管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一。
　　
　　(一)要把管資產(chǎn)的職責(zé)落實(shí)到位
　　《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定國資委監(jiān)管范圍是企業(yè)國有資產(chǎn)。但目前還有些地方?jīng)]有將全部企業(yè)國有資產(chǎn)納入統(tǒng)一的監(jiān)管范疇，因而也難以形成統(tǒng)一的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系和政策制度，難以從國有資產(chǎn)總量和結(jié)構(gòu)或布局上加強(qiáng)研究和調(diào)整，追求國有資產(chǎn)的合理擺布、有效利用和提高效益。國資委要把管資產(chǎn)的職責(zé)落實(shí)到位，需要進(jìn)一步界定國有資產(chǎn)監(jiān)管范圍，把該管的資產(chǎn)管起來。
　　
　　(二)要把管人的職責(zé)落實(shí)到位
　　推進(jìn)地方國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革，一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題就是國有企業(yè)干部管理權(quán)限問題。國資委統(tǒng)一行使出資人職能，其中很重要的一項(xiàng)權(quán)利就是選擇經(jīng)營者，但是，目前國有企業(yè)的班子仍然存在多頭管理問題。有的地方將國有企業(yè)劃分為幾種類型，不同類型的國企班子分別由不同部門分管，甚至一個(gè)企業(yè)的班子由兩個(gè)部門分頭管。如何使管資產(chǎn)與管人完整結(jié)合起來，成為繼續(xù)推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革必須解決好的問題。
　　
　　(三)要把管事的職責(zé)落實(shí)到位
　　國資委要管的事是履行出資人職責(zé)該管的事，管的方式是出資人履行股東權(quán)利的方式，決不是傳統(tǒng)意義上政府進(jìn)行行政干預(yù)或行政審批的方式。目前在管事方面越位和缺位現(xiàn)象并存。一方面。一些地方國資委審批事項(xiàng)過多，存在效率不高、責(zé)任不清、扯皮推諉現(xiàn)象，企業(yè)管理者有抵觸情緒；而另一方面，內(nèi)部人控制問題仍很嚴(yán)重，出資人的權(quán)利沒有落實(shí)，所有者權(quán)益受到侵害。要把管事的職責(zé)落實(shí)到位，必須從制度和機(jī)制上嚴(yán)格區(qū)分以股東方式履行出資人職責(zé)和依照行政隸屬關(guān)系直接指揮企業(yè)經(jīng)營的本質(zhì)性差異。真正劃清出資人權(quán)利和經(jīng)營者權(quán)利之間的界限。
　　
　　(四)要把管資產(chǎn)與管人、管事結(jié)合起來
　　管資產(chǎn)與管人、管事都不是孤立的，管資產(chǎn)是首要的，是國資委履行出資人職責(zé)的前提和基本條件。然而，資產(chǎn)要通過人的運(yùn)用才能發(fā)揮作用，不管人，就無法管住資產(chǎn)。同時(shí)，人在運(yùn)用資產(chǎn)過程中形成各種事務(wù)，不管事，管資產(chǎn)就沒有內(nèi)容。總之，管資產(chǎn)是目的，管人是關(guān)鍵，管事是手段。國資委履行出資人職責(zé)必須把管資產(chǎn)、管人、管事的職責(zé)同時(shí)落實(shí)到位。
　　
　　三、國資委履行職責(zé)應(yīng)理順的幾個(gè)關(guān)系
　　
　　(一)國資委與相關(guān)部門之間的關(guān)系
　　設(shè)立國資委只是從形式上解決了國資監(jiān)管體系中的監(jiān)管主體問題，但更重要的是理順各級國資委與同級各有關(guān)部門的關(guān)系。國資委目前還不是一個(gè)完整意義上的國有資產(chǎn)出資人，國資委與有關(guān)部門正處在磨合期，關(guān)系還不和諧，既存在職能交叉，又有監(jiān)管真空，甚至還存在矛盾。國資委與政府各有關(guān)部門的關(guān)系是出資人與公共管理的關(guān)系，理順國資委與其他部門的關(guān)系就是把國有資產(chǎn)出資人職能和政府社會(huì)公共管理職能劃分清楚。
　　
　　(二)上下級國資委之間的關(guān)系
　　國資委與同級相關(guān)部門的關(guān)系是國資監(jiān)管的橫向關(guān)系，上下級國資委的關(guān)系是國資監(jiān)管的縱向關(guān)系，理順縱橫兩方面的關(guān)系是確保國資委出資人職責(zé)到位的重要條件。加強(qiáng)對下一級國資監(jiān)管工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，是《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》賦予上級國資委的職責(zé)，但目前這一職責(zé)尚未履行好，缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范，上下不協(xié)調(diào)。上級國資委要依照法定職責(zé)范圍，統(tǒng)一制定履行出資人職責(zé)的規(guī)章制度，規(guī)范下一級國有資產(chǎn)監(jiān)督和管理工作。
　　
　　(三)國資委與國有企業(yè)之間的關(guān)系
　　國資委與被監(jiān)管企業(yè)是出資人與企業(yè)法人的關(guān)系，應(yīng)按兩權(quán)分離的原則要求，真正做到出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離。“出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利并履行義務(wù)”。“企業(yè)法人對其不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)依照法律、行政法規(guī)以及章程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。
　　
　　(四)國資委內(nèi)部部門之間的關(guān)系
　　國資委內(nèi)部部門的設(shè)置是對國資委履行出資人職能的合理分解。但目前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)還不夠科學(xué)。對于承擔(dān)國資監(jiān)管基本職能的內(nèi)設(shè)部門，如產(chǎn)權(quán)管理部門、企業(yè)董事、監(jiān)事管理部門等，應(yīng)該加強(qiáng)；對于承擔(dān)階段性任務(wù)的內(nèi)設(shè)部門，隨著國有企業(yè)改革的逐漸完成，有些部門陸續(xù)完成使命，應(yīng)撤銷或合并；對于承擔(dān)一些社會(huì)職能的內(nèi)設(shè)部門，從各地的實(shí)際出發(fā)，現(xiàn)階段還應(yīng)保留，逐漸淡出；對于隨著監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變而增加的業(yè)務(wù)，還應(yīng)增設(shè)一些新的部門，如預(yù)算管理部門等。各部門應(yīng)密切配合，相互協(xié)調(diào)，共同履行好出資人職