社保基金績效審計目標與內容初探

　　【摘要】 社保基金是社會保障制度的經濟基礎，開展社保基金績效審計能有效地促進社會保障制度的穩定運行。本文擬從社保基金績效審計的必要性入手，就當前我國開展社保基金績效審計的目標以及內容進行初步探討。
　　【關鍵詞】 社保基金； 績效審計； 審計目標； 審計內容
　　
　　社保基金績效審計是指審計機關運用科學規范的績效評價方法和評價標準，對社會保障部門及其下屬機構有關社會保障政策執行情況和執行效果、管理和運作基金的活動情況、使用管理基金的經濟性、效率性、效果性等內容進行科學、客觀、公正的綜合評價，以確定社保基金收入、支出項目是否達到預期目的，為政府和決策者提供有用的反饋信息。國外審計經驗表明：績效審計是規范社保基金運行秩序、提高社保基金使用效率和管理效率的有效制度性保障。
　　
　　一、開展社保基金績效審計的必要性
　　（一）開展社保基金績效審計是監督受托經濟責任履行情況的需要
　　我國社保基金的組成基本實行國家、單位和個人三方共同負擔的原則， 是國家以立法的形式從國家財政、用人單位、職工個人三個渠道進行征集的用以對特定勞動對象提供物質補償的專項基金。社保基金是公共資源和公共產品，社保基金管理部門和社保基金經辦機構作為受托方，對社保基金負有受托管理和受托經營的責任，需要定期向社會公眾公布社保基金籌集、管理、使用和運作的情況。受托經濟責任關系的存在是社保基金績效審計發展的理論基礎，在社保基金資源不足的情況下，這些管理部門和經辦機構對社保基金負有不斷提高公共資源的使用效率和使用效果的責任。通過開展社保基金績效審計，能有效地監督受托經濟責任的履行情況。
　　（二）開展社保基金績效審計是監督審計法律規定執行情況的需要
　　2006年新修訂的《中華人民共和國審計法》第二十三條明確規定：“審計機關對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關基金、資金的財務收支，進行審計監督”。早在1997年，《審計機關對社會保障基金審計實施辦法》第三條就已指出：社保基金審計是指審計機關對政府部門管理的和社會團體受政府部門委托管理的社保基金財務收支的真實、合法、效益進行的審計監督。通過社保基金績效審計，對社保基金財務收支的真實性、合法性和效益性進行審計監督，目的是將社保基金籌集、使用全過程以及管理的效益性置于經常的審計監督之下，充分發揮社保基金使用的經濟效益與社會效益，保障人民群眾基本生活的權益，維護社會的穩定。
　　（三）開展社保基金績效審計是增強公眾民主意識的需要
　　社保基金是事關國家、社會和個人三方的公共問題，近年來受到社會公眾的極大關注。隨著社會公眾民主意識的增強，要求政府審計機構加強社保基金績效審計責任的呼聲越來越高，社會公眾希望獲知社保基金經辦機構使用和管理社保基金的效率和效果等方面的信息。而審計部門可以滿足這種需求，從獨立的第三者的角度向社保基金公共資源的所有者或其代表以及其他利害關系人提供客觀、公正的信息。因此，由專業審計人員實施社保基金績效審計，提供客觀、公正的反饋信息就成為必然。
　　
　　二、社保基金績效審計目標
　　審計的目標可分為一般目標和具體目標，具體目標因審計項目而定，筆者僅就社保基金績效審計的一般目標作簡要探討。筆者認為：績效審計目標是指通過績效審計所要達到的預期結果，是績效審計必須達到的目標。就社保基金績效審計而言，就是工作是否經濟，是否有效率，是否遵循現行法規。據此，確定其一般目標為：
　　（一）對被審計單位是否經濟、高效或有效地執行國家政策進行獨立審計檢查
　　社保基金管理部門和受政府部門委托管理社保基金的社會團體，其工作是否經濟，是否有效率，是否遵循現行法規，是否經濟有效地管理和利用其資源，是否遵守了有關經濟性和效率性問題的法律規章制度，是績效審計的首要目標。通過開展績效審計，從管理上、制度上發現和揭示問題，監督有關政策、法規制度的執行。
　　（二）對被審計單位實現既定目標的程度和所造成的各種影響進行報告，為決策機構提供相關的評價意見
　　最高審計機關國際組織認為：績效審計的主要目標是向政府中的決策者和社會并通過他們向人民提供信息來加強行政部門的責任。從社保基金收支和管理的角度看，潛伏著一定的風險，審計機關必須采取有力措施對社保基金實行嚴格的監管，控制社會保障制度運行過程所造成的各種影響和可能帶來的各種風險。通過建立規避基金風險的“防火墻”，監督實現社保基金的安全性、完整性目標，為政府機關或決策機構提供相關的評價意見。
　　（三）發現并分析被審計單位在經濟性、效率性、效果性方面存在的問題或績效不佳的領域，提出審計建議，以幫助被審計單位進行整改
　　社保基金管理部門和經辦機構的工作效率不高和不經濟的原因何在；有無嚴格的內部控制制度和科學的內部控制程序；是否考慮了可能以較低的成本達到預期效果的其他可供選擇的辦法；由權力機關確立的預期結果或效益是否正在實施。最高審計機關國際組織認為：通過績效審計，應為公營部門改善一切資源管理打好基礎，為經濟性更強、效率性更高和效果性更好的公營部門管理作出貢獻，并促使公營部門的信息和全面經濟責任得到改進。
　　（四）提高社保基金的保值增值率
　　保值增值是解決基金在未來遭遇貶值風險時確保實際支付能力不降低的重要手段。審計機構可以通過對社保基金的管理和保值增值情況的有效監督，促進社保基金經辦機構和管理機構建立良好的基金運營結構和信息反饋體系，逐步改善管理方式和提高管理效益，最終實現安全的保值增值目標， 提高基金的支撐能力。
　　
　　三、社保基金績效審計內容
　　在經過對社保基金績效審計的必要性分析并確定社保基金績效審計目標的定位之后，筆者擬將社保基金績效審計評價內容分為以下五個方面：
　　（一）社保基金內部控制有效性審計
　　內部控制通常被看作是保護資產、預防和發現錯誤以及違法事項的第一道防線。審計人員通過對社保基金經辦機構、管理部門的內部控制系統進行符合性和健全性測試，以確定社保基金績效審計的范圍、重點和方法。在評價內部控制制度時應重點關注：社保基金的各項管理制度是否完善，內部控制是否健全有效，內部控制制度是否得到了有效的執行；各經辦人員的職責權限是否明確，是否按規定分別單獨核算各項社保基金，個人賬戶管理的基金收支情況是否清楚等內容。
　　（二）社保基金政策執行效果性審計
　　社保基金審計政策性強，主管部門和經辦機構自身履行征繳、使用、管理基金的職責任務重大。審計中應重點關注：各項政策法規是否得到真正的貫徹落實，有無因執行政策不到位而影響基金征收、管理、支付的情況；主管部門和經辦機構領導對與社保基金相關的財經法規知識是否存在理解上的偏差，是否存在由于片面理解有關文件而導致執行政策不力甚至出現決策失誤等情況。現行的《社會保險費征繳暫行條例》規定了對違反條例的處罰措施，但沒有相應的實施細則，從而制約了對違反該《條例》行為的處罰力度，影響了社保基金政策執行的效果。
　　（三）社保基金收入征繳經濟性審計
　　經濟性是指社保基金籌集成本與使用成本的節約性，按照成本—效益的原則，審計中應重點關注：社保基金收入征繳的開支成本是否適當，征繳管理基礎性工作是否完備；經辦機構是否按法定項目和標準及時足額征收，是否按規定將基金存入財政專戶，有無提高或降低征收比例、隨意減免、搞多頭開戶、賬外存儲或者將基金運營所得、收取的滯納金存入賬外、私設“小金庫”等問題。
　　
　　（四）社保基金支付使用效率性審計
　　效率性是成本效益比較，即以較少的投入獲得較大的產出，效率性審計應該圍繞基金使用來展開：1.社保基金的使用是否合法合規，是否按規定的用途使用基金，是否依法按時足額支付基金，有無拖欠截留、擅自改變用途、貪污私分等問題；2.社保基金使用中預算控制是否得當，相關資料與信息是否完整，基金結余的賬面數字是否正確；3.基金支出是否按規定編制計劃，調度和用款計劃是否按規定程序報批，有無采取虛列支出、轉移資金等手法損害、侵蝕基金的問題，有無違反規定將基金用于風險投資或將基金挪作他用的現象。
　　（五）社保基金資源管理效益性審計
　　社保基金資源管理效益性包括經濟效益和社會效益，其社會效益在于保證勞動者在特殊情況下仍能享有基本生活，促進社會安定；經濟效益則是盡可能地爭取贏利，使籌措積累起來的社保基金大于各項社保基金的支出。審計中應重點關注：社保基金管理部門、經辦機構或個人，有無違反規定隨意擠占挪用社保基金，用于投資、放貸、經營、搞基本建設等情況；是否按規定管理社保資金，是否嚴格審核用款計劃并按預算足額及時下撥財政補助資金；社保基金經辦機構是否按規定發放社會保險費，有無虛列支出和擠占挪用等情況。前幾年由于銀行存款利率的下調，社保基金收益率也不斷下降，國債利率受銀行存款利率的影響也大幅下調，社保基金的投資效益較差，使社保基金資源管理效益性目標難于實現。但是，中國人民銀行在2007年連續六次上調金融機構人民幣存貸款基準利率，有專家分析認為加息對社保基金投資的影響是利大于弊，社保基金資源管理效益性目標有望較好實現。
　　為進一步強化對社保基金的審計監督，規范社保基金審計工作，審計署2007年下發了《關于加強地方審計機關社會保險基金審計監督工作的意見》，要求各級審計機關要把社會保險基金審計作為當前和今后一個時期審計工作的重點。按照以上精神要求，社保基金績效審計也一定會成為今后一段時期政府審計的工作重點，成為規范社保基金運行秩序、提高社保基金使用效率和管理效率的有效制度性保障。
　　
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