關于強化事業單位預算管理的思考

　　摘要：衛生事業單位預算管理存在著編制預算不科學，執行預算不嚴肅，編制和執行“兩張皮”和預算管理不到位等問題，時此筆者提出了加強預算管理的法制性、科學性、可行性、嚴肅性和全面性以“回頭看”等措施，使預算管理逐步實現規范化。
　　關鍵詞事業單位；預算管理； 思考
　　
　　衛生部部(屬)管醫院及其直屬的科研院所、高等院校均為中央級事業單位，其經費預算是納入衛生部部門預算統一管理的。自2000年國家財政逐步推行部門預算、政府采購和國庫集中支付三項改革以來，事業單位的預算管理不斷完善，初步實現了從計劃經濟體制下的“為預算而預算”向市場經濟體制下的“經濟來源多渠道，具有中國特色的科學規范的預算管理模式轉變，取得了階段性的成效。但從各基層單位的工作實際來看，還存在著一些不容忽視的問題，急需改進和完善。筆者作為基層單位的財務管理者，結合自己的工作實際和所見所聞，談一點不成熟的體會和想法，愿與各位同行商榷。
　　
　　一、目的事業單位預算管理中存在的主要問題
　　
　　(一)基本預算編制“拍腦門”，缺乏科學性
　　單位預算包括基本預算和項目預算兩部分，其中基本預算有人員經費、公用經費、對個人和家庭補助三塊內容組成。有些預算在編制基本預算時往往依據上年決算書在增加一定額度上報，至于增加多少完全靠拍腦門定奪，不去認真研究來年的任務需求和測算人員、修繕、設備及科研醫療藥品材料等變化。這種草率、粗糙的編制方法，沒有充分的依據，很難保證預算編制的科學性。
　　
　　(二)項目預算朝令夕改。缺乏計劃性
　　項目預算是指申請國家財政核撥專項經費的預算，項目內容主要包括病房樓、醫技樓、科研樓和辦公樓的大型修繕，水電氣暖等基礎設施的改造，科研、教學大型設備的更新購置，計算機網絡的建設等。一些單位在編制申報項目預算時，沒有科學的規劃和輕重緩急地排序，隨意性很強，造成朝令夕改。其主要表現有：一是領導班子意見不統一，剛剛上報的項目，又因分歧加重而更改；二是主要領導變動，對前任領導的決策不買賬而更改；三是上報的項目因不具備實施條件而更改，如病房樓騰不下來，沒有落實周轉房，設備太大沒有安裝空間或沒有相應的消防和水電保障等；四是因任務和機構的變化而更改；五是因未辦妥地方規劃、環保、消防等行政部門的許可和審批而更改。由于項目的朝令夕改。使批復的項目難以執行，造成財政資金的巨額沉淀，有的單位竟高達數億元。既影響了衛生部部門預算的完成，又影響了以后年度項目預算的申報，同時也延緩了單位的事業發展進程。
　　
　　(三)財務部門“單打獨斗”，缺乏職能部門的協調性
　　編制單位經費預算是關系單位整體事業發展的大事，本應得到領導的支持和各職能部門的參與配臺，但在一些單位領導和職能部門負責人的頭腦中，總認為經費預算就是錢，財務部門是管錢的，編制預算理所當然是財務部門的事，與己無關。因此每年編制預算時，財務處長和具體編制人員不得不單打獨斗，日夜奮戰唱獨角戲。這種沒有領導支持和職能部門協調配合，單靠財務部門冥思苦想編制出來的經費預算，其質量和可行性肯定是不高的。
　　
　　(四)預算編制和執行“兩張皮”，缺乏嚴肅性
　　年度經費預算一經上級批準，本應該按預算收支的各科目額度認真堅決地去執行，但在有些單位卻是互不搭界的兩回事，預算是預算，執行是執行，造成預算同決算對照面目皆非，不僅總支出相差懸殊而且支出科目中有的竟相差幾倍或幾十倍。究其原因，一是法制意識淡薄，沒有認識到上級批準的預算是單位當年的經濟法規，必須堅持執行。二是當年的收支預算沒有按級按月分配額度落實到各職能部門和業務科室。三是因預算編制的不科學，不全面，很多支出內容未包括進去，造成大量的無預算支出或超預算支出。四是收支進度未得到有效控制，收人進度趕不上支出進度，花過頭錢。五是單位領導之間缺乏溝通協調，只對其分管的部門負責，各管各的。六是各職能部門和業務科室以工作急需為由無計劃支出。七是缺乏有效的監督制約機制。由于上述種種原因造成預算編制和執行的“兩張皮”，失去了預算管理的嚴肅性。
　　
　　(五)預算管理機構不到位，缺乏統籌性
　　按衛生部要求。每一個法人單位均應成立由法人或主要領導任主任，各職能部門負責人任委員的預算管理委員會，其主要職責是負責單位年度預算編制中的調研、論證、協調、拍板和執行中的監督、檢查、調整、分析、考核。但有的單位根本就沒建立預算管理機構，有的雖然建立了但不到位，有名無實，沒有負起統籌單位預算編制和執行的責任。造成預算編制草率、粗糙、缺乏科學性，預算執行隨意無序，失去嚴肅性。
　　
　　二、強化事業單位預算管理的措施
　　
　　(一)成立預算管理機構，強化預算管理的法制性
　　衛生事業單位必須按要求建立健全預算管理委員會，由單位法人任主任，各職能處室負責人任委員，切實做到人員到位，組織到位，職責到位，對單位經費預算的編制和執行實施全過程管理。預算管理委員會要認真學習《中華人民共和國預算法》和國家財經法規，充分認識到單位編制預算和執行預算是國家法規的要求，經上級批準的預算是法規性文件，是年度經費收支的依據和準繩，必須堅決貫徹執行。未經上級批準不得更改和調整。委員會主任要對預算管理負責任，委員會各委員要按分工各負其責，密切協同，保證預算編制的科學性和預算執行的嚴肅性。
　　
　　(二)實行零基預算法，提高預算編制的科學性
　　編制單位經費預算要摒棄“基數+增長”的傳統方法，采取零基預算法進行編制。所謂零基預算是指在預算管理委員會的主持下，以零為基數，由人事、教務、醫務、科研、設備、行政、基建、后勤、財務等職能部門按照各自的工作領域和職責分工，對來年的各項工作任務進行充實的測算計劃。提供各項工作可能給單位提供的收入和需要安排的支出額度草案，提交預算管理委員會匯總，研究和平衡，擬定出單位的年度草案，而后將方案放到職能部門廣泛征求意見，預算管理委員會再根據職能部門提出的意見對預算方案進行修訂和完善，形成單位的正式預算呈報主管部門。這樣的預算編制方法和編制程序，能充分發揮各職能部門的積極性和主動性，共同參與、共同審定，集中大家的智慧，有民主、有集中、依據充分，內容全面，能有效地提高預算編制的科學性。
　　
　　(三)堅決執行預算。維護預算的嚴肅性
　　衛生事業單位的預算是由衛生部匯總報財政部，并經每年3月的全國人大批準后下達的，是有法律效力的文件。為確保預算的執行和完成，單位預算管理委員會要將此批復的預算收支額度按季或月份分解到各職能部門和業務科室。在具體執行中各主管領導，各職能部門和業務科室的負責人必須要顧全大局，各負其責，密切協同配合，按分配的預算額度狠抓落實，特別要保證收八的及時完整和把握支出的進度，不能收入沒完成，支出超進度。財務部門要對收入進度，按季或月制定報表，報預算管理委員會審核后予以公示。同時嚴格控制無預算支出，沒有突發事件和上級批準不得更改預算。年度的項目預算要精心組織，周密安排，責任到人，嚴格監督工程質量和進度。保證按期啟動和完成。要建立健全監督機制和責任制追究機制，對不負責任。不嚴格執行預算，出現違規操作，工程事故，無預算支出，造成經濟損失的，要追究重要負責人的責任。對堅持原則，認真執行預算并做出突出貢獻的部門和個人予以表彰和獎勵。
　　
　　(四)堅持單位“—盤棋”，增強協調配合性
　　單位預算的編制和執行能否順利實施，除主要領導的支持外，在很大程度上還取決于各職能部門和業務科室的協調與配合，決不是財務部門一家可以獨立完成的。從預算編制講，人員的增減和工資津貼的變化需人事部門提供，病床的使用周轉、門急診人次和住院人次的預測及新的診療技術的開展需醫務部門提供，教學任務和學生的變化需教務部門提供，科研課題任務需科研管理部門提供，設備的更新購置需設備部門提供，水、電、氣、暖和基礎設施的維修改造需行政、基建和后勤部門提供等等。所有這些都是單位預算編制的重要組成部分，沒有職能部門的參與配合，單靠財務部門冥思苦想。是無論如何也編不出來的。特別是編項目預算必須附的工程預算、圖紙、設備規格、型號、產地、報價和計算機網絡建設等資料更需要職能部門的專業人士編寫和搜集。另外預算收入和支出額度的執行也要靠各職能部門和業務科室的協同配合才能完成。因為財務部門只是經費管理和核算的職能部門，既不是創收的部門，也不是支出的大戶。因此各職能部門和業務科室必須樹立單位“一盤棋”的思想，各負其責，各盡其能，積極協調配合，方能保證單位預算的順利編制和執行。
　　
　　(五)拓展預算范圍，保證預算編制和執行的全面性
　　現行的預算編制覆蓋面是不完備的，主要是未將事業基金和專用基金納進去。事業基金是按年度收支結余提取職工福利基金后轉八的。專用基金中的修購基金在科研院所和大專院校是按事業收入和經營收入的一定比例提取的，在醫院是按固定資產賬面價值的一定比例提取的。專業基金中的集體福利基金一部分是按工資總額的一定比例或按規定的人均標準乘以職工人數計提的，另一部分是按年度收支結余的一定比例提取的，這三種基金都有嚴格的支出用途，事業基金只能用于彌補收支虧損和對外投資；修購基金只能用于修繕購置固定資產；職工福利基金只準用于集體福利設施建設。這些資金是單位在歷年預算中列支轉入屬于單位自有的可控資金，且累計結余比較客觀，特別是大醫院都達數億元。其原因是很多醫院多年沒有虧損，不需要彌補，事業基金每年只增不減。修購基金按規定是修繕購置固定資產，但財政部文件規定允許單價50萬元以下的設備可直接列人醫療和藥品支出，導致有的醫院采取化整為零的方法，盡量將所購設備不列修購基金支出，而病房樓維修改造等項目盡量納入項目預算申報財政專項，少列或不列修購基金支出，使修購基金足額提取，支出減少。集體福利基金因為有嚴格的開支范圍，加之托兒所、幼兒園、食堂、浴室的社會化，提取多，支出少，使三種基金巨額沉淀。為此筆者建議，拓展預算范圍，將以上三種基金納入預算，作為項目預算的一部分，加大自籌匹配力度，減少專項補助的核定，逐步扭轉其歷年來游離于預算之外，只提不支或多提少支的局面，使預算管理更全面，更嚴謹，更科學。
　　
　　(六)實行預算編制與執行“回頭看”的制度，強化預算管理的規范性
　　“回頭看”是指在年終經費決算審核時，將本年的決算和預算一并審查，按收支科目逐一審核預算數和決算數的差額，分析其原因，考核其預算編制的科學性和執行預算的嚴肅性，并將審核結果在一定范圍內通報，對收支預算完成好的進行表揚，對于預決算差額懸殊的單位進行批評，同時令其寫出書面檢查，認真分析原因，制定出改進的具體措施。將此作為一項制度堅持下去，這樣做獎懲嚴明，經過幾年的努力和實踐，就能有效地改善預算編制與執行“兩張皮”的狀況，使衛生系統和事業單位的預算管理水平邁上新臺階，達到規范