國庫集中支付下的內(nèi)部控制淺析

　　摘要：國庫內(nèi)部控制是國庫部門的一種自律行為，是國庫部門及時、準確完成收支核算任務(wù)，確保國庫資金安全，對內(nèi)部各環(huán)節(jié)及其工作人員從事的業(yè)務(wù)活動進行風(fēng)險控制、制度管理的方法、措施和程序，是我國財政性資金繳庫和撥款集中支付有效運行的保證。必須強化國庫工作內(nèi)拄制度建設(shè)
　　關(guān)鍵詞：國庫；集中支付；內(nèi)部控制
　　
　　隨著人民銀行職能調(diào)整和財政國庫管理制度改革的深入發(fā)展，國庫會計核算的內(nèi)容、清算途徑和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化。特別是中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)、新版《國家金庫會計核算系統(tǒng)》的推廣實施以及國庫橫向聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)集中模式的建立，國庫已逐漸形成了新的資金核算體系和獨立、暢通的資金匯劃渠道。與此同時。國庫資金風(fēng)險程度也隨之加大，主要表現(xiàn)在國庫資金風(fēng)險點增多，風(fēng)險隱蔽性增強。進一步強化國庫內(nèi)部控制，有效防范和化解風(fēng)險，確保國庫資金安全是當(dāng)前乃至今后國庫工作的一個重要研究課題。
　　
　　一圖庫中支付制度的提出
　　
　　我國現(xiàn)行的財政性資金繳庫和撥付方式，是通過征收機關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶，分散進行的。這種在傳統(tǒng)體制下形成的運行方式，存在很多缺陷。
　　
　　(一)重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財政資金活動透明度不高，不利于對其實施有效管理和全面監(jiān)督。
　　
　　(二)財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行、分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供準確依據(jù)。
　　
　　(三)財政資金入庫時間延滯，收入退庫不規(guī)范，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了使用效率。
　　
　　(四)財政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。
　　鑒于以上原因，黨的十五屆五中全會提出了財政體制改革，其中包括：部門預(yù)算改革、國庫管理制度的改革、政府采購改革，并于2001年在農(nóng)業(yè)部、科技部、教育部、勞動和社會保障部四個部委試行。目前各預(yù)算單位基本均采用國庫集中支付的方法。
　　國庫集中支付是指預(yù)算單位根據(jù)單位全年各月用款情況，按季上報分月用款計劃，經(jīng)上級審核批準后下達用款額度，預(yù)算單位根據(jù)用款額度執(zhí)行。其中包括財政直接支付和財政授權(quán)支付。財政直接支付是指由財政部向中國人民銀行和代理銀行收發(fā)支付指令，代理銀行根據(jù)支付指令通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付到收款人或用款單位賬戶：財政授權(quán)支付是指預(yù)算單位按照財政部的授權(quán)，自行向代理銀行簽發(fā)支付指令，代理銀行根據(jù)支付指令，在財政部批準的預(yù)算單位的用款額度內(nèi)，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。
　　
　　二、國庫內(nèi)控制度的功效
　　
　　國庫內(nèi)部控制是國庫部門的一種自律行為，是國庫部門及時、準確完成收支核算任務(wù)，確保國庫資金安全，對內(nèi)部各環(huán)節(jié)及其工作人員從事的業(yè)務(wù)活動進行風(fēng)險控制、制度管理的方法、措施和程序，構(gòu)建國庫內(nèi)部控制機制就是要使其作用于國庫各業(yè)務(wù)風(fēng)險環(huán)節(jié)當(dāng)中。近年來，基層國庫狠抓管理，建立了一系列的內(nèi)控制度，促進了內(nèi)控機制的逐步完善，對推動國庫工作的全面發(fā)展起到了積極的作用。
　　
　　(一)從目前國庫清算方式和信息網(wǎng)絡(luò)化程度看，國庫資金風(fēng)險主要體現(xiàn)在制度、業(yè)務(wù)操作、系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)和道德方面，基層國庫防范資金風(fēng)險的方式主要是以業(yè)務(wù)規(guī)范為依托，通過防止操作風(fēng)險的內(nèi)控制度來實現(xiàn)每個崗位有職責(zé)范圍、每項業(yè)務(wù)有操作規(guī)程、每個辦理環(huán)節(jié)有處理手續(xù)的制度體系。
　　
　　(二)形成了事前控制、事中控制和事后控制的處理機制。即：事前將工作目標細化和分解落實到位，使每位員工在上崗前就熟悉自己的崗位職責(zé)和要求：事中嚴格按操作規(guī)程處理全部業(yè)務(wù)，實現(xiàn)了強制換人復(fù)核和杜絕賬務(wù)處理“一手清”這兩項內(nèi)部控制最基本和最核心的要求；事后按制度要求及時與上下級國庫、會計部門和財稅機關(guān)核對賬務(wù)，并通過事后監(jiān)督檢查等方式來監(jiān)督檢查制度的執(zhí)行程度和效果，以便及時采取措施予以糾正或補救，保證內(nèi)控制度落實到位。
　　
　　(三)依托國庫規(guī)章制度。逐漸形成一套科學(xué)、嚴謹、規(guī)范的內(nèi)控制度體系，通過實行國庫主任、國庫部門負責(zé)人、會計主管、國庫經(jīng)辦人員的四級目標控制管理體系，對各項內(nèi)控職責(zé)進行層層分解，簽訂工作目標責(zé)任書，將執(zhí)行效果作為重要內(nèi)容進行考核和監(jiān)督，既確保了內(nèi)控制度的貫徹落實，又加強了對各位風(fēng)險的控制；通過實行人員、職位分類管理和崗位授權(quán)分工責(zé)任制，對國庫各崗位職責(zé)和權(quán)限進行分離，有效約束和制約各崗位人員業(yè)務(wù)操作；通過實行獎優(yōu)罰劣激勵機制來保證內(nèi)控制度作用的正常發(fā)揮，充分調(diào)動了職工的工作能動性和積極性。
　　
　　三、強化國庫工作內(nèi)控制建設(shè)的對策建議
　　
　　(一)提高內(nèi)部控制理性認識，樹立制度優(yōu)先思想。各級國庫干部要提高對內(nèi)部控制工作的理性認識，樹立“制度優(yōu)先”思想，提高風(fēng)險防范意識，增強責(zé)任意識和法制意識，在風(fēng)險上達成共識，筑牢思想防線。特別是基層行領(lǐng)導(dǎo)更要提高對強化內(nèi)部控制工作必要性、重要性和緊迫性的認識。只有領(lǐng)導(dǎo)干部真正重視，才能使各種內(nèi)部控制具有高度的權(quán)威性、制約性和有效性。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭才能帶領(lǐng)員工自覺遵守內(nèi)控制度，才能將內(nèi)部控制滲透、覆蓋到各項業(yè)務(wù)過程、各個操作環(huán)節(jié)、各個崗位中，形成全員強化內(nèi)控，防范風(fēng)險的濃厚氛圍，達到從各個方面防范風(fēng)險隱患于未然的目的。
　　
　　(二)健全和完善內(nèi)控制度，保證制度與改革同步，與業(yè)務(wù)相配套。一是完善內(nèi)部控制制度，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展情況盡快修訂、修改完善《國家金庫條例》及其實施細則等制度，增加國庫風(fēng)險管理、內(nèi)部控制管理等方面的內(nèi)容，明確監(jiān)管模式、處罰權(quán)力，獎勵機制等。從根本上保證各項業(yè)務(wù)做到有章可循，有理有據(jù)；二是整合各項國庫規(guī)章制度，修改和廢除一些不適合國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的管理辦法和規(guī)章制度，既要確保現(xiàn)行管理辦法和規(guī)章制度的有效性，又要保證每個人員和每項業(yè)務(wù)都納入規(guī)章制度的控制之下；三是堅持“內(nèi)控優(yōu)先”原則，無論是新設(shè)立國庫機構(gòu)，還是新開辦業(yè)務(wù)種類，都要規(guī)范業(yè)務(wù)操作程序，建立內(nèi)控機制，審慎穩(wěn)步發(fā)展，防止出現(xiàn)制度上的“真空”和管理上的盲點。
　　
　　(三)狠抓內(nèi)控落實。規(guī)范操作程序。一是嚴格執(zhí)行內(nèi)控制度，對國庫工作實行目標管理量化模式，明確崗位責(zé)任、確定目標任務(wù)，開展業(yè)績考評、實行崗位責(zé)任追究制，避免出現(xiàn)玩忽職守的現(xiàn)象；二是層層簽訂國庫風(fēng)險責(zé)任書，通過排查風(fēng)險點，針對每個容易發(fā)生風(fēng)險的崗位環(huán)節(jié)，明確風(fēng)險責(zé)任，如對撥款、退庫實行雙人控制，分級審核、定期檢查，在明確分工的基礎(chǔ)上，嚴格制度和手續(xù)，按責(zé)任制的規(guī)定操作執(zhí)行；三是科學(xué)設(shè)置崗位，明確責(zé)權(quán)關(guān)系，充分利用現(xiàn)有的國庫人力資源，通過建立規(guī)范化、標準化、程序化的操作規(guī)程和運用計算機手段與技術(shù)，使內(nèi)部控制不斷向?qū)崟r化、規(guī)范化方向發(fā)展。
　　
　　(四)加大內(nèi)控監(jiān)督制約力度。建立內(nèi)控機制平臺。一是建立崗位自控、制度互控和以會計、內(nèi)審、事后監(jiān)督、監(jiān)察、法律等部門為主體的監(jiān)控防線，實現(xiàn)全方位，多層次，各部門，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的縱向檢查、橫向監(jiān)督的有機結(jié)臺，確保各項業(yè)務(wù)臺規(guī)、合法和高效運行；二是根據(jù)業(yè)務(wù)工作特點、業(yè)務(wù)工作流程和風(fēng)險控制的需要，建立內(nèi)控體系，明確各項業(yè)務(wù)的風(fēng)險點及風(fēng)險隱患，制定風(fēng)險控制管理措施和風(fēng)險控制工作檢查程序，實現(xiàn)風(fēng)險控制工作監(jiān)督檢查制度化和規(guī)范化；三是加大內(nèi)控制度執(zhí)行情況的檢查力度，把內(nèi)控監(jiān)督放在首位。并與完成年度目標任務(wù)的考核結(jié)合起來，同安排、同布置、同檢查、同獎懲：四是制定嚴密詳細的責(zé)任追究實施細則，增強其責(zé)任追究的可行性，堅持“誰檢查，誰負責(zé)”。確保各項制度得到嚴格執(zhí)行：五是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，針對國庫內(nèi)控風(fēng)險點，并區(qū)分風(fēng)險等級，開發(fā)出風(fēng)險評估、內(nèi)控預(yù)警機制平臺，實現(xiàn)“關(guān)口前移”，鎖定國庫資金風(fēng)險源頭，發(fā)揮事前監(jiān)督職能，變被動為主動，及時發(fā)現(xiàn)問題，盡早消除風(fēng)險隱患。
　　
　　(五)強化人員素質(zhì)和行為準則，減少“道德風(fēng)險”。一是培養(yǎng)國庫職工對內(nèi)控機制建設(shè)的全面性認識觀念，構(gòu)建國庫內(nèi)部控制文化，通過加強政治理論學(xué)習(xí)、反腐倡廉，正反兩方面的教育等方式，引導(dǎo)廣大國庫干部牢固樹立風(fēng)險意識，做到警鐘長鳴；二是采取多種方式對國庫員工進行業(yè)務(wù)知識和技能培訓(xùn)，使其盡早、盡快的掌握并接受新業(yè)務(wù)、新知識，新技術(shù)，掌握并熟悉新規(guī)章、新制度、新辦法，以適應(yīng)國庫業(yè)務(wù)不斷發(fā)展的新需求，減少能力不勝任風(fēng)險和關(guān)鍵人風(fēng)險：三是突出人性化教育，掌握本部門干部職工八小時內(nèi)外的思想動態(tài)以及家庭狀況，經(jīng)常開展愛崗敬業(yè)、遵紀守法為主要內(nèi)容的職業(yè)道德教育，提高員工思想覺悟和法制觀念，提高全員內(nèi)控意識，從思想上防微杜漸，使國庫人員的思想覺悟和責(zé)任心得到提高，減少“道德風(fēng)險