把握國(guó)情　借鑒思路　加強(qiáng)管理　推進(jìn)改革

　　【摘要】 美國(guó)的預(yù)算管理制度建立是比較早的，形成了較為成熟的預(yù)算管理體制，借鑒其預(yù)算管理的觀念、規(guī)則和程序，對(duì)深化我國(guó)預(yù)算改革有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。本文通過(guò)介紹和評(píng)價(jià)美國(guó)聯(lián)邦、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制以及政府績(jī)效預(yù)算等，來(lái)探討我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理體制改革中值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
　　【關(guān)鍵詞】 預(yù)算管理；預(yù)算管理觀念；政府績(jī)效預(yù)算管理
　　
　　按照財(cái)政部、國(guó)管局的統(tǒng)一安排，中央國(guó)家機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)處長(zhǎng)赴美國(guó)培訓(xùn)團(tuán)于2006年6月23日至7月14日赴美國(guó)，就美國(guó)預(yù)算管理的理論與實(shí)踐進(jìn)行了培訓(xùn)考察。培訓(xùn)團(tuán)走訪了美國(guó)聯(lián)邦總務(wù)署、參議院預(yù)算委員會(huì)、總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室、衛(wèi)生部以及加州和弗吉尼亞州財(cái)政部，聽(tīng)取了前總統(tǒng)與管理辦公室官員和有關(guān)教授講解美國(guó)政府預(yù)算管理。筆者有幸參加此次培訓(xùn)活動(dòng)，收獲良多。
　　美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，政府由聯(lián)邦、州和地方（郡以下城市）三級(jí)構(gòu)成。與政府構(gòu)成相對(duì)應(yīng)，美國(guó)的預(yù)算體制也分為三級(jí)，即聯(lián)邦預(yù)算、州預(yù)算和地方預(yù)算。美國(guó)的三級(jí)預(yù)算體系相對(duì)獨(dú)立，按照各自的權(quán)限和職責(zé)組織收入，安排支出。州、地方政府預(yù)算周期有單年度和雙年度，預(yù)算年度與聯(lián)邦預(yù)算年度也有所不同。美國(guó)是三權(quán)分制的國(guó)家，即司法、立法和行政，預(yù)算管理也體現(xiàn)了這一特征，預(yù)算管理體現(xiàn)立法與行政的互動(dòng)與制約。
　　美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算編制程序主要取決于兩大主體：政府（總統(tǒng)）和國(guó)會(huì)，他們控制預(yù)算的武器就是制定預(yù)算規(guī)則和程序，將政府的政策和優(yōu)先分配次序在政府預(yù)算中加以體現(xiàn)。美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)在預(yù)算編制程序中的作用既相互關(guān)聯(lián)，又相互獨(dú)立。國(guó)會(huì)在預(yù)算編制中的作用突出體現(xiàn)在通過(guò)永久性法律和年度預(yù)算法案對(duì)預(yù)算進(jìn)行控制。總統(tǒng)在預(yù)算編制中的作用突出體現(xiàn)于總統(tǒng)預(yù)算是國(guó)會(huì)編制預(yù)算的重要參考依據(jù)。總統(tǒng)預(yù)算政策對(duì)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算有很大影響。聯(lián)邦預(yù)算，即總統(tǒng)預(yù)算分為兩部分，法定支出和自主支出。法定支出是由法律規(guī)定的，每年情況類(lèi)似，無(wú)需太多修正。而自主支出需要通過(guò)申請(qǐng)預(yù)算撥款來(lái)實(shí)現(xiàn)。總統(tǒng)預(yù)算編制程序中，有三個(gè)重要參與者：一是機(jī)構(gòu)，提出預(yù)算申請(qǐng)，并執(zhí)行授權(quán)計(jì)劃；二是omb，審查機(jī)構(gòu)的預(yù)算申請(qǐng)、編制預(yù)算、監(jiān)管?chē)?guó)會(huì)預(yù)算法案和機(jī)構(gòu)預(yù)算執(zhí)行；三是總統(tǒng)，有向國(guó)會(huì)遞交預(yù)算的最終發(fā)言權(quán)。預(yù)算的周期一般從每年春天2月開(kāi)始，至少比總統(tǒng)向國(guó)會(huì)遞交預(yù)算提前9個(gè)月，比新財(cái)政年度開(kāi)始早18個(gè)月。執(zhí)行過(guò)程中，所有涉及預(yù)算的追加和調(diào)整，均要經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)執(zhí)行。從美國(guó)的預(yù)算管理狀況可以分析兩國(guó)預(yù)算管理的差別，并從中得到一些啟示。
　　
　　一、國(guó)情反映預(yù)算管理觀念的差別
　　美國(guó)預(yù)算管理理念為結(jié)果效益型，而我國(guó)的預(yù)算管理觀念為支出節(jié)約和結(jié)果效益并重型。
　　其一，美國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展的階段，政府關(guān)注更多的不再是節(jié)約支出的問(wèn)題，而是如何給公眾提供更優(yōu)更好的服務(wù)和社會(huì)保障的問(wèn)題。而中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展時(shí)期，需要投資的項(xiàng)目很多，需要考慮投入和產(chǎn)出的最大效益問(wèn)題以及政府在履行行政職能的支出成本問(wèn)題。兩國(guó)處于不同的發(fā)展時(shí)期，預(yù)算管理的關(guān)注點(diǎn)也存在差別。
　　其二，美國(guó)是三權(quán)分立的國(guó)家，國(guó)會(huì)在預(yù)算分配上有著極強(qiáng)的控制權(quán)，而參眾兩院的議員來(lái)自不同地區(qū)和階層，各自爭(zhēng)取選民利益，預(yù)算消減的可能性不大。
　　其三，美國(guó)預(yù)算的大部分支出，均以法律形式加以規(guī)定，如果要在法定支出方面進(jìn)行控制，必須修改立法才能實(shí)現(xiàn)。而在自主支出方面，政府和國(guó)會(huì)關(guān)心的是政績(jī)和選民支持，政府部門(mén)的工作重點(diǎn)是完成預(yù)期項(xiàng)目目標(biāo)計(jì)劃，而主要并非是節(jié)約開(kāi)支。
　　
　　二、大部分預(yù)算支出具有法定形式，支出的控制權(quán)在各部門(mén)
　　在美國(guó)，部分政府預(yù)算支出以法律的形式規(guī)定下來(lái)，如教育支出比例、公共醫(yī)療保障支出等，一方面保證了國(guó)家在這些方面的投入，另一方面也減少了預(yù)算編制的重復(fù)勞動(dòng)，提高預(yù)算編制效率。
　　同時(shí)，聯(lián)邦預(yù)算編制的程序也都以立法的形式進(jìn)行規(guī)定，使預(yù)算納入法制管理的軌道，具有法律效力和地位。
　　如：美國(guó)憲法授權(quán)國(guó)會(huì)征稅；規(guī)定資金流出國(guó)庫(kù)之前必須經(jīng)過(guò)撥款法案批準(zhǔn)。
　　《反非效率法案》規(guī)定了預(yù)算執(zhí)行的規(guī)則和程序。
　　“美國(guó)編碼”規(guī)定了總統(tǒng)預(yù)算的提交程序及其應(yīng)包括的相關(guān)信息。
　　《1974年國(guó)會(huì)預(yù)算和扣留控制法案》規(guī)定了國(guó)會(huì)預(yù)算編制程序；控制預(yù)算執(zhí)行的程序。
　　《1985年平衡預(yù)算和赤字緊急控制法案》規(guī)定了消除超支的規(guī)則。
　　《1990年預(yù)算實(shí)施法案》對(duì)預(yù)算編制程序的有關(guān)法律作了大量修改，包括《國(guó)會(huì)預(yù)算法案》和《平衡預(yù)算和赤字緊急控制法案》。
　　《1990年聯(lián)邦信貸改革法案》規(guī)定了聯(lián)邦信貸計(jì)劃的預(yù)算處理方法。
　　《1993年政府績(jī)效及結(jié)果法案》規(guī)定了預(yù)算結(jié)果的管理，要求機(jī)構(gòu)制定戰(zhàn)略計(jì)劃、年度績(jī)效計(jì)劃、年度績(jī)效報(bào)告等。
　　由于美國(guó)政府機(jī)構(gòu)龐大，各部門(mén)職責(zé)不同，除公務(wù)員出差標(biāo)準(zhǔn)等個(gè)別支出項(xiàng)目外，各部門(mén)基本支出，如人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、人均辦公用房等沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，各部門(mén)自行確定費(fèi)用支出方向和優(yōu)先安排工作，支出控制也由各部門(mén)自主進(jìn)行。
　　
　　三、監(jiān)督機(jī)制比較健全，預(yù)算管理的相互制衡值得借鑒
　　美國(guó)的預(yù)算管理監(jiān)督在四個(gè)機(jī)構(gòu)的支持下完成：
　　（一）政府問(wèn)責(zé)辦公室（GAO），它是國(guó)會(huì)建立的政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，當(dāng)初叫總審計(jì)署，現(xiàn)更名為政府問(wèn)責(zé)辦公室。
　　GAO的主要角色和功能：
　　1、它是國(guó)會(huì)支持性機(jī)構(gòu)；
　　2、每年向國(guó)會(huì)各委員會(huì)作報(bào)告，進(jìn)行聽(tīng)證；
　　3、政治中立化：盡管現(xiàn)在美國(guó)參眾兩院共和黨占絕大多數(shù)，所有委員會(huì)主席都是共和黨派，但一旦民主黨要求調(diào)查某方面的事情，GAO必須同樣負(fù)責(zé)，不能偏袒共和黨。
　　GAO的工作，一方面要面對(duì)參議院的質(zhì)疑，進(jìn)行快速反應(yīng)，另一方面，必須出于高度的職業(yè)道德、事業(yè)心、責(zé)任感、公正性，來(lái)開(kāi)展調(diào)查、完成報(bào)告。公開(kāi)的報(bào)告，不僅給國(guó)會(huì)和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，而且除國(guó)家機(jī)密外還要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公諸于眾；
　　4、給部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)提交關(guān)于改進(jìn)工作的建議，其中80%會(huì)被采納；
　　5、對(duì)聯(lián)邦政府的支出和責(zé)任制提供法律依據(jù)；
　　6、牽頭制定財(cái)務(wù)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。
　　GAO只有提出報(bào)告和建議的權(quán)力，沒(méi)有監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)力。
　　GAO的主要工作內(nèi)容：
　　一是監(jiān)督政府部門(mén)是否按照法律程序和預(yù)算來(lái)支出，防止舞弊、浪費(fèi)、濫用現(xiàn)象發(fā)生；
　　二是提出改進(jìn)項(xiàng)目效率的建議；
　　三是從現(xiàn)在角度進(jìn)行預(yù)警，對(duì)將來(lái)可能發(fā)生的事情預(yù)先做出反應(yīng)。
　　（二）國(guó)會(huì)調(diào)研服務(wù)部；
　　（三）國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）；
　　（四）總檢察長(zhǎng)辦公室。美國(guó)政府機(jī)構(gòu)中，每個(gè)機(jī)構(gòu)都有一個(gè)檢察長(zhǎng)，人員由機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)任命，但他的報(bào)告要同時(shí)向機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)會(huì)報(bào)告，是對(duì)GAO審計(jì)功能的補(bǔ)充。
　　上述四個(gè)機(jī)構(gòu)，形成了完整的預(yù)算監(jiān)督體系，從不同角度對(duì)預(yù)算實(shí)施監(jiān)督管理。
　　1998年我國(guó)政府部門(mén)機(jī)構(gòu)改革后，各部門(mén)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)由于機(jī)構(gòu)編制總量的限制而隨之消亡。近年來(lái)，政府審計(jì)力度不斷加強(qiáng)，審計(jì)在規(guī)范管理，懲治腐敗中的作用日益顯現(xiàn)。審計(jì)署在國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)派出了派駐機(jī)構(gòu)，但是，仍不能替代部門(mén)內(nèi)部審計(jì)的職能。同時(shí)，目前我國(guó)審計(jì)部門(mén)還是政府的組成部門(mén)，審計(jì)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，才更有利于實(shí)施監(jiān)督，達(dá)到權(quán)利的制約與平衡，值得探討。
　　
　　四、政府績(jī)效預(yù)算仍需探索
　　美國(guó)經(jīng)驗(yàn)和績(jī)效制度發(fā)展的過(guò)程
　　20世紀(jì)50年代：胡佛委員會(huì)；
　　60年代：計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算；
　　70年代：目標(biāo)管理、零基預(yù)算；
　　90年代：政府績(jī)效和結(jié)果法案（Government Performance and Results Act，以下簡(jiǎn)稱(chēng)GPRA）出臺(tái)；
　　21世紀(jì)初:項(xiàng)目評(píng)估工具（Program Assessment Rating T