我國應制定一部國有資產信托法

　　隨著我國改革開放30年的發展，我國信托業在幾經整頓之后取得了長足進步，信托運用和服務的領域被不斷拓寬，信托公司業務創新的動力和能力顯著增強。在我國金融業全面開放的大環境下，尤其是在與國有資產管理體制改革的互動中，國有資產信托憑借其獨特的作用機制，開始在有效實現國有資產保值增值以及有效調整國有經濟布局和結構方面，受到各級國資委、眾多國有企業以及信托公司等金融機構的關注和重視，制定一部符合國情、嚴謹務實的國有資產信托特別法，已成為完善我國信托法律體系，為信托業務創新成果提供法律支持和保障的關鍵。
　　
　　一、制定國有資產信托法的重要意義
　　
　　堅持公有制的主體地位，發揮國有經濟的主導作用，必須積極推行公有制的多種有效實現形式。國有資產信托是我國目前加快調整國有經濟布局和結構的重要選擇之一。制定專門的國有資產信托法，其意義體現在：
　　從理論層面看：這是肯定我國國家財產所有權行使方式創新的現有成果，加強對國有資產形態轉換法律監管的需要。我國《物權法》進一步明確規定了國家所有權制度，國有資產信托成為國家所有權有效實現的重要創新成果之一。實踐證明，信托在國有資產形態轉換中可以大有作為，國有資產信托是國有資產形態轉換能夠利用的重要方式。國有資產信托，一方面通過發揮受托人的專業優勢，最大限度地避免市場風險；另一方面，又使信托財產處于委托人和受益人的雙重監督之下，從而有效地防范了受托人道德風險的發生。
　　從實踐層面看：這是促進我國信托公司業務拓展，保障我國信托業健康發展的需要。信托是一種高度專業化的、為他人利益管理財產的制度，其本質在于分割財產的管理屬性和利益屬性，這種制度非常適合于國有資產的經營管理。信托公司通過開展國有資產信托業務，不但可以實現國有資產的保值增值，更重要的是，它還可以解決國有資產運營中因所有者缺位所引起的內部人控制和國有資產流失問題，可以有效防止國有資產運營中的行政化傾向，在國家和市場之間建立一道屏障。自2001年《信托法》頒行以來，我國經濟的快速發展使作為工具的信托，在經營性國有資產領域已經多次獲得成功運用，但專門立法的缺失卻對該類信托業務的拓展形成了明顯制約。
　　從立法技術看：這是適應我國信托立法專業化趨勢，完善國家國有資產管理和信托法律體系的客觀需要。2003年的《證券投資基金法》作為信托立法專業化的典型代表，對我國國有資產信托特別立法具有重要的示范意義。《證券投資基金法》的頒行，不但規范了證券投資基金活動，而且保護了投資人及相關當事人的合法權益，從而為促進證券投資基金和證券市場的健康發展創造了良好的法律環境。通過專門的國有資產信托立法，明確國有資產信托的各當事人及其權利和義務，明確國有資產信托合同的成立、變更與終止，明確國有資產信托的監管主體及責任等法律問題，對完善我國當前國有資產管理和信托法律體系具有重要意義。
　　
　　二、自由、效率與安全是國有資產信托特別立法的基本價值
　　
　　信托的基本價值取向在于擴張自由并進而提升效率，這與政治上推進民主、經濟上依托市場的現代社會的價值信條并行不悖。因此，現代信托法制毫不猶豫地確認了自由與效率的價值追求，并為它們的運作提供了較其他法律設計更大的彈性空間與更為切實的保障。國有資產信托法同樣需要確認和保護信托作為工具本身所張揚的自由與效率，因此，自由與效率的相得益彰，是國有資產信托法的顯性核心價值。
　　然而，國有資產通過信托的方式，不但可以實現國有資產的保值增值，更重要的是，它還可以解決國有資產運營中因所有者缺位所引起的內部人控制和國有資產流失問題，可以有效防止國有資產運營中的行政化傾向，在國家和市場之間建立一道屏障，借以維護公平的市場競爭秩序。因此，維護國有資產的安全同樣成為國有資產信托法所中介的重要價值，而這一價值在國有資產信托法中更為突出和重要。在國有資產信托中。信托財產的管理和運用必須遵循“信托財產的獨立性”原則，信托財產具有與各信托當事人相獨立的法律地位，信托財產與委托人未設立信托的其他財產以及屬于受托人所固有的財產相區別，國有資產信托，一方面通過發揮受托人的專業優勢，最大限度地避免市場風險；另一方面，又使信托財產處于委托人和受益人的雙重監督之下，從而有效地防范了受托人道德風險的發生。
　　
　　三、國有資產信托特別立法應堅持安全性、效益性和流動性原則
　　
　　信托法確立的自愿、公平、誠實信用原則，同樣構成國有資產信托法的基本原則，并要求國有資產信托活動不損害國家利益和社會公共利益。這里所強調的國有資產信托法基本原則，是從國有資產信托的獨有特征出發，結合國有資產運營管理的目標進行抽象概括的結果，不但應體現國有資產信托法的功能和宗旨，而且應符合當代信托業的發展規律和要求。
　　這樣的原則共有以下三個：
　　安全性原則。風險控制是所有信托產品成功的關鍵所在。安全性對于國有資產信托而言至關重要，受托人對信托財產的管理和運作必須在風險控制方面采取多種措施，使國有資產免遭風險損失。國有資產信托產品的開發和推廣，應根據具體情況在風險控制措施的使用上有所側重，充分發揮銀行、擔保公司和信用評級公司等專業化中介的作用，使其基于商業原則介入信托產品的風險控制流程，對國有資產信托產品實行信用增級。另外，在受托人選任問題上，受托人選任標準的確立同樣事關國有資產信托設立與運作的安全，作為國有資產信托的受托人，在商業信用、資金實力、經營業績、專業經驗、人才管理等方面應具備一定的條件。
　　效益性原則。現代信托在金融實務上不僅商品化，而且在功能上日漸多樣化。不同財產類型、不同信托目的、不同受益人的國有資產信托以及由其產生的權利義務關系，不僅涉及到眾多的當事人的個人利益，而且涉及到社會公共利益；不僅涉及財政關系、產業關系，而且涉及金融關系、計劃關系和固定資產投資關系，由于這些關系都具有經濟活動內容，涉及國家宏觀調控目標的實現，因此其經濟效益和社會效益如何，即成為衡量一項國有資產信托產品是否有價值的重要尺度。
　　流動性原則。流動性是國有資產信托產品發現市場、在市場上尋求最有效利用機會的現實要求。可以說，流通是金融市場的使命，流動性是金融市場的本質，國有資產信托產品的流動性是連接其安全性和效益性的紐帶，是實現其安全性和效益性的手段和工具。流動性關注的是國有資產信托產品的周轉速度和頻率，為投資者提供更多、更全、更便捷的流通機制是信托產品創新的重要目標和強大動力，因此，國有資產信托產品的設計應盡可能考慮產品的流動性安排，降低投資和流通轉讓的門檻，以吸引更多、更理性的投資者進行投資。
　　
　　四、國有資產信托特別立法需要建立和完善五個基本制度
　　
　　對于國家而言，國有資產信托是其科學經營和管理國有資產，發揮國有經濟主導作用的一種重要工具；而對于信托公司而言，國有資產信托則是其開發新型信托產品，促進產業資本與金融資本有機結合的一項重要業務。科學構建國有資產信托法，應重點建立和完善以下法律制度：
　　
　　(一)委托人資格審查制度
　　就國有資產信托的委托人來說，仔細區別國有資產的權利主體和權利行使主體，厘清其相互之間的法律關系，對國有資產信托的有效成立至關重要。在現行的國有資產管理體制框架下，如何確定國有資產信托的委托人，關鍵是依法界定這里的委托人資格標準。只有全面建立以各級國資委為核心的國有資產信托委托人資格審查制度，通過其審查和確認，才能實現對國有資產信托的委托人資格的認定和監督，否則實踐中難免出現混亂，使國有資產被一些別有用心的人利用信托方式進行轉移。
　　
　　(二)受托人選任制度
　　在國有資產信托的特別立法中，建立國有資產信托的受托人選任制度，目的是為國有資產信托的委托人提供一套選任受托人的具體規則，加強對國有資產信托的事前監督和管理，確保國有資產的安全。我國國有資產信托應以信用良好、資產管理和運作能力強為受托人選任標準。根據該標準，在選任受托人時應著重考慮下列因素：(1)注冊資本；(2)經營期限；(3)經營范圍；(4)財務狀況；(5)盈利水平；(6)涉訟記錄；(7)持有公司股份最多的前十名股東的名單和持股數額；(8)董事、監事、經理以及有關高級管理人員的姓名、資質條件、持有本公司股票和債券的情況以及信用記錄等。
　　
　　(三)信托合同登記備案制度
　　從信托合同到國有資產信托合同，意味著在法律調整上從民商法到經濟法的跨越。目前，我國尚缺乏與《信托法》規定相配套的國有資產信托合同管理規定，這樣，建立國有資產信托合同的登記備案制度便具有重要意義。雖然我國《信托法》第10條規定了信托登記制度，但信托登記只是針對特定的財產，一般只限于法律、行政法規規定應當辦理登記手續的財產。與信托登記制度不同的是，國有資產信托合同登記備案制度的功能則在于對國有資產信托合同的動態管理和監督。因此，就國有資產信托而言，除應遵守《信托法》第10條的規定外，還應當按照信托合同登記備案制度建立合同履行檔案，以方便對國有資產進行管理的檢查和監督。
　　
　　(四)信托財產評估制度
　　國有資產評估欠準確，不按規定進行資產評估，以及任意壓低評估價值，是國有資產流失的重要渠道之一。建立國有資產信托財產評估制度，不僅是合理確定國有資產信托財產價值的重要手段，而且是防止國有資產流失的必要措施；不僅能為信托當事人合法利益的保護提供保障，而且可以夯實國有資產信托監管的基礎。該制度的目的，是合理確定國有資產信托財產在信托設立時和信托終止時的真實價值，保護國家利益和信托當事人利益，因此，其應在堅持真實性、科學性、可行性和公正性原則的基礎上，由具備規定資質的資產評估機構和資產評估人員，依照國家規定的標準、程序和方法，區別不同類型的信托財產進行評定和估算。
　　
　　(五)信托監管協調制度
　　目前，我國國有資產信托實行的是雙重監管模式，一方面要接受國有資產監督管理機構的監督管理；另一方面又要接受信托業監督管理機構的監督管理。而這兩種監管均來自政府部門。建立以政府監管、行業自律與市場約束為特征的三位一體的監管主體體系，是實現市場風險識別和風險承擔責任的合理分散和匹配，促進國有資產信托市場健康穩步發展的重要保障。政府部門對于國有資產信托市場的監管是無可替代的，在雙重監管模式下，不同部門的監管有著不同的監管目標和監管重點，在國有資產信托特別立法中，其核心是要通過法律的明確授權，為國有資產信托不同監管主體的協調提供有效的法律保證，堅決杜絕監管的隨意性，有效保證監管的客觀性、程序性、公正性和協調性。
　　
　　(作者單位：中國社科院法學研究