退耕還林（草）政策下農村經濟結構調整研究

摘 要： 退耕還林（草）是西部大開發戰略實施中的生態恢復的重要內容。退耕還林（草）作為強制性的制度變遷，不僅對生態恢復具有重要影響，而且對區域經濟發展具有良好作用。論文以陜北黃土高原地區的吳起縣為例，實證分析了退耕還林（草）政策能否達到預期目標，不僅取決于農業內部種植結構調整，而且還取決于以農業勞動力向其他產業轉移為特點的農村經濟結構的轉型。對吳起的實證分析表明：退耕還林（草）政策實施后農業土地經營在向集約化和產業化轉變，農村就業結構和收入結構也在發生變化，該地區正在逐漸擺脫單純依賴種植業收入的格局。但是，這種變化尚在初級階段，還很脆弱，今后仍需作進一步的調整。

關鍵詞：陜西吳起縣；退耕還林；經濟結構；土地利用結構；收入結構

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）04－0021－06

我國退耕還林（草）政策的目的是在遏制生態環境惡化的同時形成與生態環境相適應的新的農業生產結構［1］。本文利用屬于黃土高原的吳起地區的實地調查數據來分析退耕還林（草）政策實施后農業及農村經濟結構的演進。

一、調查地的概要和調查方式

本次調研地吳起屬于黃土高原地區，全縣轄4鎮8鄉，總人口12.5萬人，其中農業人口10.6萬人，是陜北黃土高原梁峁丘陵溝壑區的典型代表，境內溝壑縱橫，梁峁密布，越窮越墾，越墾越窮。1998年以前，吳起縣農作物實際耕種面積185.5萬畝，而畝產150公斤以上的地塊只占4%。為了增加收入，17%的農戶放牧山羊，全縣年飼養量28萬只。無節制的放牧，使得原本稀少的草木近乎凋零。1998年年底，該縣3791.5平方公里內水土流失面積達3 696平方公里。在中央“再造一個山川秀美的西北地區”精神的號召下，1999年，吳起縣在全國率先大面積啟動了退耕還林工程，一次性退耕155.5萬畝，并全面推行封山禁牧、舍飼養羊政策。經過近幾年的努力，全縣社會經濟面貌出現較大變化，農牧業發展取得顯著成就，尤其是“退耕還草，興草養畜”的理念落實和“生態建設與經濟發展”的充分結合，直接促成了經濟、社會和生態效益的成功對接。截至2006年底吳起縣累計完成退耕還林面積237.19萬畝，是全國150多個退耕還林縣（市、區）封得最早、退得最快、面積最大、群眾得到實惠最多的縣份，成為全國退耕還林的一面旗幟。在這種情況下，如何借助中央政策，利用地方優勢，調整農村經濟結構，加大環境治理力度，大力發展特色經濟，促使農民增收致富，便成為當地政府致力于發展的重要目標。

吳起縣是本研究從2005年以來一直跟蹤調查的地區［2］。為了進行對比分析，仍利用了2005年所取得的1 600戶農戶調查數據。

二、退耕還林（草）政策實施后吳起農業和農村經濟結構的變化

(一) 土地利用結構的變化

隨著退耕還林（草）工程的推進，農戶的可耕地大幅減少，從而土地的利用結構也隨之改變。

從表1 可看出，通過實施退耕還林（草）政策，退耕農戶的戶均耕地面積有了實質性的下降。吳起退耕農戶的戶均耕地面積2004 年比退耕前一年（1998年）減少了86.86 % ，其中，減少的主要是沒有灌溉條件的坡地。由于退耕還草的作用，林地面積有了大幅度的增加，增加幅度為1 378.60%，草地面積小幅增加20.30%；吳起2006 年比2004年減少了9.76% ，其中，減少的仍然是沒有灌溉條件的坡地，臺地和平地反而有所增加，特別是臺地從2004年的0.91畝/戶增加到2006年的4.35畝/戶，增加幅度為79.08%，這源于新修農田的舉措。草地和林地總面積總體上未發生變化，只不過草地面積有小幅增加，林地面積小幅減少，為開展牧業經營提供了基本條件。

(二) 農村就業結構的變化

如前所述，剩余勞動力從農業中轉移出去，或者說就業從以農業為主向以第二、第三產業為主轉變，可以使農民的收入和生活不再依賴生產率低下的耕地，這是從根本上緩解人口對耕地的壓力、治理生態環境惡化和保持退耕還林（草）效果的途經。［1］那么，以退耕還林（草）政策和國家無償補貼為契機，剩余勞動力的轉移或者說農民的就業結構發生了怎樣的變化？

從表2 可見，吳起退耕還林（草）農戶家庭成員從種植業中退下來的人數是比較多的，2004年從事種植業的勞動力比剛實施退耕還林（草）政策的1998 年減少了41.34 %，從事種植業的勞動力的比重也從原來的87.82 %下降到51.51 % ，農業中減少的勞動力主要流向建筑業、貿易餐飲業、交通運輸業等非農行業。2006年從事種植業的勞動力的比重從2004年的51.51%下降到19.16 %，從事畜牧業的勞動力的比重從2004年的6.12%上升到24.55 %，農業中減少的勞動力繼續主要流向建筑業、貿易餐飲業、交通運輸業等非農行業。這說明，在農業勞動邊際生產率很低的地區，只要外部存在相對高的收入機會，無論是退耕還林早期還是近期，退耕地區的勞動力都會向外部轉移。因而可以說，當地農戶的勞動力資源配置很理性。另一方面，伴隨西部大開發進行的各種基礎設施的修建(修路修橋等)、能源的開發和新農村的建設，也為退下來的農業勞動力提供了非農就業機會，這也是流向建筑業和交通運輸業人數較多的原因之一。

(三) 農作物種植規模、結構及產量的變化

從表3 可見，在實施退耕還林以前，農戶家庭作物種植中玉米種植面積不到戶均耕地面積10%；土豆種植面積占戶均耕地面積的比例超過了20%，雜糧種植面積為70.48%，不種植小麥。說明黃土高原地區種植小麥和玉米不具有自然和經濟比較優勢，土豆則更具有自然和經濟比較優勢。實施退耕還林后，農戶種植雜糧的絕對面積大幅下降，吳起從退耕前一年的35.94畝下降到2004年的5.16畝再下降到2006年的1.99畝，在戶均耕地中所占比例從退耕前一年的70.48%下降到2004年的44.97%再下降到2006年的19.23%，這一份額呈明顯下調趨勢。在作物種植中，土豆種植呈一枝獨秀態勢，其在作物種植中的份額在實施退耕之后不僅未下降反呈上升趨勢，吳起已由退耕前一年的24. 38 %上調到2004年的43.59 %再上調到2006年的60.97%。這一方面與陜北是著名的“土豆之鄉”有關，各縣市都產土豆，土豆相對于全國其他地區而言，產量最高，抗病性強，外皮光潔，色澤艷雅，個大肉肥，質地細致，營養豐富，因而價格也高，有比較優勢，另一方面與農業科技的飛速進步也有關。

吳起退耕農戶玉米單產由退耕前一年的223.37公斤/畝提升到2004年的294.77公斤/畝，由于受干旱的影響， 2006年下降到161.45公斤/畝；雜糧單產由退耕前一年的77.36公斤/畝提升到2004年的92.68公斤/畝， 2006年相對于2004年微弱下降到92.37公斤/畝；單產的提高、農業人口的減少、糧作種植效益的低廉及當地能源產業的發展等因素共同作用使得吳起農戶產生降低農地利用程度的行為。隨著近年“陜北效益農業”決策的不斷實施，農戶家庭種植結構演變越來越趨向“壓糧增土豆”，吳起土豆種植在農作物中所占份額已由退耕前一年的24. 38 %上調到2004年的43.59 %再上調到2006年的60.97%；土豆單產由退耕前一年的538.41公斤/畝提升到2004年的664.95公斤/畝，由于受旱災的影響，2006年相對于2004年下降到573.6公斤/畝，但相對于退耕前一年卻增加了35.19公斤/畝，種植土豆這一結構轉變對農業效益持續低下的扭轉必有好處。

從表3數據來看，無論是實施退耕政策前后吳起農戶都種植玉米，所種植的玉米單產遠低于全國平均水平（全國平均水平1998年為351.19公斤/畝、2001年為313.23公斤/畝、2004年為341.34公斤/畝），但是由于種植習慣和飼養糧的需求，玉米的種植從未間斷過，吳起的雜糧單產退耕后的單產高于退耕前的單產。說明大規模退耕的吳起地區農戶的農作物種植集約化程度在提高。

(四) 農作物農用物資投入及結構的變化

退耕農戶農作物單產之所以提高，與退耕農戶的投資行為是分不開的。表4顯示了退耕還林前后農戶農作物農用物資投入的變化情況。

吳起是率先在全國大面積進行退耕還林的示范縣，退耕時間為1998年。由表4可以看出，退耕還林前種植業的化肥施用量少，農用機械和種子的使用量為零或很少，反映出農業現代化水平程度很低。退耕還林后，農戶才慢慢傾向于精耕細作，農業現代化水平才有所提升，那種靠天吃飯和廣種薄收的觀念正在慢慢轉變。

退耕還林前，農戶主要以農家肥為肥料。退耕還林后農家肥讓位于化肥，農戶種植農作物更加依賴化肥，化肥的使用明顯增加。吳起退耕還林后2004年和2006年化肥的單位面積施用量分別是退耕還林前的2. 4倍和2.27倍，地膜的單位面積使用量分別是退耕還林前的11. 5倍和13.2倍。近年來，退耕農戶在單位耕地面積的投入金額增加，表示農業現代化水平在增強，一則表明耕地類型趨向于臺地和由新平整的壩地，有條件使用機器耕種；二則表明吳起農戶的收入水平在提高，能夠支付得起機耕費。至于種子，退耕還林前，農戶所使用的種子是上一年預留的，退耕還林后，退耕農戶在單位耕地面積上所投入的是專門購買的優質、高產的種子，所投入的資金在增加，剔出物價上漲的因素，單位面積的種子用量也在增加。

以上表明，在黃土高原地區，實施退耕還林工程有助于提高農業現代化水平，有助于農業技術的推廣，有助于轉變農作物的耕作方式。退耕面積越多，精耕細作的水平越高，農作物單產水平越高，當地的生態環境改善得越好。

(五)農戶畜牧業飼養規模變化

從表5的數據顯示，退耕之前飼養羊的農戶數多于退耕后的農戶數，這源于退耕之前羊的飼養方式農戶都是漫山遍野的散養，退耕之后的飼養方式只能是圈養，提高了飼養成本。退耕后（2004年）的羊飼養大戶所飼養羊的頭數多于退耕前羊飼養大戶的飼養頭數，主要是實施退耕后，在退耕地里有大量的牧草，也發揮了范圍經濟在其的作用。不過，吳起2006年的平均水平、養羊大戶的飼養規模都低于2004年，原因在于隨著吳起該地區能源資源的開發進行，人們收入渠道的增多以及退耕還林工程中草樹混種的最初的安排設計逐漸暴露的牧草無法收割的問題，草源的缺乏，物價水平的上漲，使得養羊大戶不得不縮小飼養規模。

(六) 現金收入結構的變化

上述就業結構的變化必然會影響到農戶的收入水平和收入結構，分析退耕還林（草）后農戶收入水平和結構的變化，對于了解整個退耕還林（草）地區農村經濟結構的變化趨勢是非常有效的。

從收入構成來看，退耕農戶的收入總體上主要由家庭經營收入（包括種植業、畜牧業和林業的現金收入）、退耕補貼、外出務工收入三部分構成。未退耕農戶的收入總體上主要由家庭經營收入（包括種植業、畜牧業和林業的現金收入）和外出務工收入兩部分構成。種植業的現金收入主要是出售玉米、土豆和雜糧的收入；畜牧業的現金收入主要是出售羊、生豬、雞的收入。退耕之前，農戶家庭經營依然是其主要的收入來源，其次是外出務工收入。退耕后，農戶主要收入來源卻是外出務工收入，其次是農業家庭經營收入和退耕還林補貼，其比例依次為48.31%、27.39%和24.30%。隨著退耕還林（草）政策的實施，農村就業結構發生了很大變化，吳起退耕農戶的家庭經營收入的比重從退耕前一年的90.75%下降到2004年的 24.65%和2006年的27.39%，證實了退耕還林（草）政策實施后，有國家糧食補貼作保障，就會有更多的剩余勞動力外出打工這一事實（見表6）。

從農戶總體收入水平的增長情況來看，所調查的農戶的收入都有不同程度的增加，退耕農戶2004年和2006年相對于退耕的前一年的收入增長水平分別為175.33%和233.86%，從各項收入對總體收入增長的貢獻程度來觀察，吳起退耕農戶2006年相對于退耕前一年所增加的 17 566.45元收入中有 53.86%來自外出務工寄回的收入，34.69%來自退耕還林補貼款。此外，需要指出的是，吳起退耕戶牧業收入對總體收入增長的貢獻份額是 3.03%，林業收入所占的份額卻非常小，只有0.8%，不到 1%；這一點正如筆者在實地訪問調查中所看到的那樣，在退耕還林（草）中，農戶從事畜牧業的越來越少，同時所種樹木的生長期長，見效慢，特別是生態林的建設，對當地農戶收入的增加沒有多大的關系；而在退耕還草中，種草對于原來就有放牧習慣的農戶的飼養方式向圈養牲畜轉變和收入增加是有益的。

三、幾點結論及尚需解決的問題

經對吳起的退耕還林（草）政策實施后的農業和經濟結構變化的數據分析，本文得出如下的結論：

1.退耕還林（草）政策實施后，由于有國家的糧食補助和現金補貼，土地利用結構有了實質性的改變［1］，用于生產糧食的耕地在減少，而用于種草種樹的面積在增加；同時，土地集約經營的趨勢已經顯露；農戶的就業去向和收入結構的改變，也表明經濟結構在轉型［3，4］。但是，從整個經濟結構的變化程度來看，這種變化仍然處于初期階段，或者說新的農業生產方式以及社會和經濟結構的形成還停留在青苗時期，在這一階段，農民在新的生產方式下還不能完全自立，因而可以例證國家實行的新一輪退耕還林（草）補償政策的現實性和實際性，進一步鞏固了退耕還林（草）政策所取的成果。

2.在國家的糧食補助的支持下，部分退耕農戶已經開始調整農業種植結構，選擇種植一些面向市場的經濟作物（土豆），這是從自給自足的傳統農業向商業性農業轉變的良好征兆，如果最終能夠利用特有的資源（草業）優勢融入市場競爭中，則當地的農業將進入良性循環。但要看到，目前，這些地區由于受短期能源經濟的影響，使得當地農業資源的發展前景令人堪憂，還僅僅停留在市場化的初期階段，市場化程度局限于自給剩余后的產品銷售，而且大部分農戶缺少新的種植技術和適應市場的銷售手段。今后如何從外部給予技術支持、培育技術人才、建立新的技術普及體制和有組織的流通機構等，都是尚待解決的問題。

3.在退耕還林（草）的過程中，林業對生態環境的改善有好處，但對農民的經濟收入的影響還要等到數年以后甚至更長時間才能顯現出來［1］。而種草見效快，有助于草畜業的發展［5］。但對上述事例的分析表明，吳起以及作為對比的定邊和華池的草畜業給農戶帶來的收入貢獻仍然很小，在總收入中所占比例只有5%左右，仍沒有成為退耕還草農戶收入的重要組成部分。究其根本原因是這三個地區目前都處于能源開發階段，能源經濟短期效益使得從事草畜業勞動力的機會成本增大。因此，著眼于當地農業草資源優勢，鼓勵發展草畜業是將來這些地區可持續發展的重要舉措，以確保退耕還林（草）政策實施成果的長遠可持續性，在今后著重需要解決的是規劃草畜業的發展路子，草畜業規模化飼養、樹草種植合理空間安排、牧草新品種選擇和推廣、牲畜圈養后牧草的儲存加工、畜產品的流通渠道、農戶的現代畜牧業經營素質等問題。

4.從退耕還林（草）地區農戶的就業結構和收入結構的變化看，剩余勞動力向非農部門轉移正在進行中，這也表明，當地以農為主的經濟結構正在向以非農業為主的經濟結構轉型。但是，在這個轉變過程中存在兩個方面的問題：一是目前當地能源資源的開發具有優勢，農戶們從中獲取到了獲取經濟收入的就業崗位，導致該時期內所轉移的人口較多，當當地的能源資源枯竭，轉移到這些崗位去的勞動力將向何去？二是轉移出去的勞動力的去向大都是在非正規部門從事簡單勞動，并非像二元經濟理論所描述的那樣轉向現代工業部門，因此，這些就業崗位缺少穩定性。目前需要著手解決的是提高縣域和鄉鎮企業發展速度和水平，以便解決剩余勞動力就業問題；發展和穩定當地農村義務教育，幫扶實施退耕地區的教育事業（讓當地子女上學無論是義務教育還是高等教育，應該免交學雜費），提升高等教育水平，讓退耕農戶的子女永遠走出去。

5.針對退耕還林（草）政策的前景，我們有必要再度審視農業的基本價值，這也是一種新的國際潮流。農業(包括林業和牧業) 不單提供人類生存所需食物，也是維護環境的重要手段。在我國工業化漸漸脫離對農業剩余的依賴的新階段，對農業特別是對生態環境惡劣的貧困黃土高原地區的農業實施保護性措施是必要的。從這種意義上看，國家新一輪的退耕補貼為基礎的退耕還林（草）政策還應持續走下去。

參考文獻：

［1］胡霞.退耕還林（草）政策實施后農村經濟結構的變化—對寧夏南部山區的實證分析［J］.中國農村經濟，2005（5）：63-70.

［2］ 李樺，姚順波，郭亞軍.退耕還林對農戶經濟行為影響分析—以全國退耕還林示范縣(吳起縣)為例［J］.中國農村經濟，2006（10）：36-42.

［3］ 李文.貧困地區農業結構調整對農民現金收入的影響—對重慶市五縣(區)的實證分析［J］.中國農村經濟，2006（4）：32-36.

［4］ 劉璨，張巍.退耕還林政策選擇對農戶收入的影響—以我國京津風沙源治理工程為例［J］.經濟學季刊，2006（10）：273-290.

［5］ 顏景辰，雷海章.“一退兩還”背景下黃土高原地區農戶畜牧業行為與收入關系的實證分析［J］.農業技術經濟，2007（2）：88-92.