政策性金融與地方金融的互動(dòng)模式與運(yùn)用探討

摘要：政策性金融能否與商業(yè)金融有機(jī)統(tǒng)一，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要突破口。目前，商業(yè)銀行是地方建設(shè)的主要資金來源，政策性金融因?yàn)橥度氩粔颍鋺?yīng)該發(fā)揮的社會(huì)效益并沒有顯現(xiàn)成效。本文以服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)為立足點(diǎn)，提出了加強(qiáng)二者關(guān)聯(lián)的技巧和完善途徑，從而改變現(xiàn)階段地方金融失衡的狀態(tài)。

關(guān)鍵詞：政策金融；地方金融；互動(dòng)探討

中圖分類號(hào)：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031(2008)10-0009-04

金融市場是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)資源配置的主要途徑之一，在金融資源的配置中起著關(guān)鍵作用。但是由于金融市場的不充分競爭、不完全信息、制度變遷與金融機(jī)構(gòu)本身的特性，導(dǎo)致金融資源不能有效地配置，即存在著“金融市場失靈”。對于金融資源配置中市場機(jī)制失靈的問題，政府可以通過創(chuàng)立政策性金融機(jī)構(gòu)來校正，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置的經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)合理性的有機(jī)統(tǒng)一。

地方金融作為我國金融體系中的一部分，自20世紀(jì)80年代以來，獲得了長足發(fā)展，并日益成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，為促進(jìn)我國民營經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)、政治管理體制下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是地方政府工作的重中之重。如何將政策性金融與地方金融有機(jī)結(jié)合，并合理運(yùn)用，成為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的突破口。

一、政策性金融與地方金融的含義及特征

(一)政策性金融的含義及特征

所謂政策性金融是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)主體尤其是政府為了彌補(bǔ)市場的缺陷，即“市場失靈”，以國家信用為基礎(chǔ)、國家作為融資主體運(yùn)用各種特殊的融資手段和融資渠道、為配合國家特定經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略而進(jìn)行的特殊的資金融資行為。通過對金融的含義及其基本分類的分析，政策性金融是與商業(yè)性金融相對應(yīng)的一個(gè)概念，政策性金融是商業(yè)性金融市場失靈的條件下產(chǎn)生的。[1]

政策性金融具有三個(gè)本質(zhì)特征：第一，具有特定的政策目標(biāo)，體現(xiàn)政府的“政策性”意圖，包括培育中小企業(yè)、環(huán)境保護(hù)、地方開發(fā)、農(nóng)業(yè)振興、消除貧困等，目的不僅僅在于發(fā)展某些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還包括創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等。因此，政策性金融的政策目標(biāo)十分明確，大多是政府需要重點(diǎn)扶植，而又很難得到商業(yè)機(jī)構(gòu)支持的領(lǐng)域。第二，不單純以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)，而是以貫徹政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，以社會(huì)均衡發(fā)展和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為目標(biāo)。這種政策性目標(biāo)往往與資金運(yùn)用的合理性、效率性原則是矛盾的統(tǒng)一體，如何處理好這個(gè)關(guān)系，是政策性金融發(fā)展至今仍在摸索的一個(gè)關(guān)鍵問題，也是政策性金融的本質(zhì)特征之一。第三，政策性金融主要是通過特定的金融機(jī)構(gòu)來運(yùn)作，這類金融機(jī)構(gòu)通常是在政府支持下成立，并通常是以“銀行”實(shí)施和發(fā)揮作用的。

而所謂政策性金融機(jī)構(gòu)是指那些多由政府創(chuàng)立、參股或保證，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策或意圖，在特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接從事政策性融資活動(dòng)，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)管理工具的金融機(jī)構(gòu)。它是各國金融體系兩翼中的一部分，一方面配合一國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策目標(biāo)的不同需要和側(cè)重點(diǎn)，通過各種政策性融資活動(dòng)充當(dāng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和管理工具的角色；另一方面，又誘導(dǎo)補(bǔ)充商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)機(jī)制與作用的不足，健全與優(yōu)化一國金融體系的總體功能，充分發(fā)揮其在一國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中不可取代的重要作用。政策性金融機(jī)構(gòu)具有財(cái)政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性機(jī)制，是二者的有機(jī)結(jié)合而不是簡單加總。在某種意義上講，政策性金融機(jī)構(gòu)是金融與財(cái)政、市場性與行政性、宏觀與微觀、間接管理與直接管理，有償與無償?shù)那擅罱Y(jié)合體。

(二)地方金融的含義

地方金融和地方金融機(jī)構(gòu)是一個(gè)仍存爭議的概念。不同的學(xué)者試圖從不同的角度對之加以闡述。概括來看，可歸納為兩類一類是從經(jīng)營地域角度進(jìn)行界定另一類則從機(jī)構(gòu)組成角度進(jìn)行界定。

第一類的典型定義為，“地方金融是指在一定的行政區(qū)域內(nèi)為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)的金融組織形態(tài)，它包括國有金融機(jī)構(gòu)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)工作的職能與業(yè)務(wù)。[2]

第二類則以全國人大財(cái)經(jīng)委副主任周正慶的定義為代表，“地方金融主要是指城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、城市信用社及其他地方金融機(jī)構(gòu)。”要想科學(xué)地定義地方金融機(jī)構(gòu)首先要界定地方金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵和外延。

從內(nèi)涵上說，首先地方金融機(jī)構(gòu)具有一般金融機(jī)構(gòu)的共性，但地方金融機(jī)構(gòu)同時(shí)又具有其特殊性。首先，地方金融機(jī)構(gòu)是屬于地方政府管理的金融機(jī)構(gòu)，具有三方面屬性地方稅收屬性、地方業(yè)務(wù)屬性和當(dāng)?shù)卣芾韺傩浴；诖耍疚膶Φ胤浇鹑跈C(jī)構(gòu)的內(nèi)涵界定是產(chǎn)權(quán)主體的地方性、控制權(quán)施行的地方性、經(jīng)營活動(dòng)地方性以及相對簡單的治理結(jié)構(gòu)。地方金融機(jī)構(gòu)的特性，使其成為我國金融機(jī)構(gòu)中的一個(gè)具有特定研究價(jià)值的群體。

從外延上說，地方金融機(jī)構(gòu)的主體是城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社、地方性證券公司、地方性保險(xiǎn)公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、典當(dāng)行、擔(dān)保公司等。這幾類地方金融機(jī)構(gòu)構(gòu)成了本文研究地方金融風(fēng)險(xiǎn)的特定對象。其中，保險(xiǎn)公司和證券公司的地方屬性往往并不明顯，但作為一般性研究不排除保險(xiǎn)公司和證券公司有很強(qiáng)地方屬性的情況。

一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是分層次的，不同層次的經(jīng)濟(jì)需要相應(yīng)層次的金融業(yè)服務(wù)與之相對應(yīng)。就對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)而言，地方性金融具有獨(dú)特的機(jī)能和作用，具有一定的比較優(yōu)勢，是全國性金融所不能簡單替代的。地方金融具有連接區(qū)域內(nèi)儲(chǔ)蓄和投資的金融中介機(jī)能。從逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的角度來看，因?yàn)榈胤叫越鹑跈C(jī)構(gòu)對于地方企業(yè)、地方經(jīng)濟(jì)狀況、地方個(gè)人的信用，都具有一定的信息優(yōu)勢，從而在貸款活動(dòng)中減少由于信息不對稱所引起的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，并減少由此導(dǎo)致的貸款損失。

二、當(dāng)前政策性金融與地方金融關(guān)聯(lián)的問題

(一)政策性金融與地方金融嚴(yán)重脫節(jié)

根據(jù)《中國金融統(tǒng)計(jì)年鑒》(2007年)的資料顯示，截至2006年末，國家開發(fā)銀行資產(chǎn)總額23143億元，本外幣貸款余額20180億元，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資產(chǎn)總額9325.62億元，其中各項(xiàng)貸款月8843.96億元。

國家開發(fā)銀行的主要任務(wù)是對國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)提供長期資金支持，引導(dǎo)社會(huì)資金投向，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸制約。全年國家開發(fā)銀行共向“兩地一支”領(lǐng)域發(fā)放貸款6962億元，占全部貸款的98.8%。支持了三峽總公司金沙江溪洛渡和向家壩水電站、上海城市軌道交通等國家和地方重大項(xiàng)目建設(shè)。

值得注意的是，農(nóng)發(fā)行的貸款業(yè)主主要面對的是糧油和棉花信貸。截至2006年末，糧油貸款總額7417億元，商品棉貸款457.42億元，其余的商業(yè)儲(chǔ)備貸款僅為182.32億元。[3]

由以上的數(shù)據(jù)可知地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展幾乎沒有享受到金融資源的支持，絕大部分地區(qū)的建設(shè)都是依靠地方金融自給自足，金融資源配置的不合理性由此可見一般。

(二)地區(qū)金融結(jié)構(gòu)失衡

現(xiàn)在的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目，絕大部分還是依靠商業(yè)銀行的貸款支持，政策性融資并沒有很好的用于地方金融建設(shè)。政策性金融所特有的支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等所提供的優(yōu)惠利率，沒有盡可能地為區(qū)域經(jīng)濟(jì)服務(wù)，本來應(yīng)該由政策性金融機(jī)構(gòu)支持的項(xiàng)目，由于門檻過高等原因，只能依靠商業(yè)金融的支持才能得以進(jìn)行，從而形成了資金源頭的逆向機(jī)制，這樣很可能加劇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的居民。

(三)政策性金融沒有實(shí)現(xiàn)對地方金融的配給

商業(yè)性金融的信貸政策是以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，而政策性金融是以社會(huì)效益為目標(biāo)的，兩方面應(yīng)該互相配合，從而形成社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一體。但是現(xiàn)實(shí)中政策性金融支持的項(xiàng)目建設(shè)，沒有很好的與地方經(jīng)濟(jì)的特色相配合，未能實(shí)現(xiàn)政策性金融資本與商業(yè)性金融資本的效能最大化，二者合理的配比沒有形成。

三、政策性金融與地方金融關(guān)聯(lián)的運(yùn)用技巧及完善思路

(一)在組織上要建立組織領(lǐng)導(dǎo)，建立信息溝通平臺(tái)

在對地方資源狀態(tài)分析的基礎(chǔ)上，合理布局金融資源，形成一種銀行戰(zhàn)略聯(lián)盟。銀行戰(zhàn)略聯(lián)盟主要包括以下內(nèi)容：(1)利用各自在境內(nèi)外的收付清算系統(tǒng)，為對方提供支付清算服務(wù)。(2)雙方加強(qiáng)本外幣資金拆借業(yè)務(wù)、零售業(yè)務(wù)和新產(chǎn)品開發(fā)合作與文流。(3)合作為券商提供證券結(jié)算資金劃撥服務(wù)，營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)之間開展相互代理業(yè)務(wù)。(4)在資產(chǎn)業(yè)務(wù)、負(fù)債業(yè)務(wù)、中間業(yè)務(wù)和業(yè)務(wù)管理方面加強(qiáng)信息交流。(5)開展網(wǎng)上銀行、開放式基金等值息科技合作。(6)貸款合作。國際通行的貸款合作包括貸款出售、貸款經(jīng)紀(jì)、貸款參與和銀團(tuán)貸款。目前國內(nèi)銀行間的貸款合作主要是開展銀團(tuán)貨款，由一家或幾家銀行牽頭，若干家銀行聯(lián)合起來，按照風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享原則，以相應(yīng)條件向借款人提供一筆大的貸款。

在這一方面，遼寧省鐵嶺市政府比較注重金融資源的整合。該市以具體建設(shè)項(xiàng)目為載體，以社會(huì)主義新農(nóng)村試點(diǎn)鎮(zhèn)、村為重點(diǎn)，探索建立以政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、政策性保險(xiǎn)為保障，形成財(cái)政性資金、政策性金融資金、商業(yè)性金融資金、合作性金融資金以及民間資金各有主導(dǎo)、相互融合的融資模式。集中財(cái)政性資金重點(diǎn)投入到新農(nóng)村建設(shè)中必需的諸如道路、能源、給水、電網(wǎng)、通訊、培訓(xùn)及信息等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為金融跟進(jìn)創(chuàng)造條件；引導(dǎo)政策性金融重點(diǎn)投入到新農(nóng)村建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)相對較高的諸如農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)開發(fā)、農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)和大型農(nóng)田水利設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)方面，發(fā)揮政策性金融的先行帶動(dòng)作用；推動(dòng)商業(yè)性金融、合作性金融重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目、農(nóng)產(chǎn)品基地項(xiàng)目及農(nóng)民依托當(dāng)?shù)刭Y源創(chuàng)建的小型企業(yè)項(xiàng)目和農(nóng)戶維持正常生產(chǎn)經(jīng)營所需的小額貸款需求，發(fā)揮其融資主渠道作用。[4]

(二)建立“信用償還基金”

銀行間可以互相合作，共同出資成立一個(gè)“信用償還基金”，當(dāng)有合適的項(xiàng)目需要資金支持，就使用該基金。如果項(xiàng)目的社會(huì)效益前景看好，政策性銀行可以追加資金投入，從而排除政策性銀行與商業(yè)銀行資金不配比的情形。

關(guān)于信用償還基金的管理模式，在建立初期可考慮由國家財(cái)政部、國家計(jì)委聯(lián)合牽頭，組織銀監(jiān)局等有關(guān)部門制定有關(guān)基金的章程和管理原則，明確基金的性質(zhì)、宗旨、來源、積累、管理和運(yùn)用等有關(guān)事項(xiàng)，保證基金的正常運(yùn)作和健康發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，再采取委托的方式，交由銀監(jiān)局負(fù)責(zé)具體的組織管理事宜。

信用償還基金的運(yùn)用要注意四點(diǎn)：一是堅(jiān)持正確的使用原則。償債基金的使用必須堅(jiān)持“先交納、后使用、專款專用”和“所有權(quán)不變、管理權(quán)集中、使用權(quán)統(tǒng)一”的原則，為基金的正確使用奠定基礎(chǔ)。二是為了提高基金的使用效益，在保證安全性的前提下，可委托銀行進(jìn)行拆借和放貸，增值部分除必要而合理的支出外，其余部分應(yīng)按比例分別進(jìn)入交納基金單位的“分戶賬”。三是為了增加基金使用的透明度，基金管理部門要定期或不定期地公布基金的具體運(yùn)行情況，以便于“基金成員戶”的檢查監(jiān)督。四是正確掌握影響基金運(yùn)用的條件。一般而言，影響信用償還基金運(yùn)用有三大因素，即基金總額占外債規(guī)模的比重、基金償還和其它款項(xiàng)償還各占一定時(shí)期信用償還基金總額的比例、長期貸款的平均年限等。需要針對上述三項(xiàng)因素進(jìn)行嚴(yán)密測算，制定切實(shí)可行的各項(xiàng)運(yùn)用指標(biāo)，逐漸形成基金的正常運(yùn)作機(jī)制，從而為我國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造必要條件。

(三)運(yùn)用現(xiàn)代科技信息管理

由于信息技術(shù)與銀行業(yè)務(wù)的日益融合，大大節(jié)約了銀行的人力、物力、財(cái)力，使得銀行有能力開發(fā)更多的銀行服務(wù)項(xiàng)目。商業(yè)銀行已從單純經(jīng)營存款、貸款和匯款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，發(fā)展為集社會(huì)服務(wù)、信息服務(wù)、經(jīng)濟(jì)預(yù)測與決策于一體的金融“超級市場”；銀行的收入來源由以存貸利差為主，變?yōu)橐蕴峁┬畔⒑徒鹑诜?wù)為主；銀行從單純的貨幣經(jīng)營管理，轉(zhuǎn)向信息的提供服務(wù)和管理。

銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性還取決于風(fēng)險(xiǎn)防范措施和策略的選擇，是在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和評價(jià)之后的下一個(gè)環(huán)節(jié)，是風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)質(zhì)性階段。銀行可采取的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解對策一般有：風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)分散、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)抑制、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)自留等。由于信息技術(shù)環(huán)境的相對復(fù)雜性及其風(fēng)險(xiǎn)損害的流動(dòng)性決定了信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制主要是事前控制和內(nèi)部控制為主，同時(shí)對由信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)而引起的相關(guān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)采取綜合性的風(fēng)險(xiǎn)控制手段。內(nèi)部資源配置為信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制提供物質(zhì)資源、技術(shù)資源、資金資源和人才資源等方面的保證，而所有這些資源將整合為一系列控制信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的程序和方案，如對計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行管理的程序、對應(yīng)用系統(tǒng)和技術(shù)環(huán)境進(jìn)行管理的程序、控制特定用戶進(jìn)入特定系統(tǒng)的程序、培訓(xùn)專門人才的程序等。

總之，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政策金融與商業(yè)金融的互動(dòng)運(yùn)作是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制內(nèi)在要求的、合理高效的資金(這種寶貴、稀缺資源的)配置機(jī)制的需要；政策性金融與地方金融的區(qū)別和聯(lián)系為二者互動(dòng)及運(yùn)作提供了可能；政策性金融與地方金融互動(dòng)運(yùn)作必將使我國的資金配置機(jī)制更為合理，必將推動(dòng)我國的國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張朝方，武海峰.論開發(fā)性金融、政策性金融與商業(yè)性金融的相互關(guān)系[J].商場現(xiàn)代化，2007，(4).

[2] 張吉光.地方金融并購重組路徑分析[J].當(dāng)代金融家，2007，(1).

[3] 《中國金融年鑒》(2007).

[4] 《鐵嶺市人民政府批轉(zhuǎn)市人民銀行鐵嶺市金融系統(tǒng)支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》(鐵政發(fā)[2006]32號(hào)).

The Interactive Pattern of Policy-type Finance and Place Finance and Using Skill Discussion

LU Minfeng1，GAO Wenfang2

(1.hool of Economics，Nanjing University，Nanjing 210098，China；2.College of Economics and Management，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China)

Abstract：Whether the policy-type finance organically could unify with the commercial finance，is the provincial economy development important breach. At present，the Commercial bank is the place construction main sources of fund，because the policy-type finance invests insufficiently，its social efficiency does not have effectiveness. This article take serves in the regional economies as a standpoint，proposed strengthen the connection of Policy-type financial and place finance and the using skill strategy，thus change the status of local financial imbalances.

Key Words：Policy-type Finance；Local Finance；Interaction