試辦“土地交易所”的構(gòu)想

有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)交易特別是農(nóng)村集體用地的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的研究是作者一直關(guān)注的，試辦“土地交易所”的構(gòu)想也正值重慶成都宣布成為城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)時(shí)，因此具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。文章從土地交易所是什么、為什么要試辦土地交易所、試辦面臨的困難和風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面，將這個(gè)構(gòu)想進(jìn)行了初步但全面的論述，以期引發(fā)政策制定者們的共鳴和啟示。

當(dāng)重慶成都宣布成為城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)時(shí)，筆者正在成都開會(huì)，而會(huì)議討論的主題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。我在會(huì)上講了一點(diǎn)有關(guān)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的淺見，引起成都方面參會(huì)者的興趣。后來市政府主管部門還專門發(fā)來很有分量的問題單子，要求進(jìn)一步的闡釋。重慶的報(bào)道說，這個(gè)中國(guó)最年輕直轄市的書記和市長(zhǎng)向全球網(wǎng)友發(fā)信，征詢辦試驗(yàn)區(qū)的建議。我想，這兩個(gè)地方的為政之風(fēng)，無論如何要響應(yīng)一下。至于建議是不是被采納，倒沒有那么重要了。我的建議是請(qǐng)兩個(gè)地方審時(shí)度勢(shì)，在試驗(yàn)區(qū)的框架內(nèi)試辦“土地交易所”。本建議共分三部分14點(diǎn)。

什么是土地交易所?

土地交易所是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)利的專業(yè)市場(chǎng)。我國(guó)是一個(gè)實(shí)行土地用途管制的國(guó)家，因?yàn)橥恋氐氖褂枚急仨氂蓪徟绦颢@得合法授權(quán)。這種合法使用土地的權(quán)利，通常由權(quán)利人(機(jī)構(gòu))自用，但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架里，也可以在自愿互利的前提下，有償轉(zhuǎn)讓給別人(機(jī)構(gòu))他用。

土地使用權(quán)之所以可以交易，是因?yàn)樵谕恋氐淖杂门c他用之間，存在著利用效率和實(shí)現(xiàn)價(jià)值的差異。經(jīng)由土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，可使參與交易的各方，共同獲得更大的利益。舉例說明，甲利用一副土地可創(chuàng)造價(jià)值500元，乙利用同一副土地創(chuàng)造價(jià)值1000元；如果甲將利用這副土地的權(quán)利，以700元的代價(jià)轉(zhuǎn)讓給乙，那么甲的收益就比自用增加了200元，乙的收益則比沒有此種轉(zhuǎn)讓增加了300元，社會(huì)總收益增加了500元。很明白，各方利用效率的差異越大，土地交易的社會(huì)收益就越高。

在試辦階段，建議從農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易入手，其中包括村鎮(zhèn)公用建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(含與他人合作辦企業(yè))用地，以及農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)。試辦成功，再把土地交易所的范圍擴(kuò)大到其他類別的土地使用權(quán)。

在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，凡符合規(guī)定的進(jìn)場(chǎng)條件、接受交易所資格審查和交易行為監(jiān)管的集體和農(nóng)戶，都可以成為土地交易所的權(quán)利出讓方(賣方)。出讓方的資格要同時(shí)滿足以下三點(diǎn)：(1)合法擁有擬出讓土地的所有權(quán)或使用權(quán)；(2)擬出讓土地原本是農(nóng)村建設(shè)用地，而不是耕地或其他農(nóng)地；(3)擬出讓土地必須是經(jīng)由村莊建設(shè)、節(jié)約出來的建設(shè)用地。譬如，一個(gè)村莊有公用建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和宅基地共1000畝，經(jīng)過規(guī)劃的村莊建設(shè)，減少占用建設(shè)用地400畝，該村莊就可以帶著400畝建設(shè)用地的使用權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易。

試驗(yàn)區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地的使用者，具備交易所章程規(guī)定的資質(zhì)條件，愿意接受交易所資格審查和交易行為監(jiān)管的，可以成為土地交易所的買方。合格的買家在交易所內(nèi)競(jìng)價(jià)獲取上述土地使用權(quán)，勝出者有權(quán)直接使用該建設(shè)用地(如果該指標(biāo)所代表的土地，在城市開發(fā)規(guī)劃內(nèi))，或者拿買到的土地指標(biāo)，滿足使用城市建設(shè)用地的占補(bǔ)平衡要求(如果該指標(biāo)代表的土地遠(yuǎn)離城市，或在城市開發(fā)規(guī)劃之外)。在后一種情況下，村莊里節(jié)約下來的建設(shè)用地，要墾復(fù)為農(nóng)業(yè)用地，驗(yàn)收合格并保持農(nóng)業(yè)用途不變。顯然買家對(duì)不同類別的土地會(huì)有不同的出價(jià)，在競(jìng)價(jià)中實(shí)現(xiàn)土地的級(jí)差地租。

土地交易所的基本功能是集合農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的買方賣方，通過公開競(jìng)價(jià)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，完成土地轉(zhuǎn)讓，配置建設(shè)用地資源。土地交易所由政府負(fù)責(zé)籌辦，主要是審查交易所可行方案，準(zhǔn)備交易所章程，確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限和責(zé)任，建立交易所的治理結(jié)構(gòu)，納入試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)方案。交易所的法律地位，可以是非營(yíng)利事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人；其組織形態(tài)，可以類似證券交易所或其他金融交易所，也可以類似早期的外匯額度調(diào)劑市場(chǎng)。

為什么要辦土地交易所?

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中存在著一些難以解決的矛盾：(1)城市地價(jià)、房?jī)r(jià)上漲過快，影響民生；(2)城市化方興未艾，城市建設(shè)用地的需求遠(yuǎn)超過供給，而耕地面積減少過快，引發(fā)對(duì)我國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)安全的憂慮和擔(dān)心；(3)由于人民公社時(shí)代福利式分配建設(shè)用地，加上近年來農(nóng)民大規(guī)模地向城鎮(zhèn)移民，農(nóng)村有大量未經(jīng)良好利用的建設(shè)用地，但又缺乏建設(shè)資本，無從充分釋放節(jié)約土地的潛力。試辦土地交易所，一方面從高漲的城市化需求中為新農(nóng)村建設(shè)籌措資本；另一方面經(jīng)由農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約，在嚴(yán)格保護(hù)耕地的前提下，增加城市化供地規(guī)模。這是一石二鳥的改革試驗(yàn)，值得一試。

實(shí)踐中也出現(xiàn)自發(fā)性的制度變革嘗試。例如，一些市縣以政府財(cái)力投資一些村莊的新農(nóng)村建設(shè)，把節(jié)約出來的農(nóng)村建設(shè)用地墾復(fù)為農(nóng)業(yè)用地，再置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。再如，一些大都市郊區(qū)的村鎮(zhèn)對(duì)房?jī)r(jià)、地價(jià)的機(jī)會(huì)做出反應(yīng)，加快新農(nóng)村建設(shè)的力度，并在節(jié)約出來的農(nóng)村建設(shè)用地上，開發(fā)商業(yè)樓盤供應(yīng)市場(chǎng)(即“小產(chǎn)權(quán)”或“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”)。這些自發(fā)的制度變革活動(dòng)，既包含合理的因素，也潛藏某些法律、市場(chǎng)和技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)。試辦土地交易所，是要探索更加規(guī)范、更大規(guī)模地利用市場(chǎng)機(jī)制來配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地的制度安排。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化嚴(yán)格土地管理的決定》(2004年國(guó)發(fā)28號(hào)文件)指出，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。土地交易所是實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)的一種具體手段。還要考慮到，城市國(guó)有土地使用權(quán)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓早已經(jīng)走上軌道，而農(nóng)民集體土地的依法轉(zhuǎn)讓還遠(yuǎn)沒有起步。這種不平衡狀態(tài)，既影響我國(guó)土地資源配置的效率，也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入分配不公的一個(gè)重要根源。試辦土地交易所的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)所有土地同制、同權(quán)、同價(jià)。這不但是解決當(dāng)前緊迫經(jīng)濟(jì)問題的一種嘗試，也是擴(kuò)大社會(huì)公正和推進(jìn)法治的一種探索。

成都是我國(guó)西部的中心城市，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家西部大開發(fā)戰(zhàn)略中具有重要地位。率先在成渝兩地試辦土地交易所，可以為加快西部新農(nóng)村建設(shè)籌措更多資本，也有利于增強(qiáng)西部中心城市的帶動(dòng)和輻射作用。如果工作到家，用幾年時(shí)間，在絕不減少兩地耕地總面積的前提下，將現(xiàn)有城市建設(shè)用地的供應(yīng)規(guī)模擴(kuò)大一倍，而每畝轉(zhuǎn)讓出來的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，平均得到20萬－50萬的農(nóng)村建設(shè)資本，用于新農(nóng)村建設(shè)和幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)移，應(yīng)該是有可能的。起步階段，兩地可以各辦一個(gè)土地交易所；如果成功，還可辦成成渝聯(lián)合土地聯(lián)交所，充當(dāng)兩市、西部、中西部、乃至全國(guó)的土地變易中心。

試辦土地交易所交易的難題與風(fēng)險(xiǎn)

土地交易所交易的是關(guān)于土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但由于歷史原因，農(nóng)村建設(shè)用地的權(quán)利劃分留有諸多不清楚之外，特別是土地所有權(quán)曾在人民公社三級(jí)主體之間有過很不穩(wěn)定的分割，而土地所有權(quán)與實(shí)際的占用和使用權(quán)，也常常分屬不同的主體。在這種情況下，一旦啟動(dòng)土地使用權(quán)交易，轉(zhuǎn)讓所得在農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村集體之間究竟如何合理分配，需要探索可行的解決辦法。還要清醒地估計(jì)到，農(nóng)民自用的建設(shè)用地權(quán)一旦經(jīng)由市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財(cái)富。如何確保進(jìn)入轉(zhuǎn)讓過程的農(nóng)民土地物權(quán)不被攫取和侵占，確保土地指標(biāo)交易的公開和公正，是試辦土地交易所的第一難點(diǎn)。應(yīng)明確，這不但是經(jīng)濟(jì)體制改革的試驗(yàn)，也是政治體制和行政體制改革的試驗(yàn)。

試辦期內(nèi)，不可能廢除現(xiàn)行征地制度。因此，可納入土地交易所交易的，是每年征地?cái)?shù)量以外的農(nóng)村建設(shè)用地的增量。這就是說，土地的征地制和交易制將兩軌并存，并帶來相應(yīng)的利益、機(jī)制和觀念方面的矛盾和摩擦。從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，兩制如何并軌，在方案設(shè)計(jì)時(shí)就擬有通盤考慮。

試辦土地交易所涉及多個(gè)上下級(jí)政府部門之間的工作、管理權(quán)限和利益，因此，沒有強(qiáng)有力的和持續(xù)的部門協(xié)調(diào)行政能力，斷然辦不成這場(chǎng)改革。

試辦土地交易所，可能成功，也可能失敗?？紤]到農(nóng)村建設(shè)用地從投資整理、村莊重建、復(fù)墾、驗(yàn)收、法律手續(xù)辦理到入場(chǎng)交易，需要經(jīng)歷一個(gè)完整的流程，而土地交易所的興辦、運(yùn)營(yíng)，以及交易規(guī)則為各方熟悉，也需要一段時(shí)間。因此，有必要承諾一個(gè)最起碼的試驗(yàn)期(譬如5年)，以穩(wěn)定各方預(yù)期，更好地動(dòng)員各方積極參與此項(xiàng)試驗(yàn)，確保改革成功。