試析國有經濟布局與結構高整的三個層面（中）

“編者按：本文從企業、資產與經濟這三個層面對國有經濟布局與結構的戰略性調整作出細密闡析，揭示了三個層面之間的相關性及其切實內涵；同時，對戰略性調整中應當避免的簡單化、絕對化、短期化、淺表化傾向提出了警示性看法。”

據有關資料，截至2005年底我國國有及國有控股企業已由1998年的23.8萬戶(2002年的14.97萬戶)減少到13.78萬戶。按照黨的十六大以及十六屆三中全會的部署，實現戰略性調整，反映在企業層面的布局與結構上主要有兩個著力點：一是“需要由國有資本控股的企業，應區別不同情況實行絕對控股或相對控股”，這類企業的數量規模必須控制在“關鍵的少數”，并主要集中在“關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”(以下簡稱“重要行業和關鍵領域”)；二是大量的一般競爭性行業和領域里的國有企業，要“通過資產重組和結構調整，在市場公平競爭中優勝劣汰”。這就是說，經過戰略性調整，現有國有企業乃至整個企業層面的布局與結構(包括國有企業在不同行業和領域中的數量分布以及國有企業本身的資本結構、資產負債結構等)都將發生深刻的變化，其中一個非常直觀的脈絡就是絕大部分國有企業將通過破產、關閉或解散特別是改制轉型等途徑有序退出，變成股份制企業、混合經濟型企業等，從而使國有企業在總量規模上大幅度縮減。而數量空間的壓縮，有助于留下“極少數必須由國家獨資經營的企業”更好地謀定自己的價值空間，即集中發揮為其它非國有企業所不可替代的獨特作用，使相互間在總體布局安排上的角色分工更趨清晰、更具有戰略意義；同時，也能讓更多的非國有企業(民營企業、三資企業、股份制企業等)在非“重要行業和關鍵領域”里加快成長，以增強整個國民經濟的運行活力。

據世界銀行有關研究，舉凡世界上最成功的國有企業治理體制，均為國企數量或所監管國企數量相對較少的體制(因為政府控制的企業越多，社會經濟的運行效率就越低)，比如新西蘭僅監管16家國企、瑞典59家、新加坡約20家。而且，這些國家都有比較完善的法律和財務制度以支持國有企業與非國有企業的商業經營。特別是它們都對國有企業實行較小的“控制跨度”，反倒便利了國有企業的良好治理。而中國早先追隨原蘇聯計劃經濟體制，使得國有企業無所不在、獨秀江山，企業組織形態、所有制結構非常單一。改革開放以后，各級各類企業應運而生，并越來越在布局與結構(特別是企業組織形態與所有制結構)上呈現出豐富性，企業“品種”趨于多樣化。預計若干年后，我國類似俄羅斯普京政府界定的國有戰略企業(514家)和國有戰略股份公司(549家)那樣的國有及國有控股企業大約還將減少到約上千家或幾千家左右這樣一個總量規模，而各種類型的非國有企業則會更多地應運而生。戰略性調整作用于企業層面上的布局與結構變化，生動地表明國企改革是對傳統經濟體制進行的一項系統性很強的根本變革，也是進一步解放社會生產力特別是企業生產力而事關國家與社會進步的一場革命。它事實上支撐了多種所有制經濟共同發展這一宏觀格局的基本形成。這樣的戰略性調整眼下也正在向國有事業單位延伸，比如城市醫療服務體系，除了政府所屬醫院外，還要興辦社會非贏利醫院和贏利性醫院，并構建大醫院和社區醫院兩層醫療機構，使70％至80％的常見病在社區醫院便可診治。從單一到多元，本質上是由需求的多樣性決定的，因而很符合“以人為本”科學發展觀的內在規定性。

尤為重要的是，隨著全國范圍的國有中小企業已基本完成改制轉型，各級國有資產監管機構屬下的監管企業均為規模相對較大的國有企業，而且從總體上看其數量空間也呈逐漸縮減態勢。這表明企業層面的布局與結構的戰略性調整在相當程度上顯示了決策高層的戰略思路之清晰，任務依然艱巨，但大有可為。這正如一個著名國際機構所評述的那樣，“中國政府只專注于大型國有企業是明智的，對這一資產組合的成功治理本身就是一個巨大挑戰。

何謂國有企業改革？為什么要改革國有企業？這些看似再簡單不過的問題，事實上一直存在于整個改革進程之中。引進戰略投資家、整體上市、實現投資主體多元化或產權主體多元化，“大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，使股份制成為公有制的主要實現形式”，這些都直接決定了真正實現改革改制(主要指產權制度改革與創新)的國有企業不再可能是一如以前的國有企業了。而國有企業為何要進行改革？為何在布局與結構的戰略性調整中將直觀地主要表現為大大縮減其數量空間即有序退出？一是因為其制度安排決定了在轉向市場經濟后必然競爭乏力(除非依然有壟斷保護)，難以解開其低效率的消耗性死結，因而也難以使設立之初國家大額或巨額資本投入所形成的規模優勢持續性地最大化，相反則普遍呈走衰態勢(除非依然有政府不斷“輸血”)；二是因為量大面廣的國有企業數量規模為我國有限的財政實力難以長期承受，任由繼續原封不動地大量存在或者搞數量規模擴張，會最終影響國民經濟的整體發展；三是因為大量存在國有企業會導致監管成本過高，而監管不到位，又會嚴重滋生腐敗。周其仁教授曾分析說：“公有制企業為什么搞得好的少，其原因有三：第一，行政控制會將企業中僅存的效率機制破壞掉；第二，它不能保證相對更優，保證能力相對較強的企業家控制更多的資源；第三，沒有解決企業家代與代更替問題，從而影響高齡企業家長遠動機。”基于此，他建議：“政府應從傳統國有經濟的困難里退出，從近年權力經濟里退出，從與民爭利的市場領域里退出，從成功的投資項目中退出。”

由此來看，經過在企業層面的布局與結構上的戰略性調整，我國企業的組織形態、所有制結構等均將按照社會主義市場經濟這一目標體制，進一步形成多元化的有序格局，其中尤其要以股份制企業、混合經濟型企業為主體。而對國有企業而言，一個緊迫的任務就是要繼續以建立健全現代產權制度為方向，加快有序退出，不僅對那些資不抵債、扭虧無望、無市場前景、難以為繼的國有企業(包括國有大中型企業)要依法破產、關閉或解散，實行“自然退出”，而且即使是目前盈利表現尚好的國有企業，也要分門別類，區別輕重緩急，從國民經濟發展的長遠利益出發，以產權重組作為突破口，使其中相當一部分實行“戰略退出”。據有關資料，近年來，已實施的國有大中型困難企業關閉破產項目達3377項，涉及職工620萬人；各地待關閉破產的國有大中型困難企業還有1893戶，涉及職工2320萬人。預計在保持政策連續性的前提下，再用四年左右時間，國有企業關閉破產這項階段性工作可以基本完成。但這類關閉破產實質上仍是“政策性破產”，其特點是政府介入深、組織程度高，在目前各級財政不寬裕、外部環境尚未市場化、社會保障體系還不健全的現實條件下有其特定作用與成功之處，今后的任務應是逐步地全面地轉向依法破產，即實現真正意義上的“自然

在經濟層面的布局與結構上實現戰略性調整，不可能不與企業層面與資產層面的布局與結構的戰略性調整有相當的重合，但前者明顯處于最高層面，是從國民經濟的宏觀視角提出要求，更具有開放性。在新的歷史條件下，推進經濟層面的布局與結構的戰略性調整，其指導思想就是黨的十六屆四中全會提出的“正確處理堅持公有制為主體和促進非公有制經濟發展的關系，毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟、發揮國有經濟的主導作用，毫不動搖地鼓勵、支持和引導個體、私營等非公有制經濟發展，使兩者在社會主義建設進程中相互促進、共同發展。”據此，經濟層面的布局與結構的戰略性調整，其主要任務則應界定為進一步劃定國有經濟與非國有經濟之間的合理分工，強化國有經濟的控制力和主導作用，促使整個國民經濟充滿活力、富有效率、健康運行。

由于長期以來，舊的傳統體制比較注重國有經濟而排斥非國有經濟，因此，在深化經濟層面的戰略性調整中，矛盾的主要方面應是國有經濟通過布局與結構調整(主要是存量調整)，一方面要適時增強自身對國民經濟全局的控制力和主導作用，另一方面也要從國民經濟全局出發，騰出更多的非“重要行業和關鍵領域”以大力支持非國有經濟發展。這實際上也是“退出”與“集中”并舉、“縮減”與“擴張”并舉、“有所為”與“有所不為”并舉，其作用點始終直接關乎整個國民經濟的布局調整與結構優化。

在市場經濟條件下，國有經濟與非國有經濟在運作方式、經營和管理模式等方面必然各有不同、各有側重，但無疑都必須對國民經濟這個最高利益、整體利益負責，必須承認和維護國有經濟或非國有經濟與整個國民經濟之間的利益一致性。國有經濟的質的規定性決定了它與非國有經濟在市場經濟中應有各自分工，決定了兩者之間存在著不可替代的職能、價值與作用定位。因此，相形之下，經過戰略性調整，非國有經濟覆蓋的行業與領域理應比國有經濟寬泛得多，而國有經濟的職能、價值與作用則主要是以少勝多，體現在對整個國民經濟的控制力和主導作用上。這就是說，在布局與結構方面，戰略性調整今后不應是強調或強化國有經濟與非國有經濟之間的競爭關系，而應是有助于突出兩者之間的不同優勢并構筑和加強其互補關系，以共同服從真正能夠造福于全民族和全體人民的國民經濟這一最高利益、整體利益。

可見，經濟層面上的戰略性調整更能顯示出國有經濟戰略性調整的宏觀性質以及全局意義。國有經濟在布局與結構上的戰略性調整在相當程度上也決定著非國有經濟在整個國民經濟布局與結構優化調整中的職能、價值與作用。因此，搞好國有經濟布局與結構的戰略性調整，也就相輔相成地推進著非國有經濟的發展，這是國有經濟在今天這個特定轉型期的應有襟懷與貢獻。而當前要積極推進非國有經濟的發展，就必須全面落實國民待遇原則。要加快清理直至廢除那些限制非國有經濟發展的落后制度與政策法規，凡鼓勵外商進入的領域均應鼓勵民間資本進入，特別要在推進電力、鐵路、民航、水利、通信等壟斷行業改革的同時，大力引進非國有資本，并鼓勵其進入公用事業，將第三產業特別是服務行業成為非國有經濟的覆蓋主體。此外，還應采取多種措施盡快降低為非國有企業設立的各種門檻，營造有利于發展非國有經濟的社會氛圍和公開、平等的要素使用環境。當前，尤其要注意消除在資本、土地、金融和人才等市場上對非國有經濟包括非國有資產與非國有企業的歧視性待遇。

(作者系國務院國資委研究中心主任、經濟學博士)