美國版“恐怖主義”定義評析

【摘要】在反恐實踐中，各國在恐怖主義定義、產生恐怖主義的根源以及如何應對恐怖主義等問題上存在的深刻分歧，嚴重影響了反恐斗爭的深入開展。

【關鍵詞】恐怖主義；定義；美國

【中圖號】D815【文獻標示碼】A【文章編號】1005-1074(2008)10-0009-01

“反恐斗爭進行至今，國際社會還缺乏一個各國普遍接受的恐怖主義定義，也沒有一套完整的應對恐怖主義的戰略。”在反恐實踐中，各國在恐怖主義定義、產生恐怖主義的根源以及如何應對恐怖主義等問題上存在的深刻分歧，嚴重影響了反恐斗爭的深入開展。作為在國際反恐怖努力方面最為賣力的國家，美國官方長期以來究竟如何看待國際恐怖主義，如何界定其內涵并進而劃定具體的防范與打擊對象和制定相應的反恐怖措施？長期以來，美國國務院每年4月份都要提出一份長達百頁以上的《全球恐怖主義狀況報告》（以下簡稱《報告》），對于全球恐怖主義的現狀和具體的防范、打擊對象，都有十分具體甚至堪稱高明的認知和規定，其中對恐怖主義所下的定義自1997以來始終不變。由于美國政府的反恐怖協調辦公室也隸屬于國務院，所以國務院《報告》的觀點顯然最能代表美國政府的立場，因此格外值得外界重視。1997年以來，歷年《報告》的“恐怖主義”定義，基本上由三個部分組成：①“‘恐怖主義’一詞指的是由次國家組織或隱蔽人員（agents）對非戰斗性目標所實施的，有預謀的、帶有政治動機的、通常旨在影響受眾的暴力活動。”②“‘國際恐怖主義’一詞指的是涉及的國民或疆域在一國以上的恐怖主義。”③“‘恐怖組織（集團）’（terrorist group）一詞指的是任何從事、或其下屬重要次級組織從事國際恐怖活動的組織（集團）。”定義第一部分，簡潔地概括了恐怖主義的一些最顯著特征，包括恐怖活動的行為主體性質、對象和目的等。定義將恐怖活動的行為主體概括為“次國家組織或隱蔽人員”，從而將恐怖事件的制造者限于非國家行為體，排除了國家直接從事恐怖活動的可能性。美國官方此舉，是大有深意的，“在反恐議題上，阿拉伯國家代表堅持認為，以色列軍隊濫殺巴勒斯坦平民應列為‘國家恐怖主義’行為，而美國等國認為，反恐條款所涉及的范圍僅限于恐怖活動，不涉及軍事行動，在軍事行動中殺害和殺傷平民不應受到‘犯有恐怖主義罪行’的指控。”這就是美國把國家排在行為體之外的原因所在。關于恐怖主義攻擊對象的所謂“非戰斗性目標”，根據歷年《報告》的解釋，有兩層意思：1、除了平民，還包括那些恐怖事件發生時沒有武裝或不執勤上崗的軍事人員；2、在該地不存在軍事對抗的狀態下，對軍事設施或武裝的軍事人員的攻擊也將被視為恐怖主義行為，例如在美國海外軍事基地制造爆炸事件。不難理解，《報告》將第二種情況明確規定為恐怖行為，顯然是美國的海外處境和自身利益的反映，即他們希望：和平環境下，只要海外美軍高掛“免戰牌”，對其進行的攻擊就納入恐怖主義襲擊范圍，進行國際性的圍剿。總體來看，美國國務院對“恐怖主義”定義的第一部分，基本能夠得到我們的認同。“9·11事件”一年前，中共中共機關報《人民日報》（海外版）就載文指出：“作為一種國際現象，恐怖主義是指一種有組織、有目的的恐怖暴力活動。恐怖主義并不等同于戰爭，雖然二者都是以暴力迫使敵手屈服于自己的意志，但在打擊對象方面卻存在著根本的不同。一般來說，戰爭打擊的主要對象是軍事人員和軍事設施，而非平民和民用設施；恐怖主義則不同，它的打擊或傷害對象主要是非武裝人員和民用目標。”該文章例舉出的恐怖活動攻擊手段，和散見于美國國務院《報告》中的大同小異：暗殺、綁架、爆炸、劫機、縱火、恐嚇。

定義第二部分對“恐怖主義”與“國際恐怖主義”這兩個概念予以了區分，指出了國際恐怖主義有兩個必居其一的要素，即涉及的人員、公民身份的跨國性質或恐怖活動范圍的跨國性質。這一定義，對于一些典型事例無疑是適用的，例如中東地區的大部分恐怖事件和“9·11事件”。與此對應，《報告》還使用了“國內恐怖主義”這一概念，即一國內部的恐怖主義，認為它是一種比國際恐怖主義更為普遍的現象，只是對美國利益的直接影響不如后者。但是，美國官方所謂的“國內恐怖主義”，其中有些情況的性質也并不容易認定，例如一些國家境內的恐怖組織雖然主要以本國政府和民眾為影響對象，卻與某些境外組織或機構有不同程度的聯系；有的甚至以尋求國際干預（包括輿論支持、經濟制裁甚至軍事卷入）為基本策略。比如，我國新疆的“東突”恐怖組織，就具有上述情況。對此，美國由不承認其是恐怖組織到承認是“國內恐怖組織”，再到部分承認是國際恐怖組織。其中原因在于，如果“東突”恐怖組織是中國的“國內恐怖組織”，則對美國的利益影響不大，不必自己勞師動眾，又可牽制中國發展，何樂而不為？在俄羅斯車臣問題上，美國的態度也是模棱兩可，對車臣恐怖組織的定性“予取予奪”，充其量視其為俄羅斯的“國內恐怖主義”，甚至一度對車臣恐怖組織采取“樂觀其成”的態度。有的文章一針見血地揭露，“本來，國際上對恐怖主義的定義存在爭議，可是‘9·11’之后，美國以‘受害者’的身份加上超強的國家實力及強勢的媒體力量，控制了判定什么是‘恐怖主義’、什么是‘恐怖分子’的權力。美國在界定‘恐怖分子’時，沒有基于道德標準，而是基于國家利益。這樣，美國在反恐問題上就出現了雙重標準：如果恐怖襲擊侵犯了美國的利益，那么就應該將其定義為必須予以武力鎮壓的恐怖主義；如果恐怖襲擊的對象是潛在敵國，那么，這種暴力行動就可以被默許甚至是縱容。”

定義第三部分還進一步指出了行為體的性質，主要是“恐怖組織（集團）”，它既試圖與第一部分內容保持一致——即只有非國家行為體才能（直接）從事恐怖活動，同時又暗示國家可以在其中扮演某種角色。根據字面意義，“恐怖組織（集團）”既指實際從事恐怖活動的組織（集團），也可以指本身雖不直接從事恐怖活動，但其控制或操縱的“下屬重要次級組織”推行恐怖主義的組織或集團。顯然，美國官方這種精心設計的表述用意在于：既要避免將國家明確納入恐怖主義的實施者或行為體的范疇，為自己和以色列的過火軍事行動辯解，不給國際社會和國內反戰民眾以“推行國家恐怖主義”的口實；又為進一步討論美國政府事實上極為關注的“國家支持的恐怖主義”留下余地，找機會打擊自己的宿敵伊朗、敘利亞、朝鮮等。應該承認，美國指出的“國家支持的恐怖主義”確實存在，即某些國家或政府對恐怖組織和恐怖活動的容忍、支持，甚至幕后操縱和策劃。如果沒有某些國家的支持，許多恐怖組織根本無法長期活動和生存下來。但是，美國官方強調指出“國家支持的恐怖主義”，還有其特別的目的：外交施壓。“前幾年，美國某機構搞了個‘支持恐怖主義國家’排行榜，列舉了伊拉克、利比亞、伊朗、朝鮮、古巴、敘利亞、蘇丹等國家。如今，這個排行榜變了。三年前，布什總統提出備忘錄，要求把伊拉克從名單中抹掉，因為伊正在被改造。最近，利比亞與美國關系有所改善，名字隨之也從排行榜中消失，儼然成了其他國家的‘榜樣國家’。看來，這種‘順我者昌，逆我者亡’的排行榜外交奏效了。……簡單的數字，變幻衡量標準，便可‘棒殺’或‘捧殺’，拉攏和利誘，也可挑撥離間，最終達到自己目的。美國為何能主導這種外交方式？無外乎其有錢有勢，加之美國媒體宣傳遍布全球，只要利益需要，可隨時、任意‘排行’，結果一出，立刻傳遍世界每個角落。”

今后，關于“恐怖主義”的定義還會爭論下去，各國還會各抒己見。比如，在由英國提出的關于反恐問題的第1624號決議表決前，英國時任首相托尼·布萊爾就此向安理會成員國領導人解釋時就說過：“恐怖主義是一場運動，是一種意識形態，而且有一項戰略。”（《安理會決議反恐怖防內亂》，京華時報，2005年9月16日，A26版。）對于美國官方的“恐怖主義”及相關定義，我們必須辯證分析，不可采取拿來主義態度，必須向國際社會鄭重指出：“個別國家對恐怖主義的實用主義政策（包括雙重標準）長期以來就是催生國際恐怖主義的重要根源。在定義恐怖主義方面實行‘雙重標準’，偏離反恐軌道，背離反恐初衷，導致今天恐怖活動愈演愈烈。伊拉克戰爭就是典型案例。國際反恐既要針對個體恐怖活動，同時也要針對一國對他國、強權對弱國的‘國家恐怖、集體恐怖’行徑。”對于恐怖主義、恐怖組織（集團），中國歷來有自己一貫的立場，恐怖主義定義已見前文，對于恐怖組織，“我國認定恐怖組織有三項標準：①以暴力恐怖為手段，從事危害我國家安全，破壞社會穩定，危害人民群眾生命財產安全的恐怖活動的組織（不論其總部在國內，還是在國外）。②具有一定的組織領導或分工體系。③符合上述標準，并具有下列情形之一：曾組織、策劃、煽動、實施或參與實施恐怖活動，或正在組織、策劃、煽動、實施或參與實施恐怖活動；資助、支持恐怖活動；建立恐怖活動基地，或有組織招募、訓練、培訓恐怖分子；與其他國際恐怖組織相勾結，接受其他國際恐怖組織資助、訓練、培訓，或參與其活動。”