新公共管理理論與政府管理高等教育職能的重新定位

【摘要】21世紀(jì)我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的總目標(biāo)是全面建設(shè)小康社會，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)要將教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。而要優(yōu)先發(fā)展教育，就必須重新審視政府在教育發(fā)展中的角色和職能定位。尤其是高等教育領(lǐng)域，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，傳統(tǒng)的全能型、管制型政府已經(jīng)明顯不能適應(yīng)社會和高校自身發(fā)展的需要，嚴(yán)重阻礙了高等教育健康有序發(fā)展，新時(shí)期政府應(yīng)當(dāng)如何管理高等教育成為我們迫切需要面對和解決的問題。

【關(guān)鍵詞】高等教育；新公共管理；政府職能；服務(wù)型政府

【中圖號】G64【文獻(xiàn)標(biāo)示碼】A【文章編號】1005-1074(2008)10-0082-02

New public management and the function orientation of government managing higher education

【Abstract】The overall goal of the development of China's economic and socialisbuilding a well-off society in 21s.In order to give priority to the development of education， it is necessary to re-examine the development of education in the government's role and functions of the position. Specially in the higher education domain， in the climacteric from the planned economy system to the market economy system， the traditional versatile and control government already cannot adapt to the needs of social and the university， seriously hindrance the healthy and foreword development of the higher education.

【Key words】 Higher education；New public management；Government function；Service

government

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善、科技革命的日新月異，受教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和西方新公共管理思想的影響，政府如何有效地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和教育行政職能的轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)階段我們迫切需要面對和解決的問題。“新公共管理”（New Public Management）范式興起于20世紀(jì)70、80年代，這場運(yùn)動(dòng)對于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。考察研究當(dāng)代西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論與實(shí)踐，吸取其有益成分，對我國政府高教改革無疑具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1新公共管理理論的基本思想

與以傳統(tǒng)的政治與行政二分法和以科層制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政管理理論不同，新公共管理理論是以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私人部門管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)的。對于新公共管理的稱謂，可以說在西方各國不盡相同，如“管理主義”、“公共管理”、“企業(yè)型政府”、“以市場為基礎(chǔ)的公共管理”、“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政府管理”以及“后官僚模式”等等。雖然這些稱呼有所不同，但他們的精神實(shí)質(zhì)卻是一致的，即都主張采用企業(yè)化的管理方法來改革政府、將權(quán)力中心轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心，處理好政府與市場之間的復(fù)雜關(guān)系。具體的說就是強(qiáng)調(diào)公共管理的效率和服務(wù)型目標(biāo)、主張引入市場競爭機(jī)制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平、要求行政權(quán)力的下放和撤退、提倡私營部門的有效管理方法以及實(shí)行績效激勵(lì)和監(jiān)督評估等。與傳統(tǒng)的公共行政理論相比，新公共管理理論具有自己獨(dú)特的風(fēng)格和內(nèi)涵。新公共管理理論是西方特定歷史條件下的產(chǎn)物，很大程度上對西方國家的政府公共管理起到了積極作用，這是值得我們肯定的。我國是發(fā)展中國家，正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，如何有效發(fā)揮政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，如何提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量是我們目前迫切需要面對和解決的問題，以市場為導(dǎo)向的新公共管理理論恰恰可以為我們提供這方面的必要經(jīng)驗(yàn)借鑒。誠然，由于各國歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面存在著較大差異，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國，其實(shí)行新公共管理的具體措施也各具特色。我國是社會主義國家，在學(xué)習(xí)和借鑒他國的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，不能簡單地照抄照搬，盲目移植，理應(yīng)立足本國國情有選擇的加以吸收和借鑒。

2新公共管理理論對我國政府管理高等教育職能重新定位的啟

示在高等教育領(lǐng)域，日益激烈的國際競爭和科技革命使得培養(yǎng)高級專門人才的高等教育正逐步走向現(xiàn)代化、大眾化、國際化及終身化方向。高等教育改革正處于發(fā)展時(shí)期，政府在高等教育管理領(lǐng)域也面臨著職能龐大、工作效率低下、教育資源浪費(fèi)、教育分配不公等一系列問題。新公共管理理論作為能夠改善政府公共管理的有效理論，其積極思想也同樣值得我們在明確政府管理高教職能定位中加以學(xué)習(xí)和借鑒。

2.1觀念定位要發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府管理應(yīng)是“掌舵”而非“劃槳”新公共管理理論認(rèn)為政府在公共行政管理中應(yīng)該起掌舵的作用而非劃槳的作用，也就是說政府要管其所管。政府在社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化等活動(dòng)中，首先應(yīng)該扮演的角色就是策劃者和謀略者，同時(shí)政府自產(chǎn)生之日起就具有社會管理的職能，高等教育作為政府提供公共職能的一部分，對其管理也必然要遵守這樣的法則。在高等教育領(lǐng)域，政府的介入是完全有必要而且有可能的，政府適度干預(yù)能夠有效防止市場失靈帶來的高等教育內(nèi)外部問題。當(dāng)然政府也并非萬能，政府管理也有其自身存在的必然缺陷，如權(quán)力壟斷、尋租以及教育資源投入和產(chǎn)出分配不公等。因此，我國政府在對高等教育管理中既要適當(dāng)引入市場機(jī)制避免政府失靈，同時(shí)也不能放松政府的必要指導(dǎo)和調(diào)控以避免市場失靈，必須使政府從高高在上的官僚機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于社會公眾的行政機(jī)構(gòu)，使其角色定位從管制者變?yōu)榉?wù)者。

2.2適當(dāng)引入市場競爭機(jī)制，形成高等教育供給主體多元化格局新公共管理理論強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“公共供給”提供者的多元化，把原來由政府承擔(dān)的一些公共管理職能和權(quán)力交給公民、社會或者市場來承擔(dān)，表現(xiàn)在高等教育領(lǐng)域就是最終形成由政府、市場和社會共同提供高等教育公共服務(wù)的格局。具體來說，就是要在高等教育辦學(xué)體制方面，打破以往由政府完全壟斷的形式，允許并積極鼓勵(lì)各種正當(dāng)?shù)姆钦α繀⑴c高校辦學(xué)，并給予他們合理的法律權(quán)限和應(yīng)有的政策保護(hù)。同時(shí)，在高等教育財(cái)政投資方面，要拋棄以往完全由政府提供的財(cái)政體制，建立起以政府投資為主多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的新財(cái)政體制，緩解入不敷出的財(cái)政壓力，調(diào)動(dòng)社會各界力量參與高等教育管理的積極性和主動(dòng)性。

2.3不僅要追求高質(zhì)高效，同時(shí)更要關(guān)注公平公正新公共管理理論認(rèn)為政府的社會職責(zé)是要根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)，政府應(yīng)該是能夠提供較高服務(wù)效率的政府。具體到高等教育領(lǐng)域，以往政府對高等教育管得過死統(tǒng)得過死，政府是高等教育的唯一提供者，從而限制了自由競爭，造成高等教育發(fā)展的低效率和無效率。新公共管理主義告訴我們要將效率問題提升到政府工作的議程上來，要在國家教育資源有限的情況下充分利用市場機(jī)制吸引民間資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，提高現(xiàn)有教育資源的利用效率。但同時(shí)我們也要注意到將市場機(jī)制引入高等教育領(lǐng)域難免會給實(shí)現(xiàn)高等教育公平帶來新的問題，如高等教育資源的分配不公、高等教育機(jī)會不均等等。因此，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下要明晰公平的真正含義，追求高等教育的真正公平公正，要將效率和公平作為政府追求的共同目標(biāo)，任何將“公平”和“效率”剝離的做法都是不可取的。

2.4做到集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合，處理好中央和地方、政府和高校之間的權(quán)力關(guān)系新公共管理理論認(rèn)為政府應(yīng)廣泛采用分權(quán)的方式進(jìn)行管理，將服務(wù)和管理的權(quán)限適當(dāng)適度的下放，這樣的管理可以產(chǎn)生更高的責(zé)任感和工作效率。政府管理高等教育時(shí)也同樣如此，以往高度集中的集權(quán)管理形式剝奪了本應(yīng)屬于高校的自主權(quán)力，將高等教育的管理權(quán)完全歸之于政府旗下，由政府集中統(tǒng)一管理，政府集多種角色為一體，嚴(yán)格制約著高校的辦學(xué)、管理、以及科學(xué)研究等方面。雖然，這種高度集權(quán)的管理模式是受高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所影響的，一定程度上曾對我國高等教育的發(fā)展起到過積極的作用。但隨著我國進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制階段，高度集中的管理模式逐漸顯露弊端，授權(quán)和分權(quán)模式被證明是更具效率的新方法。作為現(xiàn)代政府，在對高等教育進(jìn)行管理時(shí)不僅要從整體布局上把握大方向，由中央政府進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也要根據(jù)各地具體實(shí)際將部分應(yīng)該下放的權(quán)力下放給各級地方政府或高校，這樣做不僅能夠減少政府不必要的工作壓力，而且還可以提高授權(quán)或分權(quán)單位及其工作人員工作的積極性和主動(dòng)性。

3政府管理高等教育的職能定位——服務(wù)型政府

公共管理的本質(zhì)屬性即所謂的“公共”，作為公共管理的高等教育管理也同樣如此，其首要的要求就是要滿足社會公共需求，提供社會公共服務(wù)。新公共管理理論順應(yīng)社會和時(shí)代的發(fā)展而生，其本質(zhì)就是要建立所謂的服務(wù)型政府。所謂服務(wù)型政府，主要是指把自己放在公仆的位置，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)等各種有效手段，積極努力的促進(jìn)社會公益，增進(jìn)社會福利，無止境的提高人民的物質(zhì)、文化生活水平，實(shí)現(xiàn)社會和諧和可持續(xù)發(fā)展，對民眾負(fù)責(zé)，讓民眾滿意的政府。也就是說，作為服務(wù)型政府其服務(wù)對象是廣大人民群眾，服務(wù)衡量指標(biāo)是公眾的滿意程度；服務(wù)的具體方式和手段多樣化的、彈性化；服務(wù)的最終指向不僅追求效率，而且追求民主、追公正和法制化。具體到高等教育管理領(lǐng)域，政府管理高等教育的具體職能主要表現(xiàn)在：①政策導(dǎo)向，即政府作為高等教育的主要提供者和管理者，要負(fù)責(zé)高等教育發(fā)展的全局性戰(zhàn)略目標(biāo)、高等教育發(fā)展的宏觀政策、高等教育公平制度、扶助弱勢群體制度、培養(yǎng)與就業(yè)制度以及有關(guān)高等教育宏觀建設(shè)方面的一系列相關(guān)政策制度的制定。②簡政放權(quán)，即政府做好權(quán)力的分配和使用，正確處理好政府和市場、政府和高校、政府和社會的關(guān)系，該收收，該放放，該轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。③資源配置，即政府要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、根據(jù)各級各類學(xué)校實(shí)際需求合理配置有限的高等教育資源，努力縮小地區(qū)間、類別間以及群體間的差距，提高資源利用效率并最終實(shí)現(xiàn)高等教育公平。④信息提供，即政府應(yīng)憑借自身所擁有的行政權(quán)威和廣泛的信息網(wǎng)絡(luò)，在高等教育供需方面、人才測評方面、科研創(chuàng)新方面等提供必要的準(zhǔn)確的信息資源并及時(shí)進(jìn)行信息的反饋和改進(jìn)，以滿足教育消費(fèi)者的認(rèn)知和選擇需求。⑤監(jiān)督評估，即政府在管理高等教育過程中，不僅要在前期工作中努力創(chuàng)設(shè)公平公正的競爭環(huán)境和法律環(huán)境，而且應(yīng)在執(zhí)行過程中予以及時(shí)的測評和檢查，將形成性評估和終結(jié)性評估相結(jié)合。綜上，筆者認(rèn)為在新公共管理視野下，政府管理高等教育應(yīng)在明確其服務(wù)性職能前提下，進(jìn)行管理角色的合理定位、進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)、積極引入市場競爭機(jī)制、建立高等教育公共財(cái)政體制、完善教育中介評估機(jī)構(gòu)等，真正做到處理好政府與高校、政府與市場之間的復(fù)雜關(guān)系，為高等教育的穩(wěn)定發(fā)展?fàn)I造良好的社會秩序和法制環(huán)境。

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