涵江區推行“鄉財縣管鄉用”財政改革工作的初探

【摘要】鄉鎮財政是我國現行財政體制中最基層的一級財政，是國家財政的基石，對促進農村經濟和各項社會事業發展，鞏固和加強農村基層組織政權建設起著重要作用。

【關鍵詞】鄉財縣管鄉用；財政；改革

【中圖號】F812.7【文獻標示碼】A【文章編號】1005-1074(2008)10-0148-02

農村稅費改革后，鄉鎮財政收入規模急劇萎縮，財政收入規模小、債務負擔重等矛盾十分突出，另一方面，鄉鎮支出行為的不規范，各類支出項目層出不窮，人員膨脹，舉債嚴重。為此，涵江區于2008年1月在全區范圍內開展“鄉財縣管鄉用”財政管理方式改革試點工作，通過區級財政部門的直接管理和紀檢監察部門的有效監督，規范鄉鎮的財政收支行為，從源頭堵住鄉鎮財政漏洞，促進鄉鎮依法組織收入，合理安排預算支出，防范和化解鄉鎮債務風險，緩解鄉鎮財政困難，維護農村基層政權和社會政治穩定，促進區域經濟和社會事業健康發展。

1推行“鄉財縣管鄉用”財政改革工作的開展情況

1.1加強領導，廣泛宣傳發動一是成立了以區委、政府主管領導為正副組長，政府辦、監察局、審計局、人事局、編辦、財政局等有關部門主要領導為成員的“涵江區‘鄉財縣管鄉用’財政管理方式改革工作領導小組”，領導小組下設辦公室（設在區財政局）負責“鄉財縣管鄉用”財政改革日常工作，相關部門密切配合，通力協作。二是召開“鄉財縣管鄉用”改革動員大會，對全區“鄉財縣管鄉用”改革工作進行了全面動員和部署，形成區、鄉聯動，營造出濃厚的改革氛圍；三是區改革工作領導小組及其辦公室強化督查指導，加強部門協調，經常深入各鄉鎮了解情況，指導改革。堅持做到對改革工作中的存在問題及時解決，產生矛盾及時化解，工作疑難及時解答，出現偏差及時糾正，確保了改革工作順利開展。

1.2深入調研，制定實施方案區財政局主要領導深入各鄉鎮進行大量的調查研究和科學分析，掌握了鄉鎮財政管理狀況，根據市政府的方案，結合我區實際，出臺了《涵江區“鄉財縣管鄉用”財政管理方式改革實施方案》，明確了區鄉兩級工作責任，嚴明了改革中的各項紀律，為推行“鄉財縣管鄉用”改革工作營造了一個良好的開端。

1.3強化措施，落實三項配套一是管理機構配套。成立了涵江區鄉鎮財政管理中心，主要職責是代理鄉鎮財政總會計帳務，核算鄉鎮各項會計業務，規范收入解繳、支出領撥、收支對帳、年終結算，并健全財政、稅務、國庫、鄉鎮等部門、單位間的收支管理，為管理方式改革工作順利進行提供了機構保障。二是隊伍建設配套。通過對鄉鎮（街）財政所所長和結算員進行電算化業務知識、業務操作規程、相關規章制度及“鄉財縣管鄉用”軟件操作等知識培訓，提高了操作技能和業務水平。三是網絡建設配套。區財政局加大資金投入，為各鄉鎮（街）財政所配備了電腦及打印機、掃描儀等硬件和會計核算軟件，完成了硬件配套，實現區鄉聯網，為鄉鎮（街）用款網上申請、網上審批、網上查詢具備了較好的技術平臺，全面提升了鄉鎮（街）財政管理服務功能。

1.4夯實基礎，開展“五項清理”“五項清理”是指銀行賬戶清理、債權債務清理、票據清理、財政供養人員清理和固定資產清理。“五項清理”是實施“鄉財縣管鄉用”改革，摸清鄉鎮家底的基礎性工作，直接關系到“鄉財縣管鄉用”改革的成敗。為了做好“五項清理”工作，首先是布置各個鄉鎮（街）對銀行帳戶、債權債務、財政票據、各類資產及財政供養人員進行了全面的自查，通過自查摸清鄉鎮收入家底。其次是組織審核小組深入12個鄉鎮（街）進行現場指導，認真核實自查數據及資料的真實性。

1.5抓住關鍵，確保平穩過渡我區推行“鄉財縣管鄉用”，堅持鄉鎮預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權、獨立核算主體以及債權和債務關系“五個不變”的原則；實行預算協編、帳戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管“五個統一”的方式。鄉鎮政府仍然實行一級政府一級預算，區財政不集中、不平調、不挪用鄉鎮預算內外各項資金，鄉鎮預算內外資金自求平衡。清理撤銷了各鄉鎮（街）銀行賬戶75個，由鄉鎮財政管理中心按鄉鎮(街)統一開設12個“基本結算戶”，管理鄉鎮財政資金收付業務；同時為各鄉鎮政府在其所在地金融機構開設“工資專戶”、“專項資金專戶”和“經費支出專戶”，用于核算鄉鎮的所有支出資金。在區鄉鎮財政管理中心設核算會計四名，主要負責鄉鎮收入及支出管理，代理鄉鎮財政總預算會計業務，登記總會計賬簿，編制會計報告，指導鄉鎮財政綜合預算的編制，監督預算執行，指導鄉鎮加強財務管理，防范鄉鎮財政風險；設票據管理人員一名，主要負責鄉鎮票據的領、繳、銷工作。在鄉鎮財政所設結算員一名，主要負責上下級財力和資金結算，提出用款計劃，分析預算執行情況，領、繳、銷票據，及時與服務中心取得聯系，做好會計信息溝通。制定了《涵江區鄉財縣管鄉用業務操作實施辦法》，相應統一了一系列業務操作規程，實現了“網上申請、網上審批、網上查詢”的目標，減化了辦事程序，提高了工作效率和服務水平。

2推行“鄉財縣管鄉用”改革取得的初步成效

2.1提高財政資金使用率，從源頭上預防腐敗實施“鄉財縣管鄉用”半年多來，通過票據統一管理，實行以票管收，嚴格執行“收支兩條線”，堵住了預算外內資金管理中的漏洞，有效地防止了坐收坐支和收入流失。1-9月份共糾正鄉鎮預算內資金300.61萬元，使之及時繳入金庫。同時，通過實行嚴格的資金申報審批制度，變事后監督為事前管理，對鄉鎮財政實行按進度撥付，有效緩解了鄉鎮財政緊張，加強了財政的監督管理職能。1-9月份共審核鄉鎮申報計劃11541.58萬元，批復用款10487.35元，為鄉鎮調控留用資金1054.23萬元。

2.2強化財務監管，規范了鄉鎮財政行為在改革中，通過建立規范、安全、科學的財務管理體系，規范支出順序，確保了鄉鎮人員工資的及時足額發放，保證了鄉鎮機關的正常運轉。全區各鄉鎮的財務情況處于區財政的監督之下，提高了鄉鎮理財的透明度，優化了全區鄉鎮財政的支出結構。1-9月份共撥付鄉鎮干部職工工資715.37萬元，撥付民政五保戶生活費、農村低保費及救災款1194.2萬元，撥付農業、交通、水利等專項資金6269.07萬元，撥付鄉鎮運轉經費2308.71萬元。同時，由于加強了財政監管，有效控制了支出范圍與項目，確保專項資金落到實處，保證了財政資金的安全運行，避免了專項資金的擠占和挪用。

2.3合理調度資金，強化了政府宏觀調控能力在資金調度上，區財政局按進度逐月撥付，各鄉鎮只有嚴格按照預算完成了各項指標，精打細算，依法理財，才能真正實現“三個確保”，避免了那種“平時用錢無計劃，年終舉債發工資”的被動做法。政府對全區財政狀況有了全面準確的把握，增強了政府宏觀駕馭力，同時也營造了心齊、氣順、勁足、人和、實干的良好氛圍，有力地維護了農村改革、發展、穩定的大局。

2.4鞏固了農村稅費改革成果，農民利益得到保障推行“鄉財縣管”，嚴格了預算約束，規范了票據管理和涉農收費，杜絕了亂收費、亂罰款現象。尤其是銀行帳戶的統一設置管理，對扶貧、農業綜合開發、農田水利建設等項目資金實行財政專戶管理，集中支付，封閉運行，確保了資金安全，發揮最大效益；對補貼給農村五保戶資金、撫恤（優撫）資金、農村低保資金、城市低保等都已實行銀行卡發放，直達農民群眾手中，使黨和國家的惠農政策及時兌現，農民群眾利益得到保障。

2.5有效地遏制了鄉村債務，防范隨意舉債通過推行“鄉財縣管鄉用”，摸清了鄉鎮債權債務規模，鎖定了以前債務，對原有債務實行了“先剎車、后消腫”。改革后，通過采取帳戶統管、統一收付等措施，將鄉鎮（街）非稅收入全部納入預算管理、財政收入及時繳入國庫，嚴格控制支出順序，先保工資發放，再保運轉和重點支出，嚴格職務消費，嚴禁隨意舉債，管好了收入的“袋子”，扎嚴了支出的“口子”。 1～9月份共償還鄉鎮遺留債務523.74萬元。

3改革工作目前存在的問題及對策

我區的鄉財縣管鄉用改革工作雖然取得了一些成績，但畢竟是一項新的改革，難免會存在一些問題，比如改革的成本較大，手續繁雜；實際管理、監督和程序在運作機制上還不夠完善；會計人員素質有待提高等。

3.1存在三種錯誤思想傾向一是認為鄉鎮財政管理方式改革就是束縛鄉鎮的“手腳”。有人認為，實行鄉財縣管，區里要集中鄉鎮財力，削弱鄉鎮辦事能力，把鄉鎮管死。二是認為鄉財縣管鄉用改革剝奪了鄉鎮領導的權力。由于加強了財政監督，勢必觸犯了鄉鎮部門和領導的私利，鄉鎮領導總感到象權力減小了，錢花的也不是隨心所欲了，花錢還有眼睛在盯著，感覺很別扭，所以抵觸情緒很大。三是認為鄉鎮財政管理方式改革就是為鄉鎮“卸包袱”。有人認為，現在有保障了，收支缺口由區里兜底，收入可抓可不抓，工資發不了找區里，債務由區里背。由于這些錯誤思想，對改革產生了不利影響。因此我們必須深刻領會改革的精神，從改革的內容、改革的原則、改革的影響來準確把握改革的實質自覺地擁護改革、參予改革、服從改革，從而保證鄉鎮財政管理方式改革健康有序地向前推進。

3.2鄉鎮財政隊伍建設太薄弱現有的12個鄉鎮街財政所隊伍建設參差不齊，存在著嚴重的串崗現象。一方面是人員在編不在崗或在崗不在編的現象非常普遍，如大洋鄉財政所，現在崗人員3人，其中專職1人，兼職2人，并且都是農服中心借用，而在編2人卻被抽調到其他部門使用，所有的工作都由專職1人全部負責。由于財政所人員配備不足，在鄉財縣管過程中有些鄉鎮街經常出現材料上報不及時，造成銜接脫節現象；另一方面是一些鄉鎮街財政所人員對新業務不夠熟悉，還難以適應改革工作需要。因此建議各鄉鎮要繼續保持和充實財政財務隊伍，加強業務學習，盡快適應新形勢要求。

3.3鄉鎮滯留專項資金的現象仍然存在目前，對于鄉鎮的各項專項資金，如交通、水利、村級轉移支付等均通過鄉鎮財政管理中心及時下達到各鄉鎮的專項專戶上，但各鄉鎮滯留專項資金的現象仍然存在，這種做法與所提倡的“陽光”財政相違背。截止9月30日各鄉鎮專項專戶余額達183.26萬元，其中白塘鎮30.73萬元，莊邊鎮23.24萬元，江口鎮16.52萬元。

3.4鄉鎮社會保障方面差距大根據中央、省、市財政工作會議精神，財政支出結構要向“三農”及社會保障方面傾斜，要加大對社會保障方面的資金投入，而各鄉鎮街用于社會保障方面的支出與要求存在較大差距，如社會養老保險金、住房公積金及醫療基金應由鄉鎮承擔的部分，只有個別鄉鎮落實到位，如涵東辦，江口鎮，不管是全額撥款人員還是自收自支人員現已全部繳清；而大部分鄉鎮只保障了全額撥款人員，自收自支人員卻得不到保障，并且資金缺口很大，這對調動鄉鎮工作人員的積極性和保證社會安定穩定造成很大的影響。

3.5對鄉鎮的財務管理還不能完全到位我區進行“鄉財縣管鄉用”財政管理方式改革，采用的是總預算模式，只是代理鄉鎮財政總預算會計核算，管理的層次只能到總會計這一層面，而鄉鎮的具體財務支出情況很多都在鄉鎮行政會計方面。目前，鄉鎮財政管理中心還不能全面掌握鄉鎮支出的詳細情況，為了進一步規范鄉鎮財政的收支行為，全面推進公共財政支出改革，建議在條件允許的情況下，選一、二個鄉鎮作為試點，進一步加大對鄉鎮行政會計的管理，確保“鄉財縣管鄉用”財政管理方式改革工作順利進行。

4進一步推行改革工作的建議

4.1加大改革的影響力度由于鄉財縣管主要是針對鄉鎮政府及其所屬機構而進行監管，業務開展范圍局限于縣區一級，許多省市級部門到目前為止對這項改革還不是很清楚。而鄉財縣管改革和國庫集中支付制度改革本具有相同的內涵，兩者是采用相同的監管手段對不同部門實行監管的一種管理模式，因此建議能夠加大對鄉財縣管改革的宣傳力度，將鄉財縣管鄉用改革與國庫集中支付改革提升到同一水平，以便更好地順利推行“鄉財縣管鄉用”財政改革。

4.2加強人員業務素質培訓“鄉財縣管鄉用”是一項綜合性工作，涉及面廣，政策性強，因此建議一方面定期舉辦業務培訓班，不斷提高鄉財中心和鄉鎮財政所人員的業務素質和實際操作水平；另一方面組織核算員“走出去”借鑒取經，借鑒成功試點省市的經驗，積極創新，不斷探索新的管理方式。

4.3加強網絡建設力度目前鄉財縣管軟件只限于區級與鄉鎮聯網，尚未與商業銀行銜接，許多業務的開展受到局限，因此建議應加大對區鄉財政管理網絡的資金和技術投入，使大量的業務如預算報表的編制、資金的劃撥等就可在網上辦理，同時也方便鄉財中心了解和掌握鄉鎮資金的具體使用情況，從而進一步規范鄉鎮收支行為，提高鄉鎮財政資金的使用效益。

4.4加強改革政策的督察落實加強對鄉鎮財政所的管理，定期對各財政所的工作進行檢查和監督；對超支公用經費，新增債務等要嚴格控制，必要時予以阻止。鄉鎮財政所要建立健全內部崗位責任制和內部稽核制度，使內部監督檢查制度化、規范化。重點檢查鄉鎮財政資金的撥付使用、收繳程序等情況，有無收入坐支、支出超標、改變資金使用用途等行為。進一步規范收支行為，努力提高鄉鎮財政運行質量和資金使用效益，確保改革各項措施落到實處。