非政府組織的發(fā)展與地方治理

一、當(dāng)前我國非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展特點(diǎn)

非政府組織簡言之就是人們自愿組成的非政治的、非營利性的、非宗教性的社會(huì)組織。改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境都發(fā)生了重大的變化，各領(lǐng)域的非政府組織也步入了新的發(fā)展時(shí)期。

20世紀(jì)80年代我國民間公益事業(yè)起步，90年代得到大發(fā)展。1991年9月社會(huì)團(tuán)體清理整頓和結(jié)社立法會(huì)議在煙臺(tái)召開，經(jīng)過清理整頓，全國性社團(tuán)約有1200個(gè)，地方性社團(tuán)不到18萬個(gè)。從1993年開始，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)體制改革深化的目標(biāo)，市場主體的多元化和職業(yè)群體的組織化聯(lián)合加快，我國社團(tuán)穩(wěn)步發(fā)展，并逐漸規(guī)范化。1995年世界婦女大會(huì)在北京舉行，以及同時(shí)舉行的非政府組織國際論壇，推動(dòng)了“非政府組織”這一概念在中國的普及。1998年9月，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布實(shí)施，隨后，社團(tuán)的清理整頓工作、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)的管理也逐漸納入到日常的行政監(jiān)督當(dāng)中，我國非政府組織步入新的發(fā)展階段。

在這一時(shí)期，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的民間組織發(fā)展較快。到2006年年底，各級(jí)民政部門登記的民間社團(tuán)組織共有34.6萬個(gè)，其中，社會(huì)團(tuán)體18.6萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位15.9萬個(gè)，基金會(huì)1138個(gè)。在這些民間組織中，行業(yè)協(xié)會(huì)和各種商會(huì)產(chǎn)生比較早，發(fā)展也比較好，全國性行業(yè)協(xié)會(huì)就有600多個(gè)；學(xué)術(shù)性團(tuán)體也有較快發(fā)展，全國性學(xué)術(shù)團(tuán)體有近600個(gè)：民辦非企業(yè)單位增長勢頭迅猛，教育、衛(wèi)生、職業(yè)技能培訓(xùn)和社會(huì)福利等各類民辦非企業(yè)單位的快速發(fā)展為社會(huì)發(fā)展注入新的動(dòng)力，也為公眾提供了更多的選擇。可以說，蓬勃發(fā)展的民間組織正日漸成為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建的積極而重要的因素。

上述表明，近年來我國非政府組織發(fā)展迅速，民間自治力量日益成長，無論是組織規(guī)模、成員素質(zhì)、獨(dú)立程度還是職能范圍都得到了提高和拓展。中國的非政府組織有其獨(dú)特的歷史和社會(huì)發(fā)展環(huán)境，因此也呈現(xiàn)出一些獨(dú)特的發(fā)展特征。

1、我國非政府組織的發(fā)展存在著來自于政府和民間兩方面的動(dòng)因。不管是社團(tuán)組織還是非營利的市場中介組織，其產(chǎn)生與發(fā)展大部分來源于政府的職能分化與組織分化，尤其是那些在成立之初就對社會(huì)有巨大影響的組織和團(tuán)體，比如消費(fèi)者協(xié)會(huì)等。同時(shí)還應(yīng)注意到由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化與公民自主空間的拓展，民間存在著自發(fā)組織社團(tuán)的意愿，目前的問題是對完全自發(fā)產(chǎn)生的非政府組織合法性身份的確定。但無論如何，純粹的民間非政府組織在數(shù)量上的確有增加的趨勢。

2、當(dāng)前的非政府組織與各級(jí)政府關(guān)系密切，具有明顯的官民兩重性。完全官辦的群眾性社團(tuán)其經(jīng)費(fèi)較多由政府撥放，其他部門辦的社團(tuán)基本上由主辦單位的經(jīng)費(fèi)劃轉(zhuǎn)，市場中介組織則自收自支。在組織活動(dòng)中，非政府組織充分發(fā)揮了民間和官方的雙重力量，將各種非政治因素的新觀念樹立起來，比如環(huán)保意識(shí)、社區(qū)服務(wù)與互助意識(shí)等等。值得一提的是，這些活動(dòng)均得到了各級(jí)政府的大力支持和協(xié)助，影響最大的應(yīng)屬“希望工程”。由此可以看出中國非政府組織活動(dòng)特性就在于，凡是有重大社會(huì)影響的活動(dòng)，國家和社會(huì)力量都會(huì)參與進(jìn)來，也只有如此，才能夠形成一股真正強(qiáng)大的社會(huì)潮流。

3、非政府組織的中介特性。在當(dāng)前中國的體制轉(zhuǎn)變過程中，非政府組織具有明顯的中介特性，即發(fā)揮政府與社會(huì)之間的橋梁和紐帶作用。因此，我們可以認(rèn)為是社團(tuán)組織被整合進(jìn)國家之中，也可以說是國家與日漸分離的社會(huì)在公共領(lǐng)域以社團(tuán)的形式重新整合起來。各類非政府組織參政議政的方式基本上是通過組織的領(lǐng)導(dǎo)人加入人大或政協(xié)，通過兩會(huì)表達(dá)民意。此外，較多的則是通過各自的主管部門與政府部門建立聯(lián)系，以此來反映意見和要求。而有關(guān)政府部門則可以通過這些社團(tuán)組織具有橫向聯(lián)系和接近民眾的特點(diǎn)，傳達(dá)政策，傳遞信息，推動(dòng)政府與民間良性互動(dòng)和發(fā)展。

4、非政府組織在發(fā)展過程中日漸體現(xiàn)出一種民間化色彩。中國的非政府組織在產(chǎn)生之初便具有很強(qiáng)的官辦性，管理職能大于服務(wù)職能，但是隨著社會(huì)發(fā)展，非政府組織的獨(dú)立能力逐漸增強(qiáng)，自我管理和自我服務(wù)的意識(shí)也逐漸加強(qiáng)。可以說，中國的非政府組織正在走向規(guī)范與成熟。另一個(gè)值得關(guān)注的發(fā)展趨勢是，城市市民的自主意識(shí)和參政意識(shí)不斷增強(qiáng)，非社團(tuán)性的民間活動(dòng)逐年增多，并直接對政府行為產(chǎn)生影響。

凡此種種都表明，中國的非政府組織在不斷成長和壯大，市民自主和自治意識(shí)在加強(qiáng)，維護(hù)公民利益、表達(dá)民眾意愿的社會(huì)團(tuán)體不斷涌現(xiàn)。可以說，民主參與、市民自治、組織民間化將是中國非政府組織今后發(fā)展的大趨勢。

二、非政府組織的發(fā)展對地方治理的功能

“治理”的基本含義是指在個(gè)既定的范圍運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。它有四個(gè)特征：治理不是一套規(guī)則，而是一個(gè)過程：治理過程的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)：治理涉及到公共部門和私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。從政治學(xué)角度來看，治理是指政治管理的過程，包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理，特別關(guān)注的是一個(gè)限定領(lǐng)域維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用及對行政權(quán)力的運(yùn)用。

在政府處理地方事務(wù)和調(diào)節(jié)地方社會(huì)關(guān)系時(shí)，應(yīng)注意到非政府組織的發(fā)展和作用，及其對于地方治理的影響和意義。非政府組織對于地方治理的意義不僅僅是表現(xiàn)在組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的完善和發(fā)展上，更主要的是對于地方社會(huì)整個(gè)政治生活的影響，其中包括政治參與、決策民主、公民自治、政務(wù)公開和廉政建設(shè)等等方面。

近些年來，由于地方政權(quán)的專斷和官員腐敗，以及監(jiān)督機(jī)制的不健全，對地方民眾的合法權(quán)益造成侵害的事件屢有發(fā)生，地方政權(quán)和政治行為必須得到一定的制約和監(jiān)督。非政府組織的成長和壯大，將對政府權(quán)力部門構(gòu)成一種外在的制約力。在許多情況下，地方政權(quán)部門和官員行為迫于非政府組織的要求和壓力往往能夠?qū)υ械牟缓侠碚咦龀龈淖儭７钦M織力量越是強(qiáng)大的地方，政府的外在壓力就越大，從而對其政治行為構(gòu)成制約。一個(gè)明顯的例證是，在村民委員會(huì)十分健全和有力的村鎮(zhèn)，黨政干部違法亂紀(jì)的現(xiàn)象就顯然要比其他的村鎮(zhèn)要少。

治理的目標(biāo)是善治，而善治的實(shí)質(zhì)便在于政府與公民的良好合作。這種合作并不總是直接表現(xiàn)的，往往需要一個(gè)中介的協(xié)調(diào)，毫無疑問，非政府組織就是一個(gè)很好的中介。一方面，各種非政府組織及時(shí)把其成員對于地方建設(shè)和治理的意見、要求和愿望集中起來，轉(zhuǎn)達(dá)給地方政府；另一方面，地方政府又可以通過非政府組織將其政策意圖和對相關(guān)問題的處理意見傳達(dá)給地方民眾。正在興起的非政府組織已經(jīng)成為溝通地方政府與當(dāng)?shù)孛耖g的一座重要橋梁，非政府組織的發(fā)展必將推動(dòng)地方政府與民眾的良好互動(dòng)和合作，實(shí)現(xiàn)地方治理的目標(biāo)。

三、構(gòu)建多樣化合作關(guān)系的治理模式

改革開放三十年來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著提高，政治體制改革也不斷深化，由國家和政府統(tǒng)管一切事務(wù)的時(shí)代已經(jīng)改變；社會(huì)階層漸趨多元化，各種非政府組織應(yīng)運(yùn)而生，國家與社會(huì)日漸分離，地方政府在意識(shí)到非政府組織作用的同時(shí)還應(yīng)不斷提高服務(wù)意識(shí)。其次，完善和健全對非政府組織的監(jiān)督機(jī)制。逐步改進(jìn)雙重管理的模式，建立備案制度：完善稅收監(jiān)管機(jī)制，“運(yùn)用稅收杠桿對非政府組織的發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)，是一種非常有效的制度化方法”；同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督。再次，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變地方政府職能。非政府組織在地方治理和建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，地方政府部門應(yīng)推動(dòng)體制改革，逐漸將一些傳統(tǒng)管理職能轉(zhuǎn)交非政府組織，既可降低地方行政部門的管理成本，又可調(diào)動(dòng)非政府組織在地方治理中的積極性。最后，要加大地方對非政府組織的支持力度。非政府組織的發(fā)展離不開地方政府的支持，包括政策上的支持和財(cái)政上的扶持。

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和政治與法律環(huán)境的發(fā)展變化，各種非政府組織對改善地方的民主治理產(chǎn)生了十分積極的影響。但從總體上來講，它們的自主性、獨(dú)立性和自愿性程度還遠(yuǎn)未完全開發(fā)，其間也存在著諸多問題，只要采取切實(shí)有效的措施，中國的非政府組織就能更加健康的向前發(fā)展，為推動(dòng)地方治理和社會(huì)進(jìn)步做出更多貢獻(xiàn)。