淺析我國國家征收制度中的公共利益問題

[摘要]我國《物權法》第42條規定了國家征收制度，明確國家征收必須以維護公共利益為前提，并對被征收人進行合理補償。但法律未明確界定公共利益的范疇，使得現實生活中出現濫用“公共利益”進行所謂的“國家征收”，侵害私人主體財產權的現象。立法應對公共利益作出科學界定，完善國家征收制度。

[關鍵詞]國家征收制度；私人財產權；公共利益界定

一、我國國家征收制度之概述

國家征收是世界各國普遍存在的公法行為，是指國家為了公共利益的需要，依照法定程序強制性的將私人或集體所有的財產收歸國有并給予補償的制度。不同國家在具體闡述上可能有所不同，但其本質都是國家利用強制性權力將某些財產從非國家所有轉變為國家所有。國家征收對被征收財產的原權利人的財產權將產生損害，因此各國在法律上都明確規定，只有為了公共利益的需要，并且按照法定程序對原權利人給予一定補償才能進行國家征收。

我國國家征收制度自建國以來就已經存在。現行國家征收制度的主要立法依據是2004年3月十屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》和2007年3月第十屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國物權法》。《憲法修正案》第二十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”第二十二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”該規定可以說是我國國家征收制度的憲法依據。《物權法》第42條也明文規定了對土地和對單位、個人的房屋及其不動產的征收制度。

征收是指為了公共利益的需要，國家運用強制力把單位或個人所有的財產征歸國有的行為。根據《物權法》的規定，我國國家征收主要是對集體土地的征收和對單位、個人的房屋及其不動產的征收。集體土地關系到農民的基本生存問題，土地對農民而言，具有生活保障、提供就業、直接受益、土地增值等效用。單位、個人房屋及其不動產對其所有者來說，也是非常重要的財產，一套房屋對一個私人主體而言，也許意味著一生財富的凝結。因此，國家征收不可避免的引發了私人財產權與公權力之間的緊張關系。財產權是憲法賦予民事主體的重要權利，是一種排他性的權利，神圣不可侵犯。國家征收在本質上是國家公權力對私人財產權的一種侵犯，所以只能基于公共利益的需要，并給予被征收人合理補償，才能認為其合法。我國《憲法修正案》及《物權法》所確定的國家征收制度，都強調了必須要基于公共利益的需要和進行合理補償這兩個條件才能進行，而如何界定公共利益和如何進行合理補償就成為完善我國征收制度的重要內容。對于如何補償，是立法無法回避的問題，因為它直接涉及到國家征收制度的具體實施，所以在《物權法》和《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規中都有規定，理論界和司法實務部門也發表了不少研究這一問題的文章。而對于公共利益問題，法律目前沒有界定，即使《物權法》也采取了回避態度。但筆者認為，公共利益的界定，與土地、房屋的征收和補償密切相關，如果沒有一個明確的范圍，“公共利益”就有被濫用的可能，進而威脅私人財產權利。

二、維護公共利益是國家征收的首要正當性

我國相關法律均強調，進行國家征收的前提應是為了公共利益的需要，由此可以判斷，出于公共利益的需要是政府有權征收公民個人財產的前提條件，是預防公權力濫用的約束性規定，是保護公民財產不被公權力侵犯的第道防線，維護公共利益是國家征收的首要正當性。對此，我們從以下方面進行分析：第一，從法律概念角度講，國家征收的應有之義，就是這種行為實施的前提是出于某種公共利益的需要，若沒有這種需要，國家運用公權力對集體、個人財產進行強制性占有就失去了其法律依據，這種行為就不再是法律上的國家征收了，而只能看作是一種沒有任何法律依據的對他人財產權的破壞。比如基于商業目的的需要取得集體、個人的財產，絕對不能適用國家征收，而是應由商業主體與權利人平等協商，在平等自愿的基礎上，按照民事規則簽訂合同，進行等價補償。而不能利用公權力強制征收，因為脫離了公共利益這一目的，國家征收就失去了其正當性。第二，對被征收人進行合理補償也是國家征收的正當性之一，但其前提也必須是為了公共利益的需要，否則補償也失去了其基礎。某些部門以進行合理補償為障眼法，打著國家征收的旗號，侵犯私人財產權，為維護公共利益而進行的征收，合理補償這一正當性才具有了現實意義，由此可見，維護公共利益是國家征收的首要正當性。

三、濫用公共利益的現狀分析

由于立法未明確規定公共利益范疇，現實生活中存在著大量濫用“公共利益”而進行“國家征收”的行為，嚴重侵害了相關權利人的合法權益。

(一)農民集體土地使用權得不到根本保障

我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定了我國土地的權屬問題。農村集體經濟組織對集體內的土地享有土地使用權，事實上，農民是農村集體經濟組織土地的實際經營者。由于土地資源的稀缺和與民生的密切相關，與土地不可分割的房地產等行業成為獲得暴利的重要途徑。而取得土地使用權是房地產開發商經營開發的前提，在利益的驅使下，很多地方政府對其大開方便之門。由于法律未明確界定公共利益，所以有關部門充分行使“自由裁量權”，修塊草坪、栽幾棵樹，是“公共利益”，招商引資、建市場、搞開發區、步行商業街統統都是“公共利益”。在這些所謂“公共利益”的掩蓋下，政府頻繁征地，這種行為直接或間接影響了土地權屬關系的穩定性。例如，土地承包法規定，農村土地承包經營期為30年，但政府的征收卻使得30年的保證喪失了確定性，農民集體土地使用權得不到根本保障。在國家征收的名義下，使得政府的征地行為完全變成行政行為，征地成本大大降低，被征地農民得到的補償遠遠不及其所失去的利益。可見，若對公共利益有一個界定，這種現象會有所改善，使得國家征收制度更好的服務于公共利益需要，而不是成為侵害農民土地權利的工具。

(二)城市房屋拆遷的民事性質被扭曲

在過去的幾年里，伴隨著房地產價格的不斷走高，各大城市的拆遷力度日漸加大，隨著市場經濟的發展和城市化建設的推進，這種現象本無可厚非。但開發商取得土地使用權的操作模式，使得開發商與被拆遷人之間的糾紛不斷出現，而濫用“公共利益”是開發商的重要手段。根據有關法律規定，國家對土地使用者依法取得的土地使用權一般不提前收回，只有基于公共利益需要，國家才可依法律規定的程序進行征收。開發商取得個人手中的土地使用權進行拆遷，應按市場規則與個體使用權人進行平等協商，簽訂使用權轉讓合同，這就意味著開發商要按土地的使用價值支付對價。這直接影響著他們的開發建設成本。但由于國家征收制度的存在，開發商與相關政府部門達成協議，由政府以“公共利益”需要為名，對個人房屋等不動產進行征收，雖然進行補償，但這種補償在維護“公共利益”的大局下，會大打折扣。開發商再從政府手中取得土地使用權，其成本明顯降低。而個體土地使用權人的權利在這種變相運作下，根本得不到保護，拆遷補償不能完全彌補他們所失去的利益。城市房屋拆遷的民事性質被扭曲，岳果只能是個體權利被侵害，加大社會矛盾，若法律對公共利益有一個明確的界定，恐怕地方政府和開發商的行為將會受到牽制。

四、界定公共利益范圍，完善國家征收制度

根據上文所述，如果不界定公共利益的范圍，公共利益就有被濫用的可能，進而可能威脅私人財產權。公共利益的內涵雖然抽象，很難界定，但這不能成為立法回避的充足理由，立法部門或理論界不應放棄對這個問題的探求，要結合國情及其他國家的立法經驗對此進一步作出努力。筆者認為，可以從以下方面對公共利益進行界定。首先，立法對公共利益進行分類及列舉式規定。其主要類型可分為：其一，直接關系到全體社會成員的公共利益，如國防、軍事需要等。其二，社會制度方面的公共利益，科學及文化教育事業等。其三，關系到公民生命健康的公共利益，如公共衛生、災害防治、環境保護等。其次，建立公開的程序制度保證依法確定公共利益。就我國目前情況看，國家征收的裁決部門負責確定征收事項是否出于公共利益的需要，這種裁決過程沒有被征收人的參加，其不公開性不能保證決策的正當性。我們在對公共利益的類型作出規范之后，首先要解決的就是程序的科學性，以此保證國家征收制度的陽光操作，減少對私人財產權的侵害行為。