走出一條新路

黨的十六大以來，成都市作為國務院城鄉統籌改革試點單位，全面貫徹落實科學發展觀，提出了以推進城鄉一體化為核心、以服務型政府建設和基層民主建設為保障的科學發展總體戰略，逐步形成了一種“成都模式”。本研究報告將圍繞成都市在鄉鎮機構改革、黨內民主、基層民主、城鄉統籌、政務公開、公共服務和農村治理等方面的成功經驗和制度創新，對“成都模式”進行初步的比較研究和理論總結。

一、鄉鎮機構改革：重塑國家與鄉村社會關系的切入口

改革開放以來，鄉鎮作為我國的基層政權，一直都扮演著在鄉村社會實現國家職能的重要角色。但現行鄉鎮體制在發展過程中，逐漸暴露出一些問題。例如，鄉鎮布局不合理，部分鄉(鎮)規模偏小，承載能力差，輻射帶動功能弱；存在職能錯位、缺位、越位現象，事權劃分不清，條塊職責不明；機構設置“一刀切”，辦事機構和涉農事業單位的職能交叉重疊，包攬了過多的經濟職能，不適應城鄉一體化發展的需要；財政供養的人員過多，辦事效率不高；鄉鎮債務負擔過重，事業單位膨脹，財政供養人員與農村人口比例過高等。這些問題在成都市的鄉鎮發展中也不同程度地存在。為了克服這些問題和困難，自2003年起，成都市實施了以“撤鄉并鎮”、“縣鄉財政管理體制改革”及“精簡機構和人員”為重點的鄉鎮機構改革，取得了明顯成效。

(一)鄉鎮機構改革的主要措施與成就

1、調整鄉鎮區劃，整合鄉鎮資源

成都市行政區劃改革的目標是整合鄉鎮資源，完善縣域城鎮體系，重點建好縣城和區域中心鎮，培育一批經濟流向好、區位優勢突出、輻射帶動能力強的小城鎮；促使鄉鎮規模趨于合理，使人流、物流、資金流、信息流向縣城和區域中心鎮集中，降低鄉鎮管理成本，繁榮城鄉經濟，減輕農民負擔。現在，全市鄉鎮的數量由原來的318個減少到240個，撤并率達到27％。1萬人以下的鄉鎮數由原來的37個減至13個，減幅達到64.9％。鄉鎮平均管轄人口由原來的2.4萬擴大到3.2萬，增幅達到33.3％；鄉鎮平均管轄面積由原來的37.5平方公里擴大到49，7平方公里，增幅達到32.5％。其中，14個區(市)縣政府駐地平均管轄人口由原來的9.5萬擴大到10.7萬，增幅達到12.6％；平均管轄面積由原來的44.9平方公里擴大到61.6平方公里，增幅達到37.2％。

2、精簡機構，優化機構設置

成都市將鄉鎮行政機構和事業機構“瘦身”改革作為統籌城鄉一體化發展的重點，對辦事機構進行綜合設置，對鄉鎮機構設置作了“剛性”規定：一類鄉鎮的辦事機構不得突破5個(10萬人以上的鄉鎮可增設1個)，二類鄉鎮的辦事機構不得突破4個，三類鄉鎮不得突破3個。改革之后，成都市鄉鎮黨政辦事機構減少了205個，減幅達13.96％。成都市鄉鎮事業單位減少了1945個，事業編制減少了10994名。同時，對原來的“七站八所”進行歸并、撤并和職能剝離，承擔的公共服務職能劃歸有關部門，經營性的單位則推上市場。

3、減員增效，減輕財政負擔

成都市規定，各個鄉鎮領導職數不超過7名，辦事機構原則上設1名領導職數。到2008年底，全市共精簡鄉鎮領導職數1133個，黨政辦事機構領導職數減少684名。對于鄉鎮行政編制，各區市縣根據鄉鎮的類別重新核定，總量控制，全市共精簡鄉鎮行政編制1144名，精簡事業編制8200名。對鄉鎮自聘人員進行了堅決的清理，共清退鄉鎮自聘人員2199名。同時，明確規定不允許鄉鎮機關及其事業單位在編制外自聘人員，也不允許通過自籌經費聘用人員，從制度上堵住了鄉鎮自聘人員再次膨脹的漏洞。成都市采取了九種分流途徑對被精簡人員予以妥善分流，即正常退休、提前退休、病退、離崗待退、離職待崗、離崗培訓、自謀職業、流動調劑和轉崗安置。其中，每一種分流途徑都為被精簡人員提供了一定的工資和福利保障，減少了他們的后顧之憂。

4、轉變鄉鎮職能，強化社會管理和公共服務

根據推進城鄉一體化的要求，成都市對鄉鎮政府的主要職能進行了調整：除了執行上級政府的決定和命令外，各鄉鎮要按照統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化的要求，發揮自身優勢，突出各自特點，加快職能轉變，把主要精力放到加強社會管理和公共服務上來，建立規范化服務型政府。首先，全面推行“鄉財縣管”的財政管理體制。在堅持鄉鎮預算管理權、資金使用權和財力管理權不變的基礎上，對鄉鎮資金實行“統收統支”，規范了鄉鎮政府的收支行為。其次，構建城鄉一體化的公共服務體系，推進政府的公共服務和社會管理向農村延伸，不斷提高農村公共服務水平。成都市先后對規劃、農業、水務、財政、交通、園林和林業等30多個部門的管理體制進行了調整，初步形成了統籌城鄉公共服務供給的管理體制。同時，成都市加大財政對農村公共服務設施建設的投入，先后投資19.73億元實施了農村410所中小學、223個鄉鎮公立衛生院、2396個村衛生站標準化建設以及農村文化站(室)、廣播電視、信息網絡等公共文化設施建設，實現了城鄉公共服務硬件設施均衡配置。按照成都市的規定，現階段需要提供的農村公共服務共有59項內容，而其中應主要由政府(主要是鄉鎮政府和區縣政府)提供的就達38項之多。

(二)進一步推進鄉鎮機構改革的思考

成都市鄉鎮機構改革取得巨大的成就與以下幾個特點密不可分：一是政府主導性。無論是改革的發起，還是改革之前的調研和論證，乃至改革方案的確定與實施，市委市政府都在其中發揮了主導和領導作用。二是效率導向性。改革的直接目的是降低鄉鎮政權的運行成本，提高行政效率。三是綜合性。鄉鎮機構改革與其他改革密切銜接。四是以行政改革為導向。

為了使鄉鎮機構改革不斷深入，應該注意以下幾個問題：第一，鄉鎮機構改革要從實際出發。目前，關于鄉鎮改革的出路有不同的看法和探索，一是主張在現有的鄉鎮政權體制基礎上展開改革，創建符合治理要求的新型政府模式；--是主張撤銷鄉鎮一級政權，將鄉鎮政權上收為縣級政府的派出機構，或者進行必要的轉型，實行“縣政、鄉派、村治”，實現“簡縣、精鄉、強村”；三是主張實行鄉鎮自治，將鄉鎮定位為更高一級的自治機構；四是主張對經濟超強的重點鄉鎮實行領導級別高配甚至升格。我們認為，改革不能搞一刀切，究竟采取什么樣的鄉鎮體制，要從實際出發，充分考慮可操作性、實效性、特殊性和關聯性。鄉鎮機構改革意味著利益格局的調整和變化，要破解歷史積淀的諸多矛盾和問題。人往何處去，錢從哪里來，人心怎么順，穩定如何保，上級怎么看，黨員、干部以及普通群眾對改革的支持程度和關注熱情等都影響著改革的合法性和持續性。改革的路徑和節奏不同，效果也就會不一樣。因此，成都市的改革實踐是在第一種思路下展開的比較穩妥的路徑。第二，努力避免“膨脹一精簡一再膨脹”的怪圈。中國已經進行了多次鄉鎮改革，但是在既有體制下，由于“海綿定律”的作用，精簡機構和分流人員只能起到暫時的作用，并不能治本，所以一直沒有擺脫“膨脹一精簡一再膨脹”的怪圈。成都市在鄉鎮機構改革中采取了一些比較剛性的和堅決的措施，需要堅持不懈地貫徹下去。第三，堅持權責一致，賦予鄉鎮履行職能必要的事權，改變其“權小責大”的尷尬境地。要正確劃分市縣與鄉鎮之間的財權、事權、人權和物權，在條塊管理體制改革中不能把有利可圖的“七站八所”上收，而把無利可圖的“七站八所”視為“包袱”甩給鄉鎮政府管理。要嚴格控制相關部門組織的各項評比達標活動以及名目繁多的“一票否決”考核事項。第四，加強制度建設，轉變鄉鎮政府職能。鄉鎮政府的職能轉變最終必須落實到制度建設上。只有進行體制改革和制度創新，為鄉鎮政府提供必要的“激勵和利益結構”，鄉鎮政府的職能轉變才能取得實質性進展。因此，改革的推進不僅有賴于改革者的創新勇氣，更取決于改革者妥善協調各種關系、盡力減少改革阻力的政治智慧。

二、基層民主與黨內民主建設：夯實民主政治大廈的基石

近些年來，成都市在基層民主建設及制度創新實踐中，尤其是黨內基層民主建設方面，一直走在全國的前列，進行了一系列的大膽改革和制度創新，創造了一整套豐富的實踐經驗，并且由于改革的主導者從一開始便有著十分明確的指導思想和非常清晰的改革思路，因而使成都市的基層民主和黨內民主發展及制度創新不僅得到了穩步推進和持續發展，而且達到了較高的制度化水平。

(一)發展黨內民主的主要措施

1、以公推直選鄉鎮黨委書記為重點，推進民主選舉

早在2003年11月，成都市首先在新都區木蘭鎮進行了公推直選鎮黨委書記的試點工作，并以此作為突破口，于2004年在全市范圍內全面推行。同時，在充分試點的基礎上又將公推直選范圍延伸至區級機關、村(社區)、學校、企業、醫療衛生系統主要負責人，用黨內民主來引導和帶動基層社會民主。2004年以后，成都市開始在全市積極試點和逐步推行鄉鎮黨委書記和村(社區)黨組織班子成員公推直選，并逐步進入制度化軌道。到目前，已經在全市全面推行鄉鎮黨委書記和村(社區)黨組織班子公推直選。截止2006年鄉鎮換屆前，全市1／3的鄉鎮(74個)、90％以上的村(社區)開展了公推直選。換屆結束后至今，新調整的鄉鎮黨委書記均采取公推直選方式產生。在2007年村(社區)黨組織換屆中，全市3000多個村(社區)的黨組織班子成員全部實行公推直選；并要求今后鄉鎮黨委書記出現空缺，原則上都要通過公推直選產生。目前，公推差額直選已在一些鄉鎮實行并正逐步向企事業等單位的黨組織推廣，成為基層黨組織書記產生的主要方式。在公推直選中，要求群眾代表不能低于30％，一定程度上體現了民意。

2、全面推行“三會”開放，促進民主決策

“三會”開放即開放基層黨委常委會(全委會)、人大常委會、政府常務會，包括鄉鎮(街道)、部門的相關會議，凡議題事關全局和黨員群眾切身利益的，都必須全面開放。列席“三會”的代表，除黨代表、人大代表、政協委員外，還包括普通黨員、群眾和專家。列席代表會前必須廣泛開展調查研究；會中要反映民聲，提出意見建議；會后要做好群眾工作，促進決策實施。“三會”開放，使“黨委、政府定”變成“黨員、群眾定”，決策更加符合民意。讓普通群眾有機會參與決策，使決策更加符合民意要求。以“三會”開放為重點，保障黨員群眾的有序參與、深度參與。據統計，截止2008年9月，全市共開放各項會議9257次，邀請列席代表36522人次，提出意見建議10000余條，采納6700多條，解決實際問題5000多個。大邑縣還開展了有十萬多名黨員群眾參加的“民主薦事活動”。

3、以“三務”公開為重點，提高政務透明度

近幾年來，成都市按照“真實客觀、規范有序、注重實效”的原則，積極開展了黨務、政務、村務“三務”公開工作。尤其是自2005年以來，在總結完善黨務、村務公開的基礎上，將公開內容進一步向村民小組延伸，“三務”公開工作在全市全面鋪開。堅持把“三務”公開貫穿于重要事務醞釀、決策、實施的全過程。全市2381個村全部實行村務公開，公開面達100％，規范化率達到90％以上。根據有關法律規范，積極推進企事業單位廠務、校務、院務、所務等公開。在內容上，除常規內容外，凡是黨員群眾關心的，可以“點題公開”。公開內容要進行審查，確保及時、真實、準確、客觀。在公開形式上，除公開欄外，還采取發放明白卡、上門宣傳等措施，確保公開進村入戶。條件較好的地方還建立了黨務公開網，通過互聯網、局域網等公開。

4、積極推行社會評價，加強民主監督

一是建立鄉鎮黨委書記、村(社區)黨組織書記年度民主評議制度，每年定期對鄉鎮黨委書記和村(社區)黨組織書記進行民主評議。2008年12月，全市32.65萬余名黨員群眾直接參加鄉鎮黨委書記民主評議，評議結果滿意率達90％以上的鄉鎮205個，70％－90％的14個。全市3197個村(社區)的75.27萬余名黨員群眾代表直接參加村(社區)黨組織書記民主評議。評議結果滿意率達90％以上的2727個，70％－90％的436個，50％－70％的29個，低于50％的5個。二是全面推行村(居)事問責制。在各村(社區)推行“黨員評議問責干部制度”，通過召開“村居事問責會”的形式，定期向黨員、群眾代表通報村居重要事務情況，凡群眾認為干部履職不到位的，可向干部提出質詢和問責，并要求明確履職時限和落實措施。三是深入開展“三聯三評”制度。建立了十余萬黨員、干部、群眾參加的黨委委員聯系黨代表、黨代表聯系黨員、黨員聯系群眾的“三聯系”網絡。同時，從規范評價內容、優化評價方法著手，探索建立以“鎮(街)部門負責人評系統工作實績、機關干部評班子成員、基層評機關”為主要內容的“三評”制度，實行“評官”與“評事”相結合，推進官評官、上評下、機關評基層向民評官、基層評機關、下評上轉變。

5、完善相關制度，保障黨員的主體地位

一是實行黨代表提案辦理制。各區縣對黨代表提案提議的提出、審議、辦理、回復、管理都作了明確規定。二是試行黨代會年會制。有的地方通過召開黨代會，聽取和審議“兩委”工作報告，通報、討論、審議有關重大問題。

(二)發展黨內民主和基層民主的主要成效

近年來，成都市一系列黨內民主建設及制度創新取得了很好的成效。一是促進了黨員權利和義務的平衡，激發和調動了廣大黨員、群眾參與黨內民主和基層民主的積極性。通過公推直選等民主形式使普通黨員從內心真正感到自己的知情權、參與權、選擇權、監督權逐步落到實處，自然而然地對組織就產生了認同感和向心力。黨員、群眾把“你們的書記”改稱為“我們的書記”。二是一批德才兼備、年富力強、群眾公認、富有改革創新精神的干部脫穎而出，更好地實現了“組織意圖”和“黨員群眾意志”的統一，在干部中也產生了“上者硬氣、下者服氣”的氛圍。三是從制度上保證了領導干部對上負責和對下負責的統一。特別是面對組織上的重托、黨員的信任、群眾的期盼，廣大干部深深地感到前有引力、后有推力、內有動力、外有壓力，從體制和機制上使他們的兌現競選諾言和對下負責意識加強，促進了干部工作作風的轉變，“形象工程”、“政績工程”和對群眾頤指氣使的官老爺作風得到了明顯遏制。四是擴大了公民有序參與，增強了基層黨組織的執政能力，推動了決策的科學化和民主化，使黨群、干群關系發生了深刻變化。廣大黨員、群眾對于黨內民主實踐給予了高度肯定和認同。根據成都市委組織部于2008年4月在成都市20個區(市)縣進行的問卷調查(采用分層分類抽樣方法，共發放12000份問卷)統計結果顯示：被調查者對成都市以黨內選舉為主導的黨內民主實踐都高度肯定和認同，其中有93.14％的人認為本地區的黨內民主比過去有大幅度或一定程度的提高。根據成都市統籌城鄉工作委員會、成都市統計局、國家統計局成都調查隊聯合公布的報告，到2008年，城鄉基層民主政治建設推進指數目標實現度為69.5％，城鄉基層治理結構完善指數目標實現度為76.2％。其中，鄉鎮黨委書記公推直選群眾參與率、鄉鎮黨委書記民主評議普及率、“三會”開放率的目標實現度均為100％，城鄉居民自身民主權益滿意度、農村居民對村民自治制度滿意度、農村居民對村務公開滿意度分別為70.8％、75.5％、80.9％。

(三)進一步推進黨內民主的思考

1、關于黨內選舉工作。首先，改進候選人提名制度，把組織提名、黨員聯名與個人自薦結合起來，完善自下而上和自上而下兩種提名方式。其次，減少“確認型”選舉，提高選舉的競爭性。在預選的基礎上確定候選人，在候選人中實行競選。第三，完善選舉的程序和方式。應設立秘密寫票室，以保證黨員不受干擾地充分行使自己的選舉權。同時，要改善鄉鎮黨委書記提名“組閣”的做法，可以嘗試把公推直選鄉鎮黨委書記繼續推進為公推直選鄉鎮黨委班子。第四，進一步拓寬選舉人了解候選人的渠道，完善為外地外單位的參選人提供公平競爭的環境。第五，增強選舉改革的關聯性，解決好黨內選舉和黨外選舉各自以及彼此之間的關聯性。第六。在增大選舉廣泛性的同時，要保證選舉的質量，防止極端民主化和無政府主義現象。第七，解決好法律法規的有效性和適應性問題?！痘鶎咏M織選舉條例》規定，黨的基層組織委員會的書記、副書記的產生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨委審查后，在委員全體會議上進行選舉。顯然，公推直選與這條規定存在如何很好銜接的問題。

2、關于開放“三會”。首先，要增強干部群眾的民主素質和民主意識。其次，要制定相關的制度規定，提高可操作性。其三，要進一步探索會議開放的新形式，讓更多的群眾知曉當地黨委和政府的重大工作部署，主動接受群眾的監督。其四，要加強檢查指導，提高工作的積極性和主動性：一是將“三會”開放工作納入黨委和政府的目標管理，加強日常的檢查督促，強化各級黨組織的監督力度，增強執行力度。二是加強對列席代表的作用發揮情況的檢查了解，規定納入信息庫管理的代表每年要撰寫一定數量的提案或調查報告，從而充分激發和調動代表參與的責任感和積極性。

3、關于“三務”公開。應當進一步完善“三務”公開工作機制，通過對“三務”公開的內容、形式及標準進行規范，實現公共事務管理的規范化、透明化、制度化。一是以群眾關注的熱點難點問題為重點，確定“三務”公開內容。二是以簡潔、實用、易操作為目的，確定“三務”公開的時間、形式和程序。三是以群眾滿意為標尺，促進“三務”公開深入落實。四是建立信息反饋機制。不僅要重視公開前的形式，而且要重視公開后的結果，既有公開又有落實，公開后認真搜集群眾的反饋意見，及時整改。五是建立責任落實機制，加強考核管理工作。要把“三務”公開工作的完成情況納入年度考核的硬性指標。

4、關于民主評議。一是最好采用黨員群眾推薦代表，由代表參加民主評議的方式，而不宜采取全民評議方式，這樣既可以減少人財物的支出，降低行政成本，又可以提高民主評議的客觀性、準確性。二是在民主評議大會召開之前，應當使廣大黨員和普通群眾對鄉鎮黨委書記的工作情況有所了解，以便為普通群眾向代表們反映意見，代表們在大會上進行民主評議提供基本條件。三是有必要對參會代表的年齡結構、文化結構等提出具體要求，以保證代表的參政議政能力。

三、統籌城鄉發展：從城鄉對立和分離到城鄉融合和繁榮

2003年以來，成都市緊緊圍繞大城市帶大郊區、城鄉發展不協調這一突出矛盾，堅持實施統籌城鄉、全面發展戰略，積極探索以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、城鄉互補的有效途徑，走出了一條城鄉同發展共繁榮的新路。特別是2007年6月國務院批準成都市為統籌城鄉綜合配套改革實驗區后，成都市的統籌城鄉發展進入了一個新階段。

(一)推進城鄉統籌工作的主要做法和措施

1、建立精干高效的組織推進機制。成都市在市、區兩級都成立了分管領導牽頭的領導小組，2004年市成立了統籌城鄉發展辦公室，2007年進一步統合為統籌委，各區也成立了相應的領導機構，主要領導親自掛帥，進行組織協調、政策指導和督促檢查，從而形成上下配合、橫向聯動的組織推進機制。

2、科學編制“全域成都”規劃。成都市高度重視科學規劃。早在2003年，成都重新修編土地利用總體規劃，就將中心城區和所有鄉村都納入其中。新一輪土地利用總體規劃編制以城鄉一體化為目標，對全市的土地分為農業用地區、城鎮用地區和生態環境區三個區域作了全面規劃。在規劃的引領下，全力整合資源，一系列指導城鄉發展的專項規劃相繼完成。規劃最鮮明的特點是把城市和鄉村建設看成整體系統工程。全市被劃分為三個圈層：5城區及高新區為中心城；周邊7個縣市為近郊區，與中心城共同構成主城區；遠郊區為8個(市)縣。三個圈層的劃分，為城鄉一體化發展提供了基礎平臺。整體推進城市和農村的現代化，構建現代城市和現代農村和諧相融、歷史文化與現代文明交相輝映的新型城鄉形態。

3、提供完備的政策支撐。2004年以來出臺了《成都市人民政府關于統籌城鄉經濟社會發展推進城鄉一體化的意見》和《成都市關于深入推進城鄉一體化建設社會主義新農村的意見》以及征地農轉非、土地使用權流轉、改善農民居住條件、節約集約用地、優先發展重點鎮、發展現代農業等100多個配套政策文件。內容涉及發展思路、發展重點、農村社會化服務體系建設、征地拆遷補償安置、城鄉規劃、農業產業化項目、勞動用工和社會保險、社會救助體系、農民集中居住后的就業、農村業務教育經費保障、農村衛生事業的改革與發展、進城務工農民子女的義務教育、重點城鎮和基層民主政治建設等方面。

4、通過“三個集中”，構建統籌城鄉產業一體化的空間格局。通過工業向集中發展區集中實現新型工業化、通過土地向規模經營集中促進新型城鎮化、通過農民向城鎮集中促進農業產業化，從而形成工業區、農村莊園和城市群構成的統籌城鄉的空間格局，形成生活、生產、生態的優化組合和配置。

5、以推進農村產權制度改革為突破口，構建推動生產要素自由流動的城鄉市場體制。以“還權賦能”為核心，成都市在一些關鍵環節實現了農村產權制度改革突破，探索建立符合市場經濟規律的產權歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度體系。重點推進了農村土地、房產確權頒證工作，包括農村宅基地使用權、房屋所有權、村集體產權、農村土地承包經營權和林權的確權頒證工作。向村民頒發“農村土地產權使用證”后，持證人在不改變農村土地集體所有制和農戶承包權的基礎上，具有土地的使用權、流轉權、轉讓權和收益權；在產權期限內，按規定用途，可依法使用、經營、流轉土地，也可作價、折股作為資本從事股份經營、合作經營或抵押擔保，實現了農民與資本的良性對接。

6、通過完善經濟基礎發揮統籌城鄉的內生動力。在成都市統籌城鄉的早期探索過程中，更多的是發揮政府的作用。隨著改革的深入，成都把涉及經濟基礎的體制機制的改革和充分發揮市場力量這一統籌城鄉的內生動力，作為實施綜合配套改革的主要路徑之一。例如，如何打破城鄉要素的制度性壁壘，推動其自由流動；如何發揮市場機制在農村農業中的作用等。為更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，成都市建立了多元化的農村投資融資機制，建起社會投融資平臺，鼓勵社會資本發展農業的積極性，重點扶植和培育龍頭企業。

7、通過完善上層建筑為統籌城鄉提供保障。推進行政管理體制改革，以構建服務型、效能型、責任型、規范型政府為目標，構建符合統籌城鄉架構的行政管理架構，加快城鄉基本公共服務均衡化發展，加快公共管理向農村覆蓋和延伸，促進城鄉公共服務和管理體制一體化。以改善農村生產生活條件為重點，加快農村基礎設施和公用設施建設。積極推進基層民主政治建設的探索和創新，完善農村基層治理機制，健全干部考核、社會評價和監督機制。

(二)推進城鄉統籌工作的主要成效

成都市在城鄉統籌發展方面，最突出的成績是初步形成了科學發展的體制，促進了經濟、政治、文化、社會的全面發展，開始形成城鄉規劃、城鄉產業、城鄉市場體制、城鄉基礎設施、城鄉公共服務和城鄉管理體制的一體化格局。根據成都市統籌城鄉工作委員會、成都市統計局、國家統計局成都調查隊聯合公布的報告，到2008年，成都市統籌城鄉發展總體實現程度達到65.9％，進入城鄉基本統籌發展階段，城鄉經濟發展、城鄉社會事業發展、城鄉文化發展和城鄉民主政治建設四大評價領域的統籌發展水平全面提升，目標實現度分別達64.2％、70％、64％、69.5％，預計到2010年跨入整體協調階段。

1、“三個集中”取得明顯成效。一是工業向集中發展區集中，21個工業集中發展區已經初具規模，2008年工業集中度達到68.2％。二是土地向規模經營集中，采取轉包、租賃、入股等形式，推進土地規模經營，五年共流轉農用地303萬畝。三是農民向城鎮集中，五年來新建農民集中居住區和農村新型社區2249.1萬平方米，37.8萬農民的生活居住條件得到改善，城鎮化率由2002年的55.7％提高到63.5％。2008年，成都市深化農村產權改革，率先在全國建立耕地保護基金，農民以該收益辦理社會養老保險卡。五年來成都市財政投入資金33億元進行農村土地整理，新增耕地13.4萬畝，投入12億多元，統一規劃建設了農民集中居住區和聚居點235個，實現了7.2萬農村居民的集中居住，促進了農村剩余勞動力的轉移。土地規模經營使一部分農民從第一產業中解放出來，逐步轉移到第二、三產業。各區(市)縣都形成了比較明顯的、具有一定經營規模的優勢產業帶和基地，很多農民在流轉土地后。既獲得了土地流轉收益，又增加了務工收入，實現了種糧食、就業、股金、土地租金、房租等多元化收入。

2、經濟社會開始跨越式發展。五年來，成都市財政一般預算收入增長296％，城鎮化率提高了10％，已初步建立起財政收入穩定增長機制。全市財政總收入和一般預算收入，分別從2002年的185.5億元和78.3億元，增加到2007年的993.2億元和286.6億元，分別為五年前的5.4倍和3.7倍，年均遞增39.9％和29.6％。2007年，全市實現地區生產總值3324.2億元，比2002年增長91.2％；全市農民人均純收入達到5642元，是2002年的1.67倍。2008年，雖遭地震重創，成都市全年地區生產總值仍然達到了3901億元，比前一年增長12.1％；地方財政一般預算收入354.6億元，增長19.1％；完成固定資產投資3012.9億元，增長25.8％；社會消費品零售總額1621.9億元，增長19.5％；城鎮居民人均可支配收入16943元，增長14.1％；農村居民人均純收入6481元，增長14.9％。

3、城鄉差距逐漸縮小，初步形成了城鄉同發展共繁榮的局面。2002年至2007年，全國城鄉居民人均收入差距由3.11:1上升為3.33:1。而成都市的城鄉差距卻在不斷縮小。2007年全市農民人均純收入5642元，比2002年增長67.1％，城鄉收入差距是2.6:1。2008年全市對“三農”的投入達到147.7億元，新型農村合作醫療參合率達96.3％，五年城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險分別新增90.6萬人和120.9萬人，農民參加綜合社會保險60.5萬人。目前已建立農村專業合作經濟組織1581個，農村新型集體經濟組織村組集體資產達46.8億元，比2002年增長16.2％；有集體經濟收益的建制村增加到1516個，占總數的57.6％。2008年成都雖遭遇地震重創，但全市農民人均現金收入依然保持11％以上的增長，城鎮居民和農民人均可支配收入預計分別達16900元和6300元。城鄉一體化使成都形成城鄉共同繁榮發展的新格局。城鄉實現了比較充分的就業，社會保險實現城鄉滿覆蓋，城鄉教育、醫療、社會保障、公共服務實現基本均衡，城鄉居民生活條件實現基本同質化。

(三)進一步推動城鄉統籌發展的思考

1、進一步明確政府的行為邊界，以深化改革和轉變增長方式推進城鄉統籌。正確處理好依法執政、科學執政和民主執政的關系，特別是要處理好決策中科學與民主的邊界和各自的功能，把民主議事和科學定事結合起來。

2、正確處理城市化和工業化的手段和目的之間的關系。城市化、工業化是農民脫貧致富和農業現代化的根本出路，全面工業化往往是實現城市化和城鄉一體化的主要途徑。但是，全面工業化并不是實現城鄉一體化的唯一條件。在城鄉一體化過程中，成都市注意很好地結合本地的社會經濟條件，避免全面工業化的一些負面效應。不僅沒有丟棄自身的比較優勢，還抓住了推進城鄉一體化的有利時機。但我們認識到，經濟全球化不斷加深條件下經濟增長的幾個關鍵約束條件(能源供給條件的惡化、生態承載能力的脆弱、金融制度資源供給在農村的嚴重稀缺等)，將從根本上限制以外延擴大為主的經濟增長方式。因此，追求和諧、公平的城鄉一體化，應更加看重資源配置的效率和經濟增長方式的轉變。在此，轉變傳統的增長方式思維至關重要。為此，可以考慮參照正在試點的一些省區的做法，以綠色GDP指標體系逐步取代現行的政府績效考核體系。

3、辯證理解統籌“三個集中”的關系?！叭齻€集中”具有內在的邏輯聯系：通過生產要素和市場主體在空間上的集聚，進一步細化社會協作和勞動分工來追求和達到規模經濟效益。在此，要注意三個關鍵詞：一是統一籌劃，二是社會化協作，三是自組織機制。統籌“三個集中”尤其是前兩個集中，要考慮到利益結構的分散性和市場主體決策的分散性。只有要素收益的最大化才可能使這種分散趨于收斂和一致。在市場經濟體制下，市場規律對資源配置起基礎性作用，政府也用“看得見的手”進行宏觀調控，要素在空間上的聚集具有因果累積的自組織特征，這種特征由于聚集經濟的外部性所具備的自我強化功能而得以持續和傳遞。以政府行為推進的“三個集中”，應當充分關注這種自組織機制，甚至是通過政府提供的各種平臺和指導窗口來催化、刺激、強化這種自組織機制。

4、全面加大對農村發展的投資力度。城鄉投入不平衡，是城鄉差距擴大的重要原因。給農村以資金，實際上是給城市以市場。要立足城鄉發展不平衡的客觀現實，調整國民收入分配和財政支出的結構，改變過去投入上“重城輕鄉”、“重工擠農”的現象，以制度保證財政對農業的凈支出總量、在財政投入中的比例和增長幅度逐年上升，并逐步形成支農資金穩定增長的長效機制。各級財政對農業、農村的投入要重點投向農村基礎設施建設、社會事業發展和農業支持保護體系的構建。當前，還要進一步落實停征農業稅和糧食直補政策，充分調動廣大農民的生產積極性。

5、進一步深化農村金融體制改革。金融是現代經濟的核心，但現行金融體制在很大程度上重在服務城市，對農村、農民的服務明顯不足。這不僅削弱了金融自身的功能，更制約了農村經濟的發展，阻礙了統籌城鄉發展的進程。所以，應當著眼建立城鄉資金市場良性循環機制，加快改革和創新農村金融體制。農業銀行要充分發揮商業性資金融通功能，重點滿足農村內部農業產業化經營龍頭企業的資金需求。農業發展銀行應逐步向綜合型政策性銀行轉變，主要滿足不能通過競爭性金融活動而獲得滿足的農村金融需求。農村信用社應以產權制度改革為突破口，逐步改造為地方性農村股份合作銀行。加大政策支持力度，促進農村合作金融組織快速成長。通過良性競爭的發展，打破農村信用社高度壟斷的地位。合理放松管制，擴大農村民間金融發展的生存空間，促使農村民間借貸向規范化方向發展。

6、實行多元化的、更有效率的土地制度，推進農村土地制度的創新和完善。近年來，成都市在一些關鍵環節實現了農村產權制度改革突破，取得了可喜的成就。在實踐中，還需要進一步通過農村土地制度的創新與完善，從根本上抑制耕地荒蕪、質量退化、征地補償被大規模占用等消極現象。第一，改革現行農村土地征用制度，征地價格必須與土地市場價格基本吻合，維護好農民的經濟利益和長遠發展利益。第二，探索農戶土地使用權抵押制，嘗試構建全新的農村土地金融制度。第三，培育農村土地租賃市場和土地產權市場，鼓勵和規范農村集體土地以租賃或入股方式參與土地資源的非農化開發。第四，重點推行土地股份制。農村內部土地流轉應重點支持土地股份合作制發展，使農用耕地以股權化的方式完成從土地資源向土地資本的轉化。第五，構建農民工培訓的長效機制。建立農村勞動力梯次教育培訓構架。圍繞區域支柱產業進行培訓，打造勞務產業的優勢品牌。第六，放開產權，管住規劃，嚴格定義公共利益，禁止以公共利益名義隨意侵犯和損害農民利益。第七，重視大量的“小產權房”問題。第八，在土地“確權”過程中，要解決好新增人口的土地承包權問題。這是因為，土地承包權30年不變的政策與農村人口的實際變化不完全對稱。

7、加快農村社會保障體系建設。建立農村社會保障體系是一項艱巨而復雜的社會系統工程。但中心內容無非是保障民眾小時候就好學、年輕時就好業、年老時就好醫。在目前農村各方面條件尚未完全成熟的情況下，特別是保障資源有限且不合理的情況下，應當遵循客觀規律，不搞一哄而上，更不能一蹴而就。否則，既會犧牲效率，又會損害公平，甚至引發嚴重的社會危機。因此，在推進農村社會保障事業的進程中，不僅需要政府積極引導和高度重視，更需要農村集體與廣大農民的積極配合，同時還要結合農村的特殊情況和我國經濟的二元結構特征，從制度、組織、輿論宣傳等方面著手，逐步完善宏觀協調機制，培育社會保障的參與理念和制度基礎，這不僅僅是社會保障規律的客觀要求，也是加快農村社會保障體系的關鍵。

8、完善和調整現行的政策和法律。我國的城鄉二元結構是長期歷史形成的，二元結構下的城鄉之間以及城市居民與農民之間的不平等已被政策和法律固定化。成都統籌城鄉改革還存在著某些嚴肅的正式的法律授權問題。這些法律問題有宏觀上的，即改革本身的法律依據問題；也有微觀上的，即推行的某些具體改革措施的法律依據問題。上海和天津新區的改革的授權方式，是僅僅以國務院的一個職能部門的名義來授權的，而成都市的改革必須參照當年全國人大授權深圳特區的方式，予以必要而適當的國家正式的法律授權。

9、加強文化建設。城鄉一體化意味著重構城鄉秩序和農民的觀念世界。經濟是基礎，文化是靈魂。創新和改革有一個觀念、體制、制度和利益問題，但要熨平城鄉的“溝壑”，最終離不開文化的滋潤。人吃飽喝足之后便開始尋找精神家園。群眾的認同一旦變成文化力量，軟實力就會變成硬實力，多難的事情也可以解決。特別是從熟人社會到社區的轉變，意味著生活方式、生活習慣的轉變，更需要文化的粘合。

四、政務公開：讓權力在陽光下運行

為了適應成都市跨越式發展的需要，轉變政府職能，實現政府服務規范化，早在2001年12月，成都市就在國內率先提出建設規范化服務型政府，并于2002年8月啟動了規范化服務型政府建設的試點工作。2003年10月，在全市政府系統開始全面推行規范化服務型政府建設。

(一)政務公開的主要做法和措施

1、完善政務公開的工作機制。成都市建立了市政務公開工作領導小組，全面加強了政務公開以及貫徹《中華人民共和國政府信息公開》的組織領導工作，在市政府辦公廳下成立專門機構——政務信息公開處，負責全市政務公開的推進、組織、指導、協調、檢查和考評監督，以及組織、指導、協調、監督市級行政部門和區(市)縣政府貫徹執行《中華人民共和國政府信息公開條例》工作，對全市19個區(市)縣、成都高新區和58個市級部門工作機構進行了登記備案，將各機構的名稱、地址、電話等聯系資料通過多種渠道向社會公開。全市各級行政機關共有政府信息公開工作機構1711個。其中，市級部門政府信息公開工作機構59個；區(市)縣政府及所屬部門、鄉鎮政府、街道辦事處政府信息公開工作機構1653個。全市從事政府信息公開工作的人員共3467人。

2、建立健全政務公開的長效機制。2004年以來，成都市相繼頒布了《成都市政府信息公開規定》、《成都市政府信息公開審核辦法》、《成都市政府信息依申請公開辦法》、《成都市政府信息公開社會監督評議辦法》、《成都市違反政務公開規定行為責任追究辦法》、《成都市政務公開目標考核辦法》等一系列制度。2008年，成都市又制定下發了《成都市公共企事業單位辦事公開實施辦法(試行)》，并根據最新的《中國人民共和國政府信息公開條例》重新修訂了《成都市政府信息公開規定》，以及《成都市政府信息公開審核辦法》、《成都市政府信息公開保密審查辦法(試行)》、《成都市政府信息公開社會監督評議辦法(試行)》、《成都市違反政務公開規定行為責任追究辦法》、《成都市政務公開目標考核辦法(試行)》、《成都市政府信息公開工作統計制度》等，以公開為原則、不公開為例外。全市各級行政機關按照工作職責，逐級細化了政府信息公開工作制度和規程。這些文件有效地保障了政務公開沿著法制化、規范化的軌道運行。

3、不斷豐富政務公開的內容。成都市政務公開的重點內容包括機構信息類、法規公文類、政府決策類、工作信息類、行政執法類、人事信息類、財政信息類、承諾事項類以及其他信息類，如全市各地區(行業)整體情況、政策說明、政務活動、社會監督情況以及醫療服務、教育考試、水電氣、交通運輸、郵政通訊等公共服務信息。成都市各公共企事業單位都編制、公布了辦事公開指南和目錄。在一系列公開的內容中，成都市政務公開還尤其關注人民群眾關心的熱點問題、敏感領域。截至2008年底，成都市各級行政機關共主動公開政府信息1886889條。其中，市級部門主動公開213044條，占總數的11.3％；區(市)縣政府(含所屬部門和鄉鎮政府、街道辦事處)主動公開1673845條，占總數的88.7％。在全市各級行政機關主動公開的信息中，通過全市政府信息公開管理系統分類公開的信息共103613條。

4、努力拓展政務公開的有效形式。為了使公開取得良好的效果，成都市積極探索政務公開的有效形式，做到了公開途徑多樣化，公開內容明細化。(1)贈閱《成都市人民政府公報》。2008年，《成都市人民政府公報》共出版12期，印刷86726冊，實現了紙質贈閱件對全市村(社區)以上組織的城鄉全覆蓋。(2)不斷升級政府網站。2008年，“中國·成都”門戶網站在中國政府網站績效評估中連續三年獲得地級以上城市中西部地區第一名，被《2008年政府網站績效評估總報告》點評為“處于領先水平的政府網站”。在全國區縣政府網站績效評估中，成都區(市)縣網站排名大幅提升，崇州市、錦江區、新都區等六個區(市)縣政府網站進入百強。(3)建立新聞發布會制度。各級政府建立了新聞發言人制度，及時公布政府信息。2006年召開了23次市政府新聞發布會，2007年召開了22次市政府新聞發布會。2008年，市政府召開了42次新聞發布會，發布各類重大信息67條，全市各級行政機關召開新聞發布會、通氣會645次，公開各類政府信息4265條。(4)充分發揮新聞媒體的作用。全市各級行政機關也通過媒體及時反映工作動態、征集公眾意見、發布提示公告。2008年，全市各級行政機關通過新聞媒體共發布各類政府信息46515條。(5)以便民為原則，積極探索其他公開形式。例如，建設查詢點、設置公開欄(屏)、印發公開資料、召集會議座談、發送提示短信等。至2008年，成都市共建立各級各類政府信息公開查詢點1854個，為社會公眾提供查詢服務1181717人次。

5、公布政府部門權力清單，讓權力在“陽光”下運行。經過兩年的醞釀、四個多月的清理，2009年10月30日，成都市法制辦公布了49個市級部門和單位的權力清單，將行政部門的行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等權力一一列出，共7437項。其中，行政許可126項，行政處罰6304項，行政征收45項，行政強制314項，其他行政權力648項。公布的每一項行政權力都有統一的編碼和辦事流程圖，民眾不僅可以上網查詢，而且可以對照權力清單進行監督，辦事者還可以在政務中心網上查到行政許可等權力的運行進度。

6、完善監督考核和責任追究機制。成都市把政務公開工作納入黨風廉政建設責任制和專項目標進行管理。每年年初，成都市都要以文件形式把政務公開工作列入對各區(市)縣、市級各部門的年度專項工作目標，采取逐項分解，層層簽定責任書，橫向到邊，縱向到底。市委、市政府目標管理督查辦公室加強了日常檢查，年終進行統一考核。在具體的監督過程中，成都市建立了以內部督查、社會督查、網絡監察為主體的政務公開立體監督體系。

7、實現決策全過程公開，促進決策的科學化和民主化。(1)通過“三會”公開的方式，征求群眾意見。建立信息庫，搭建代表“蓄水池”，充分體現代表性。遵循“議題相關”的原則，分別確定列席代表，以保證列席人員的積極性。實行會前告知制度，為會議發言作好準備。(2)通過決策調查制度、公示制度和專家咨詢論證制度征求意見。2004年，成都成立了市決策咨詢委員會，建立總數為300名左右的專家咨詢庫，實行動態管理，參與相關公共政策的咨詢、制定、論證，以提高政府公共決策的科學化和民主化。同時也相應地建立了決策責任制和重大決策失誤責任追究制，出臺了領導干部引咎辭職辦法。一些事關公眾切身利益的公共決策，都通過媒體向社會公示或聽證，廣泛征求意見。

8、采用多種方式發揮群眾在政務公開監督中的作用。開辟多種渠道實現群眾同管理部門對話。如金堂縣各單位負責人每周二11:10－12:00都會在縣廣播電臺的《陽光政務》欄目直播間里與聽眾在線交流，傾聽群眾訴求，解讀業務政策?！罢L行風熱線”也24小時開通，專門接聽和整理聽眾反映的問題和建議。聘請群眾作為監督員，督促政務公開等措施的落實。2006年，成都市政府就曾專門聘請了30名市民監督員，督促政務公開等措施的落實。2007年9月，成都市成華區聘請100名政務服務監督員擔當“政務鷹眼”。

9、以公開促服務，推動規范化服務型政府建設。成都市在全面推行政務公開的同時，進一步完善四級政務服務體系，大力推行預約服務、延時服務、代辦服務、上門服務、跟蹤服務、聯合服務、問需服務和網上服務，構建以公眾需求為導向的政府服務方式。近年來，成都市大力推行“一站式辦公，一條龍服務，并聯式審批，陽光下作業”。2004年2月，成都市啟動了全國首家省市政府同址辦公的政務服務中心，把市政府44個部門的379項行政審批事項納入中心統一辦理。2007年，成都市推行“從一站式到一窗式”的并聯審批改革，并先后獲得“2007年中國城市管理進步獎”和“第四屆中國地方政府創新獎”。

(二)進一步推進政務公開的思考

1、逐步擴大政務公開的內容，更好把握全面公開與保密審核的邊界。公開的信息還不能完全滿足社會公眾的需求，尤其是政策解讀、征求意見等非公文類信息的公開內容要進一步加強，一些公文類信息公開屬性界定還有待規范。在“不公開為例外”的原則和嚴格保密制度兩者之間，出現了公開內容避重就輕、回避責任的個別現象。在保密制度和公開條例與個別群眾要求相悖時，處理不當很容易激化矛盾，會導致一些群眾不理解，覺得政府在掩飾什么。公開信息還不能完全滿足社會公眾的需求，特別是政策解讀、征求意見等非公文類信息的公開方面要進一步加強。

2、提高相關業務人員的素質，增強信息公開的主動性。一些部門主動開展政務公開工作的意識不夠，在政府信息的形成、申報、審核、錄入等各個環節還存在一定的滯后和落實不到位的現象，致使信息公開不及時、信息量縮水、信息的深度和廣度不夠。個別工作人員在對制度和規定的學習理解上存有偏差，不能靈活運用相關制度較好地應對實際工作，處理群眾對政務公開工作的訴求。

3、適當增大政府對政務公開的投入。隨著政府職能的深入轉變，政務公開工作標準和要求越來越高。從市級部門政府信息公開工作的情況看，一方面，無專門機構，無固定編制，工作人員均為兼職。由于人手不足且任務繁重，工作人員往往容易疏忽對政務信息的收集和發布，對提高政務信息公開工作質量存在一定的影響。另一方面，基層單位對政府信息公開工作投入不足。

4、豐富政務公開的形式，更加方便群眾獲取政務信息。首先，門戶網站在信息公開和便民服務中的各項功能還需要進一步強化，尤其是咨詢服務功能。同時，需要進一步整合市政府門戶網站、政府信息公開工作平臺、市公開政府信息服務中心，形成信息共享網絡，更加方便工作人員操作掌握。其次，信息公開平臺建設有待于進一步加強。

5、加強檢查監督，使政務公開的各項制度落到實處。首先，政務公開的組織制度、落實制度及監管考核制度還有待進一步完善，工作流程、數據統計等業務相對滯后，需要進一步強化目標管理，加大督察力度，嚴格執行政務公開的各項工作制度，完善責任追究制和評價考核機制，建立健全政務公開監督檢查機制，落實督查通報制度。其次，公開行為需要嚴格規范，通過落實各項制度，逐級細化操作流程，確保政府信息公開審核、保密審查、依申請辦理、意見受理等工作規范運行。

五、公共服務：實現政府治理方式的根本性轉變

近些年來，成都市針對以前政府工作中存在的對公共服務重視不夠、投入不足，偏重經濟政績，經濟建設的費用明顯偏高而用于社會服務的費用偏低等問題，越來越重視加強政府的公共服務職能，在建設服務型政府方面取得了突出的成效。

第一，依法行政，使行政行為更加規范。全面推進依法行政，深入開展對行政執法機關的執法主體、執法依據、執法職責的“三項清理”工作。加強規范性文件的法律審查和備案，審查市政府規范性文件721件次，備案規范性文件100件。加強行政執法隊伍管理，積極探索規范行政處罰自由裁量權，確保嚴格執法、公開執法、公正執法、文明執法。為保證行政決策的科學性，建立了行政決策合法性論證審查制度，凡是重大的決策、政策、事項事先都由法制部門進行合法性論證。貫徹執行《成都市重大行政決策事項公示和聽證辦法》和《成都市重大行政決策事項專家咨詢論證辦法》，初步建立公眾參與、專家論證和政府依法決策“三結合”的科學民主決策制度。近些年來，成都市的一些重要規劃、價格調整、救助標準、規章出臺、建設項目都進行了公示或聽證。近90％的公眾認為，重大決策能夠反映社情民意。從2004年起，成都市成立了總數為300名左右的專家咨詢庫。一些專家還應邀旁聽一些重要會議。

第二，迅速推進行政審批制度改革，建立適應市場經濟規律要求的政府干預。不斷創新行政審批方式，積極推行并聯審批工作。以企業市場準入審批為突破口，通過對流程最為復雜繁瑣的審批事項進行解剖式研究，探索建立了“許可預告、服務前移、一窗受理、內部運轉、并行審批、限時辦結、監控測評”的一窗式并聯審批模式，使審批辦理時間平均縮短了77％。為深入推進審批制度改革，2000年到2008年先后九次減少行政審批項目，行政許可項目從1166項減至107項，減幅達91％，非行政許可審批項目由1006項減少到210項，減幅達79％，力度之大全國罕見。成都市先后六次再造審批流程，2008年對46個部門的201項行政審批項目流程、3000多個辦理環節的行政審批內容、承諾時間、申請材料等進行了清理和規范，壓縮辦理時限6665個工作日。目前，全市19個區(市)縣和高新區的企業市場準入審批已基本實現并聯審批，高新區、龍泉驛區、新津縣已開始試運行建設項目分段并聯審批，市建委已開展建設項目并聯審批的調研。部分區(市)縣還積極探索投資項目聯合會審制度和現場會審協調機制，開通投資項目“綠色通道”，努力提高行政審批效率，創新行政審批方式。

第三，不斷完善政務服務載體，構建高效簡便的便民服務機制。針對以前政府職能交叉現象和多頭執法“九龍治水”現象比較嚴重的問題，成都市積極探索對機構的整合和調整，建立綜合職能適應城鄉一體化發展的規劃管理、農業管理、稅務管理、林業管理等大部門體制。推行部門內行政審批事項集中辦理，探索部門內審批和監督兩分離、審批行為和責任追究兩掛鉤等多項審批制度改革。以流程再造推動組織再造，全市審批行政機構由179個減少為48個，在48個有行政審批職能的市政府部門推行審批事項內部集中辦理，將原由部門內多個機構負責的審批工作集中到一個內設機構辦理，進一步減少內部環節，促進審批部門內部提效。健全四級政務服務體系，統籌城鄉載體建設。標準化、規范化建設市、區(市)縣、鄉鎮(街道)、村(社區)四級政務服務機構。主動提供上門服務、預約服務、節假日公共服務等便民措施。加強電子政務建設，完善政府辦公資源網、市政府門戶網，實現與市級各部門和區(市)縣網站的鏈接。建立并聯審批網上辦公系統、數字化城市管理系統和外商服務系統等覆蓋城鄉的政務服務網絡體系，推行“前后臺協同”、“上下協同”和網上(預)審批等審批模式，有效提升了覆蓋城鄉的政務服務水準。

第四，完善城鄉一體化公共服務體系，充分發揮政府公共服務職能。近幾年來，成都市明顯加快了城鄉公共服務一體化和均等化的步伐。通過完善財政轉移支付等制度和政策，加大對公共服務體系的投入，注意對農村和農民的政策傾斜和支持，進一步提高村級公共服務和社會管理水平，在養老保險、基礎教育、公共衛生、醫療保險、失地農民社會保險、下崗人員培訓、社會低保、結業引導等方面促進城鄉均衡發展。全市已實現了“縣縣通高速”、“鎮鎮通網絡”、“村村通水泥路”。城鄉居民生活用電同網同價。在農村鄉鎮建立了450所標準化學校，實行鄉鎮公立衛生院、村衛生站、社區衛生服務站標準化建設。

第五，不斷完善政府與市民溝通機制。實行新聞發言人制度，以市政府名義召開新聞發布會，及時向社會公眾通報政府重大決策和重要活動。充分利用網絡、電臺等新聞媒介，開通“成都面對面”在線訪談、“陽光政務服務熱線”，開展“政務服務中心體驗周”等活動，建立政府與市民的良性溝通機制。通過在電視臺、公眾資訊網等新聞媒體上開通規范化服務型政府(機關)建設專欄等形式，廣泛宣傳經驗做法，曝光反面典型，營造良好的規范化服務型政府(機關)建設氛圍，促進機關工作人員轉變觀念。

第六，按照城鄉基本公共服務均等化的原則，細化村級公共服務和社會管理的主要事項。為便于分類供給、保障實施，將村級公共服務和社會管理的事項進行了細分。村級應承擔治安巡邏、糾紛調解、殘疾人服務、優撫安置、社會福利、村內扶貧、計劃生育、轄區保潔、職業推薦、村文化站管理、健身設施管理維護、村內道路維護、退耕還林還草、上級款項發放到戶、組織各類群團活動、出具村內相關證明等共16項。政府應承擔安全生產管理、救災救濟、養老保險、醫療救助、村衛生站監管指導、合作醫療、就業培訓、農村義務教育、大型水利灌溉系統修建維護、農電、郵政、通訊、縣鄉道路維護、新型社區建設、農業科技推廣、畜牧防疫、農業信息服務、招商引資、法律服務等共19項。2008年，社會保障城鄉一體化指數達到80.2％，城鄉居民醫療保險覆蓋率和征地農民養老醫療保險覆蓋率分別達到86.4％、95.2％，城鄉人均公共衛生事業費為1.1:1，城鄉義務教育人均教育費為1.2:1。

第七，建立行政效能監察和行政問責制度，進一步健全監督管理機制。成都市先后出臺了《成都市國家公務員行政效能投訴和告誡辦法》、《成都市國家公務員行政過錯行為行政處分暫行規定》、《成都市行政首長問責暫行辦法》、《成都市資訊公開辦法》、《成都市政務公開審核辦法》等多項制度，建立規范化服務型政府(機關)建設目標績效指標體系和考核辦法，并納入市委、市政府年度目標績效考核，確保各項工作任務執行到位、全面落實。自覺接受人大代表、政協委員、專家、企業和市民代表監督，開展政府公共服務評價調查、政府規范化服務水準評價和軟環境測評，主動接受社會公眾監督。2008年4月，開通了省行政效能電子監察系統，對行政審批行為實時監控，預警糾錯。

權威調查機構零點研究咨詢集團對3000多份調查問卷的統計顯示，在2007年中國公共服務公眾評價指數排名中，在上海、北京、沈陽、武漢、廣州、成都、西安七大城市中，成都的公共安全指標得分超過北京，僅次于上海，位居亞軍。在公共服務滿意度方面，成都的公共服務水平緊跟上海、北京，位居全國七大城市中的第三位。

西南交通大學發布的2007年成都社會發展和諧指數的報告認為，成都處于“比較和諧”的階段，社會發展以及和諧程度高于全國平均水平，居于同類城市社會和諧發展的前列。調查數據同樣顯示，公眾對成都公共安全的評價最高，得分為87.15分。

根據我們對成都市農村居民進行的問卷調查顯示，對當地政府和教育部門提供義務教育服務的滿意程度，選擇一般和一般以上的達93.4％；對當地政府勞動就業部門提供的農業生產技術經營管理知識信息技術培訓等服務的滿意程度選擇一般和一般以上的為81.6％；對當地醫療環境和設備、醫療技術水平、醫療費用和藥品價格、醫療服務態度的滿意度選擇一般和一般以上的達73.4％；對當地政府社會保障部門提供基本社會保障服務的看法選擇一般和一般以上的達80.4％；對當地社會治安服務的滿意度選擇一般和一般以上的達84.9％。調查結果顯示，從農民群眾對各項公共服務的滿意度來看，義務教育、社會治安和生產技術培訓等方面較高，而醫療服務、社會保障等方面則較差，這也明確地表達了農民群眾希望今后加大醫療服務和社會保障方面公共服務的迫切愿望和要求。

成都市村(社區)公共服務和社會管理仍存在與城鄉統籌發展不相適應的問題，主要體現在以下幾個方面：承擔的事務多，事權與財權不一致，公共產品數量有限、質量不高。從公共服務的地域分布上看，存在著分布不均的問題。從公共服務的內容上看，存在著服務結構失衡的問題。集中表現在“供”“需”脫節，有的村莊村內交通主干道暢通，但村內散居的邊遠農戶出行難還沒有完全解決，農民社會保障水平低，村民所需的經濟發展方面、社會管理方面的服務都還不夠。總體來看，農村村級公共服務和社會管理水平與城鎮差距仍然較大。因此，根據這些問題，成都市在建設服務型政府方面，應當進一步完善公共服務的機制，采取切實有效的措施著重解決城鄉公共服務均等化的問題，同時努力擴大公共服務的范圍，提升公共服務的質量。

六、鄉村治理：構建新型村級治理機制

近年來，成都市在鄉村治理方面提出了以建立村民議事會制度為突破，積極推行村級自治事務決策權與執行權分離、社會職能與經濟職能分離、政府職能與村民自治職能分離，著力構建黨組織領導下、以村民自治為核心、社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。

(一)構建和完善鄉村治理的基本框架和新的運行機制

成都市對包括村黨組織、村民會議(村民代表會議)、村民議事會(村民小組議事會)、村民委員會、集體經濟組織和其他組織的任務和職能都作了相對明確的規定和區分。

1、民主選舉機制。村民代表由村民按5－15戶推選一人，也可以村民小組為單位由村民直接推選產生，由原推選的戶或村民小組更換。村民委員會成員按規定，由村民直接差額選舉產生。村民小組議事會成員由村民直接選舉產生。村民議事會成員按每個村民小組3—5名確定，由村民從村民小組議事會成員中推選產生。經村民會議(村民代表會議)討論決定，可吸收村民以外的其他相關人員參加村民議事會。村民議事會成員和村民小組議事會成員任期與村民委員會相同。

2、民主決策機制。凡經濟社會發展事項、公益事業建設事項以及涉及村民切身利益的其他事項，應由村民會議(村民代表會議)或根據授權范圍由村民議事會討論決定，向村民公示，交村民委員會負責執行。村民議事會議題由村黨組織、村民委員會、村民議事會成員提出，也可由村民聯名提出。未按規定程序或授權范圍討論決定的事項，村民會議(村民代表會議)或村民議事會有權否決。凡涉及村民小組利益的事項，應由村民小組會議或村民小組議事會討論決定。

3、村務監督機制。建立村級自治事務質詢制度、村民議事會和村民委員會成員述職評議制度、村民議事會成員罷免制度，強化村務公開和村組財務開支監督制度。在村民議事會中設立民主監事會或單獨設立承擔村級自治事務監督職能的機構。

4、完善集體經濟組織經營管理機制。完善集體資產管理機制。規范農村集體經濟組織，完善法人治理結構，健全產權明晰、權責統一、管理科學的集體經濟組織經營管理制度。鼓勵和支持發展專業合作社、股份合作社等多種形式的新型集體經濟組織。

5、完善公共服務和社會管理機制。健全城鄉一體的公共服務和社會管理體系，積極推進城鄉基本公共服務均等化。應由村級自治組織承擔的公共服務和社會管理項目，實行財政“定額補貼”制度。依托市場主體開展以市場化方式供給的村級公共服務和社會管理，引導和規范社會組織開展公共服務和社會管理。以節約資源、信息共享為重點，整合場所和設施，加強村級公共服務和社會管理設施建設。

6、構建各具特色的村級治理模式。成都市近年出現了多種村級治理模式，對探索中國特色的農村治理模式作出了獨特的貢獻。(1)大邑的“村三委”模式。即以村黨支部為領導核心、村委會為執行主體、村監委為監督主體的新型村級治理組織構架，使“村三委”這“三駕馬車”協同治理。(2)崇州的“1+2”模式。所謂“1”是指“村黨組織”，“2”是指“村級公共管理服務組織”和“村級集體經濟組織”。其中，村支書同時兼任村民議事會的會長和村級集體經濟組織的理事長，原村民委員會中經濟管理和產業發展的職能被剝離出來，交給村級集體經濟組織，其他的職能歸村級公共管理服務組織。(3)新津的“2+2”模式。在原有村(居)黨組織、村(居)民委員會的基礎上，新成立議事監督委員會、村(社區)經合組織(公司)。(4)新都的“兩委三會一中心+新經濟組織”的“6+1”模式。其中，“兩委”是村(社區)黨支部委員會(黨總支委員會、黨委)、村(居)民委員會；“三會”是民主議事委員會、民主監事委員會、民主聯席委員會；“一中心”是綜合服務中心(站、點)；經濟組織的名稱由各地根據實際情況確定。(5)龍泉驛區的“511”模式。即以村黨總支為領導核心，村民(代表)大會為決策主體，村委會為執行主體，村民議監會為監督主體，村群團工委為群眾主體，村農業合作聯合社為集體經濟主體的“五會一社一中心”的新型村級治理模式。另外，還有雙流縣和溫江區的“2+3”模式。雙流縣的模式“村兩委十三會”村級治理模式，即在試點村新增村組議事會、民主監事會、公共資源管理委員會；而與雙流縣探索的“兩委+三會”模式相類似，成都市溫江區設立的“三會”中除了議事會和監事會外，還設立了理事會，收集反映群眾的意見和建議，把群眾需要解決的問題提交給議事會討論，并要協調本社區力量，建立愛心救助機制，為貧困家庭提供援助。彭州市的“13l”模式，即強化一個領導核心(村黨支部)，建立健全三個自治組織(村民委員會、村民議事會、村務監督委員會)，培育一個市場主體(集體經濟組織)，發揮多個其他經濟和社會組織作用(群團組織、新型合作經濟組織、社會中介組織、其他民間組織)為主要內容的新型村級治理機制。

(二)鄉村治理的主要成就

成都市對鄉村治理機制的改革，取得了許多明顯的實際效果。首先，改進和鞏固了黨在基層工作中的領導地位。隨著改革開放的深入開展，農村黨組織建設存在弱化趨勢，而成都市的新型村級治理不但沒有弱化而是完善和加強了黨在基層工作中的領導地位。各種新模式都特別強調村黨總支的領導核心作用，一般都是由村黨組織書記負責召集和主持村民議事會。第二，改善了農村的治理結構。目前，成都市一些區縣紛紛通過成立村級經合組織(公司)，讓集體經濟組織與村兩委“脫鉤”。經合組織(公司)的運營負責人由村民選舉產生，可以是村兩委組織成員，也可以是外聘的行業“能人”，自主經營，自負盈虧。治理機制中推行集體資產經營管理職能與村民自治職能分離，將集體經濟組織從村委會中分離出來，使其成為權責明確、管理科學、自主經營、自負盈虧的市場主體，有利于鼓勵發展以使用權為紐帶、符合現代農業發展要求、適應市場經濟規律的新型村組集體經濟組織，加快農村資產資本化和基層治理民主化進程。第三，比較好地破解了村“兩委”職權劃分中的兩難處境。一段時間以來，明確劃分村委會和村支部各自的職權存在一個“兩難處境”：如果加強村支部的“領導權”，村委會的“自治權”就可能被削弱；如果加強村委會的“自治權”，村支部的“領導權”就有可能被虛化。因此，各地就如何化解村兩委的矛盾和沖突進行了一些探索和實驗，如山東威海的“一肩挑”模式(村書記和主任由一個人擔任)、河北武安的“一制三化”模式(把上級黨委和政府的關系模式移植到村級治理中，明確并規范村支部對村委的領導方式和領導制度，使村兩委之間的旗鼓相當局面發生傾斜，村委會不再具備向村支部叫板的制度依據)等，收到了一定的效果，減少了矛盾和內訌。但是，“一肩挑”模式和“一制三化”模式也有明顯的不足，村委會和村支部畢竟有著不同的權源和職能?！耙患缣簟蹦Ｊ诫m然是一個人擔任，但一個人還是在扮演著有內在沖突的兩個角色，角色之間和規范之間的矛盾依然存在，不僅存在如何監督的問題，而且當上級要求和村莊自身需求不一致時自身角色將面臨進退兩難的尷尬?！耙恢迫蹦Ｊ揭欢ǔ潭壬匣貧w到農村傳統的“一元化領導”體系中，而且也有一個與村民自治制度精神的對接問題。成都各地村級治理的新機制從分權、權利制約、權力運作程序而不是從兩委職權范圍劃分等方面進行了富有成效的探索。

(三)進一步完善鄉村治理的思考

我們在調查中發現，成都市當前在農村治理方面存在的主要問題有：第一，村委會選舉以及新的村級治理機制有待完善。特別是村委會和村民議事會的選舉，對于村民議事會(如金堂縣)、村民監事會(如雙流縣)、“議事監督會”(如新津縣)等新組織的作用還不十分明確，名稱也不一樣，鄉村治理各個主體之間的關系還沒有完全理順。另外，村民議事會需要一定的運作成本和時間，村民議事會是否有報酬沒有明確。第二，村務公開和民主管理工作還需加強。有的村民對村務公開民主管理的狀況并不很滿意，其主要原因是認為村務公開的內容不夠全面和真實，村里的重大事項往往是由兩委決定，村民議事會工作中也還在一定程度上存在著“村干部說了算”、“個別人為自己謀利”等情況。第三，鄉和村的關系需要進一步理順和改善。從各地村民自治工作的實踐經驗來看，鄉村關系(即鄉鎮政府與村委會的關系)至今仍然是一個制約村民自治深入發展的關鍵性因素。村民委員會在相當程度上還是被看作鄉鎮政府的“一條腿”，村自治組織的許多工作仍然是為鄉鎮政府辦事。在實踐中經常出現鄉鎮政府對村自治組織的侵權行為。第四，農村選舉和農村治理仍然有一些干擾因素。調查中有人提出，個別農村選舉和農村治理還有家族宗法勢力、賄選、惡勢力的干擾。也有人提出了個別村有“能人治村”向“霸痞治村”蛻變的擔心。這就要求不斷提高農村民主制度的自我矯正和修復能力。另外，受文化素質、認識偏差、家族利益的影響，有的村民在投票時表現出盲從性、隨意性、排外性，導致選舉正義性降低。

針對以上問題，我們提出以下幾點進一步完善鄉村治理機制的建議：第一，努力提高鄉鎮和村干部對于村民自治的認識水平，嚴格貫徹實施村民委員會組織法，減少過多的行政干預和組織包辦。第二，進一步理順和明確村民會議、村民代表會和村民議事會的關系和職能。第三，健全民主選舉、村務公開、民主管理的法律規范和相關程序。農村選舉中出現的選舉暴力、賄選等問題，使一些人對農村選舉甚至村民自治持懷疑和否定態度。因此，必須通過完善相關法律和嚴格依法辦事來匡正鄉村民主選舉中賄選、宗族勢力和黑惡勢力影響等弊端，以程序正義促進結果的公正。第四，繼續完善民主評議基層黨組織書記的實施辦法。第五，不斷增強農民在農村改革發展中的話語權，進一步疏通和拓展基層民意表達的渠道。第六，重視非正式制度在農村治理中的作用。例如，傳統、風俗、慣例和地方性知識等，在維護鄉村社會秩序中發揮著正式制度不可替代的作用。

總之，成都市按照科學發展觀的要求，在促進城鄉統籌發展、推進基層民主建設方面進行了大量卓有成效的改革，取得了引人矚目的成就。成都市的改革實踐表明，我國的社會主義現代化建設已經進入到一個新的發展階段，一些深層次的結構性問題和體制性問題開始暴露出來，制度創新的任務更加緊迫。改革的綜合性特征已經顯現，社會的發展更多地體現為整體的進步。因此，不僅城鄉發展要統籌謀劃，經濟、政治、文化、生態等各項改革也必須有機地結合起來。在制度改革方面，地方的自主性空間已經變得相當狹小，黨和國家必須從戰略上考慮地方治理機制的改革，勇敢地對已經嚴重束縛科學發展的體制進行突破性的改革。成都在城鄉統籌發展和基層民主建設方面積累了寶貴的經驗，值得認真總結，有些經驗可以上升為黨和國家的政策和制度，在更大的范圍內推廣。

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