談城市房屋拆遷法規的再完善

2001年發布的國務院《城市房屋拆遷管理條例》（以下稱《條例》）與2003年發布的《城市房屋拆遷估價指導意見》（以下稱《指導意見》），對于我國房地產業的發展與城市基礎設施建設發揮了積極的重要作用。但隨著我國市場經濟的發展，城市房屋的拆遷到了亟需進行調整的重要關口，以符合黨中央提出的構建和諧社會的基本方針，因此，我國城市房屋拆遷法規也亟需進行重構和完善。

一、《條例》偏重于城市建設的開展，而對公民民事權利的保護強調不夠

2001年發布的《條例》是對1991年國務院發布的《城市房屋拆遷管理條例》的修訂，但經修訂的《條例》，僅對于城市建設中房屋拆遷的行政管理和執行效率方面考慮得更加周密了，對于公民民事權利的保護及如何保障被拆遷人利益還是強調得很少。這對于作為弱勢群體的被拆遷人是不公平的。

1.《條例》中的一些規定使部分不合法的強制拆遷合法化，并且使被拆遷人處于法律上不平等的地位。

《條例》第16條規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。當事人對裁決不服的，可以自裁決送達之日起3個月內向人民法院起訴。

拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行?！?/p>

《條例》第17條規定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷?！?/p>

這兩項規定就使許多不合法且不合理的強制拆遷合法化。并且，政府部門不論是在公益性拆遷中還是商業性拆遷中，都可以直接干涉拆遷糾紛，決定拆遷補償是否合理。在法院做出裁決之前，無論房屋拆遷管理部門的裁決是否合理正確，都可以先拆除房屋。也就是說，無論出現什么情況，房屋肯定是要拆除的，即使法院判決被拆遷人勝訴。

從法理上來講，開發商與被拆遷人本是平等的民事主體，在商業性拆遷的法律關系中，雙方地位平等，凡雙方不能自行解決的問題，應通過民事訴訟程序最終由法院裁決。行政部門事先強行拆遷，是行政權對司法權的粗暴干預。

2.政府在拆遷工作中扮演了“雙重角色”，因此難以保障被拆遷人的利益。

根據《條例》的規定，拆遷行為取得合法性的唯一要求就是取得房屋拆遷許可證。而這一房屋拆遷許可制度本身就是一種行政手段。這樣，在房屋的拆遷過程中，政府先是房屋拆遷許可的授權者，后來又成為判定拆遷是否合理的裁判者。只要政府規劃建設項目需要，房屋拆遷中即不受任何其他的約束。這樣使被拆遷人完全處于弱勢地位，才會導致湖南嘉禾縣政府能掛出“誰影響嘉禾發展一陣子，我就影響他一輩子”這樣可笑的橫幅。

二、《指導意見》中有關評估操作規定中的漏洞

1.國家相關部門對評估機構的選擇規定，限制了評估方法的正確應用。

我國社會中介服務機構已逐漸走向市場，但各個價值評估協會都歸口于相應的國家部委。于是，在制訂相關的規章時，總會出臺一些各自行業的保護政策。城市房屋的拆遷評估就是一個明顯的例子，建設部在《指導意見》第四條規定：“拆遷估價由具有房地產評估資格的估價機構承擔，估價報告必須由專職房地產估價師簽字?！钡诔鞘蟹课萃恋剡^戶時，國土資源部門只認可持有土地評估資格的評估機構出具的評估報告。

一些地方政府為調和矛盾，只能將拆遷評估分別交由房地產與土地與兩個評估機構去完成，此時就出現了不履行《指導意見》中關于“一般應當采用市場比較法”規定的情形。一些分別進行評估的城市房屋的評估過程是，其房產的建筑采用成本法評估，土地評估只根據土地的使用性質和土地級別進行評估，然后再將兩個評估結果相加。這樣的城市房屋拆遷評估價值能合理嗎？

此外，一些縣市在進行房屋拆遷時，因當地無房地產估價機構，還需從外地聘請，從而增加了評估的成本。而由行政指定必須是具備某種資格的評估機構才能拆遷評估的最嚴重后果是，由于不是根據專業素質和職業道德的水平來挑選評估機構，只能導致評估結果可靠性的下降。

2.房屋拆遷評估價格的確定依據缺乏說服力。

《指導意見》第三條規定：“房屋拆遷評估價格是指為確定被拆遷房屋的貨幣補償金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，對其房地產價格進行的評估。”第十一條規定：“拆遷估價時點一般為房屋拆遷許可證頒發之日?！倍诓疬w許可證頒發日，被拆遷房屋周圍的各種新的公共配套設施與商業環境往往都尚未形成，即房屋區位的未來價值還未出現，其價格當然低。但這一未來價值是客觀存在的，在拆遷后，新的房地產價格可能會幾倍甚至幾十倍的增長，這樣，根據《指導意見》評估的補償款根本無法回來購買原地的住房。因此，當拆遷的目的為了進行商業性開發時，則應該將未來商業收益的折現值中的一部分作為被拆遷人的補償，不然則是不公平與不合理的。

3.沒有強調價值評估服務只是一種中介服務。

城市房屋拆遷評估服務是一種中介性質的專業性服務，這一服務是由拆遷人出資購買的。而房屋最后的拆遷補償價格的決定權完全屬于拆遷人，與提供拆遷補償價值服務的評估機構無關。但我們解讀《條例》和《指導意見》全文，都沒有能發現兩者對評估機構性質或評估結果性質的明確說明，從而使拆遷中的各方當事人都不了解評估機構與評估結果在拆遷中的地位，從而可能將拆遷中產生的一些矛盾引向評估機構。

三、盡快完善相關法規，使城市房屋的拆遷符合構建和諧社會的基本方針

1.以《憲法》為準則，明令禁止非法拆遷。

《憲法》第五條規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸?！薄稇椃ā返谑龡l規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯?！钡谌龡l第三款規定：“國家尊重和保障人權。”第三十九條規定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”。2007年3月頒布的《物權法》第六十八條也已經規定：“國家保護私人的所有權，禁止以拆遷、征收的名義非法改變私人財產的權屬關系。”作為法規性質的《條例》，應當在房屋拆遷立法中，嚴格遵守《憲法》中的基本原則，合乎上述《憲法》中的精神與《物權法》中的規定。

2.政府應退出商業性拆遷活動。

在房屋拆遷中，有的是為公共利益進行的拆遷，有的是純為商業利益而進行的拆遷，但《條例》中目前并沒有將兩者進行區分。凡國家財政投入、非贏利性的修建公共道路、興辦醫療、文化、軍事等設施而拆遷房屋的，是公益性拆遷，政府在這種拆遷中可以有較多的發言權。而在公益性拆遷之外的商業性拆遷，是投資者為了賺取利潤而進行的拆遷，這種拆遷應結合城市發展的需要來看待其正當性，并且必須依照商業模式來拆遷，在補償費用和安置上應給予所有權人及時、充分的補償，決不能像現在這樣讓開發商大飽私囊。

政府除對房屋拆遷許可證的申請進行審查與頒發這一許可證之外，完全可以不參與商業性房屋拆遷中的實際操作，而由開發商或者相關建設單位直接與被拆遷人協商拆遷事宜，按照市場化的模式進行操作。政府只對拆遷進行監督和管理，做好專職的“裁判員”，這對于當今政府職能的轉變和維護政府的形象，都具有重要的意義。

3.改進和完善城市房屋拆遷中的評估管理機制，確保被拆遷人的利益。

在城市房屋拆遷過程中，提供拆遷補償價值服務的評估機構雖然沒有拆遷補償價格的決定權，但其擁有提供咨詢的權為，因此，規范拆遷補償價值評估的管理也是非常重要的。

⑴ 國家應從宏觀層面，統一行業管理政策，減少政府干預，理順各中介服務機構協會之間的關系，使其真正走向市場。

⑵ 國家應建立監督機制，強化拆遷管理部門的職能，尤其是需要對評估機構進行監督。

⑶ 國家應審核與批準由中介機構的協會組織所制定的符合實際的評估方法，并應明確拆遷房屋評估價值與拆遷補償價格之間的關系。應規定拆遷人不但要補償被拆遷人因拆遷產生的直接損失，還應補償被拆遷人因失去房屋產生的各種無形損失。如被拆遷人因生活資源的轉移或中斷而引起的交通、就醫、入學不便以及總體生活成本增加等一系列的損失，都應給予合理的補償。

⑷ 國家應規范拆遷評估的委托程序。進行拆遷評估的評估機構由拆遷人與被拆遷人共同選定。拆遷人和被拆遷人在評估機構的確定中不能達成一致的，由政府的房屋拆遷管理部門在符合條件的評估機構中選擇。

拆遷評估費用必須在評估工作開始之前確定，并由政府拆遷管理部門代付，防止拆遷人利用評估費用來左右評估結果。評估結果應向被拆遷人公示?？傊岣卟疬w評估的透明度，提倡公正、公平與公開。

（作者單位：山東省萊州宏正會計師事務所）