農民國民待遇問題探析

隨著對“三農”問題研究的深入，人們逐漸認識到：解決“三農”問題的治本之道就是給予農民國民待遇。所謂給予農民國民待遇是指給予廣大的農民同城市居民同樣的待遇。長期以來，農民一直受到“非國民待遇”，抑制了農業和農村的發展，也影響了農民收入水平的提高。

一、農民非國民待遇的現狀

（一）城鄉分割的戶籍制度

城鄉分割的二元狀態是造成農民非國民待遇的重要原因，而在導致城鄉分割二元狀態的諸制度中，最核心的就是戶籍制度，它實際上是城鄉二元狀態的基礎。在改革開放前，戶籍制度把農民牢牢地固定在農村。改革開放以來， 戶籍制度盡管進行了一些調整和改革，但仍存在著一些對農民的歧視性規定。首先，很多城市，特別是大城市都用學歷、職稱設置了一道門檻，把農民排除在外。其次，與戶籍制度相聯系，很多城市制定了一系列針對進城農民工的歧視性規定。如進城農民工不享受城市福利待遇，也不納入城市就業管理；不少城市中小學不招收農民工子女；限制民工從事那些相對舒適和待遇較好的工作。戶籍制度中對農民的明顯歧視，已經造成了事實上的人身等級差別。

（二）城鄉社會保障的差距

我國城鎮社會保障制度的框架已基本建立。養老保險、失業保險開始發揮作用，醫療保險制度基本覆蓋全部城鎮居民，各項救濟制度已初具規模，最低生活保障制度已建立。而在農村，養老保險和失業保險基本上還是空白；計劃經濟時期的合作醫療制度已基本解體，農村居民只能自己付費看病，大部分農村居民處于“小病不用看，大病看不起，重病只等死”的狀況；農村救濟制度很不健全；農村最低生活保障除了進行試點的少數省份外，多數省份還是空白。

（三）城鄉享受教育服務的差距

城鄉居民在享受教育服務方面的差距驚人。從生均教育經費看， 1993年，城鎮小學生的人均經費為476.1元，農村為250.4元，前者幾乎是后者的2倍;城鎮初中生的人均經費為941.4元，農村為472.8元，前者是后者的2倍。到了1999年，城鎮初中生、小學生的人均經費都是農村的3倍。從教學設施看，城鎮的校舍很多是框架高樓，而農村的校舍多是平房，有些學校甚至還在危房上課；大中城市學校已經基本普及了計算機，而有些農村學校剛剛配備一些基本的教學設施如桌椅板凳等。從教師隊伍看，比較優秀的教師主要聚集在各大中城市，特級教師更是如此。

（四）城鄉享受公共產品的差距

在城鎮，電網、煤氣或天然氣管道、自來水管道、通信設施、道路交通等基礎設施，基本由政府投資建設，居民只承擔部分運行費用。在農村，這些基礎設施不僅要農民自己籌資建設，而且往往只能享受質次價高的服務。如電力供應和通信服務，為農民提供的服務不僅質量不如城市穩定，而且價格和收費也明顯高于城市。

（五）城鄉獲取金融支持的差距

城鄉獲取金融支持的差距相當驚人。國有商業銀行隨著自身商業化改革的深入，出于防范風險和提高經營效益的考慮，大規模撤離農村，貸款權上收，留在縣城和縣城以下的分支機構，主要以吸收存款為主，從農村吸收的資金主要投向城市。農村信用社由于未形成有效的法人治理結構，管理體制不順，歷史包袱重，不良貸款比率高，無力也不愿進一步加強對農村的支持。郵政儲蓄60％－70％的經營網點在農村，但其只存不貸，被“譽為”農村資金的抽水泵，把大量的農村資金轉移到了城市；農村的資本市場還處于空白狀態；農業保險規模小，作用弱，幾乎可以忽略不計。和城市幾百米一個金融網點的狀態相比，農村稱為金融的荒地似乎并不為過。

（六）城鄉就業機會的差距

城鄉之間的就業機會也存在著很大的差距。首先，城鄉就業政策不公平。多年來，政府在就業管理上一直遵循“先城鎮、后農村”的原則，而且為了緩解城鎮就業壓力，制定了很多針對農民的歧視性政策，例如對農民工設置行業限制等。其次，就業服務不公平。提供就業服務的機構，如職業介紹機構和技能培訓機構等主要集中在城鎮，為城鎮居民提供供求信息及技能培訓。

（七）城鄉知情權的差距

城市的信息渠道很豐富，農村則少得可憐。在城市，各種報紙、刊物令人應接不暇；在農村除了黨報外，報紙、刊物很少見。在城市，網絡已經基本普及；在農村，除發達地區外，很多人不知網絡為何物。城市可以在很多地方看到報刊欄、農村則看不到。信息網絡的落后，影響了農民的知情權。

（八）農民還承擔了一些城市居民無需承擔的負擔

隨著農業稅取消、財政體制改革，農民負擔已經大大減輕了，但農民承擔城市居民無需承擔的負擔的現象依然存在。首先，農民每年需負擔大約2000億元 的義務工；其次，農村亂收費、亂攤派和亂集資現象依然存在。盡管中央政府三令五申、出臺了很多治理“三亂”的規定和文件，但“三亂”屢禁不止。各種亂收費如農民建房費、治安管理費等等。

二、給與農民國民待遇的原因分析

（一）農民對革命的貢獻最大，對國家建設的貢獻也很大

抗日戰爭時期的八路軍和解放戰爭時期的解放軍，都是以農民為絕對主力，農民為新中國的誕生作出了巨大的犧牲，這一點從解放后的將軍們的出身可以看出來：不是農民出身的將軍很少。1949年新中國成立之初，國家窮，工業基礎差。為了盡快建立完善的工業體系，中央政府借鑒了蘇聯的經驗，以農養工，在財政資金極度匱乏的情況下，通過工農產品剪刀差等方式為工業發展提供財政支持。我們的傳統美德講究飲水思源、知恩圖報，農民對革命的貢獻最大，對建設的貢獻也很大，農民不僅應該享受國民待遇，甚至應該享受超國民待遇。此外，每一個中國人三代之內必然是農民，本人不是農民，那么其父代或祖代肯定是農民。因此，不善待農民，實在有數典忘祖之嫌。

（二）經濟社會發展的需要

1.給予農民國民待遇是改革開放的要求

改革開放必須在一個穩定的社會環境中進行，否則，就會演變為一場社會動亂。所以，社會穩定對于改革開放的順利進行尤為重要。我國的市場經濟是移植的產物。這種移植必然導致本體社會對“移植體”的排異反應，而為了保證“移植體”的存活，必然要破壞本體的免疫系統，這也就意味著將對本體社會造成較大的沖擊。這種沖擊的表現就是伴隨著市場經濟的引入，各種社會矛盾驟增，社會不穩定因素增加。另外，需要指出的是，盡管同前蘇聯和東歐國家相比，我國的改革開放具有漸進性的特點，但如果同西方由封建社會的自然經濟向資本主義社會市場經濟的過渡相比，我國速度快多了。這就導致各種矛盾擠在一個狹小的時間段內，很容易造成矛盾的激化。

農民與城市居民待遇的持續擴大會使農民形成自己的價值觀，導致共同價值觀崩潰，削弱社會的凝聚力。社會凝聚力的增強往往伴隨著社會穩定，社會凝聚力的減弱往往伴隨著社會的不穩定，而社會穩定是改革開放的先決條件。農民受到非國民待遇將增加他們的犯罪傾向。犯罪學認為，犯罪是行為人難以通過合法手段獲得物質財富和提高社會地位而產生的沮喪和氣憤的產物。農民受到的非國民待遇很容易使其產生沮喪和氣憤，進而導致犯罪。隨著農民受到非國民待遇時間延長，他們會對現狀產生不滿情緒。這種不滿情緒積累到一定程度時，就會轉移到對制度、對政府的不滿。最終，政府的道義基礎可能被削弱。一旦出現這種情況，這種不滿情緒就可能以激烈的形式暴發出來，甚至可能導致社會動蕩。

2.給予農民國民待遇是建設小康社會的要求，是構建和諧社會的要求

十六大確立了全面建設小康社會的奮斗目標，但作為占人口比例80％的農民尚未享受到基本的國民待遇，中國怎么能實現小康？因此，十七大報告對全面建設小康社會奮斗目標的新要求中指出：為了實現經濟又好又快發展，必須實現城鄉協調互動發展；必須建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，人人享有基本生活保障。十六屆六中全會作出了構建社會主義和諧社會的決定，但是作為占人口比例80％的農民沒有享受到國民待遇，社會能和諧嗎？因此，給與農民國民待遇是建設小康社會的要求，是構建和諧社會的要求。

三、措施

（一）從戰略上更加關注農村發展，變城市偏好為農村偏好

沒有農村的發展，就沒有中國的發展。農村發展的嚴重滯后，已經成為經濟進一步發展的羈絆。因此，政府應該從戰略上更加關注農村發展，變城市偏好為農村偏好，并把解決“三農”問題真正放在政府全部工作“重中之重”的位置。同時，從戰略角度審視有關工農關系的法律和政策，調整和糾正那些制約農村發展的法律和政策，為農村發展創造良好的外部環境。

（二）戶籍制度創新

打破城鄉分割的農業、非農業二元戶口管理制度，建立城鄉統一的戶口制度，徹底消除戶籍制度上對農民的歧視現象。在人口統計上，實行以居住地劃分城市人口和農村人口，以職業區分農業人口和非農業人口。

（三）社會保障制度改革

首先，盡快建立農村最低生活保障制度。最低生活保障是國民應該享有的基本權利，是農村居民維持生存的最后防線。其次，盡快建立農村社會醫療保障制度。農村社會醫療保障制度建設的重點是建立以大病統籌為主的互助合作醫療保險制度。第三，建立農村社會養老保險制度。在經濟發達地區加大地方政府的資金支持力度，繼續推行農村社會養老保險制度，并隨著農村勞動力的轉移，適時與城市養老保險制度進行銜接。在經濟落后地區，采取家庭養老、社區養老和社會養老保險相結合的模式，逐步提高社會化養老的水平。

（四）要完善農村金融體系，保證金融對農村發展的支持

首先，國家應該通過稅收、利率等有關政策杠桿，引導商業銀行恢復和擴大農村信貸業務；其次，推動農村中小金融機構發展。農村中小金融機構發展往往具有地域優勢、信息優勢、抵押物變現優勢、成本優勢、產品創新優勢，更容易在農村開展業務。第三，建立信貸資金使用約束機制，防止信貸資金“農轉非”。第四，對農業保險公司給予稅收、費用補貼、優惠貸款等方面的優惠政策，推動商業保險公司參與農業保險，推動農業保險市場發展。

（五）在官方文件中，去除農民、農民工、進城農民的稱謂

實際上，這些稱謂盡管最初產生時，不一定帶有歧視色彩，但如今，已經包含一定歧視成分。隨著戶籍制度改革，上述這些稱謂應逐步去除。

（作者單位：鄭州航空工業學院）