牧區蘇木鎮布局調整及資源整合問題的思考

一、內蒙古牧區蘇木鎮機構改革及中小學布局調整中存在的問題

（一）牧區蘇木鎮機構改革中存在的問題

1.新的蘇木鎮行政區域過大，增加管理和服務難度的同時，提高了牧民辦事成本。通過蘇木鎮機構改革，牧區蘇木鎮行政區域在原有基礎上再度擴大，許多牧區蘇木鎮行政所轄面積都超過了上千平方公里。如新巴爾虎左旗烏布爾寶力格蘇木行政所轄面積更是達到了7344.25平方公里，占全旗面積的33%，相當于廣州市的總面積（7434.4平方公里）。然而，過大的行政區域不僅對蘇木鎮管理和服務帶來一定的難度，影響其管理效果和服務質量，也成倍提高了牧民到進蘇木鎮辦事的經濟成本和時間成本。

2.部分新蘇木鎮所在地的布局不符合當地經濟社會發展的要求。作為基層政治、經濟和文化中心，蘇木鎮政府所在地應對該地區經濟、社會具有積聚和輻射作用，應布局在基礎設施條件較好、交通通訊便利的地方。但實際改革當中，部分蘇木鎮所在地的布局卻沒有權衡考慮上述因素，甚至存在不符合當地經濟社會發展要求之處。雖然合并后的新蘇木鎮在更多的人、財和物投入情況下顯現出良好的發展態勢，但撤并過程本身對當地經濟發展產生了一定消極影響，甚至引起了一些社會糾紛，同時也提高了地方經濟的發展成本。

3.改革一定程度上存在只治表，不治本的現象。這次蘇木鎮機構改革的重點只停留在撤并鎮、精簡機構和人員分流上，對政府職能的轉換、原有行政體制的改革、政府服務意識的加強等沒有根本性的改變。在改革實踐中多采取改一步算一步，能改多少算多少，甚至存在擺花架子，走過場，名改實不改等現象，使改革成效大打折扣。結果，精簡了機構和人員，卻沒有轉變政府職能，也沒有提高社會管理和公共服務水平。甚至由于牧區蘇木鎮面積過大、技術條件差等原因，使得邊遠嘎查村的社會管理和醫院、郵電、防疫、金融等公共服務水平相對減弱，一定程度又隱藏著“膨脹-精簡-再膨脹”之患。

（二）牧區中小學布局調整改革中存在的問題

1.改革一定程度上增加了牧民負擔。牧區中小學大幅度撤銷并集中到旗政府所在地，一定程度上增加了牧民負擔，對“兩免一補”政策的實際效果大打折扣。其中最明顯的有：中小學搬到旗政府所在地后，牧民子女上學、父母看管孩子所需的交通費用迅速增加；布局調整后各學校雖然加大了學生宿舍的擴建和改建工作，但部分中小學仍出現學生宿舍緊張情況，加之家長擔心年齡較小、沒有獨立生活能力的孩子（學前班、小學生尤為突出），在學校附近租（買）房陪讀，產生了昂貴的租房費用；相對于蘇木、嘎查中小學，城鎮中小學周圍環境相對繁華，各種針對學生市場的店鋪、場所遠遠超過牧區，誘發學生許多不必要的消費等。

2.新學校在管理、教學和硬件設施上都遇到新的挑戰。中小學布局調整在提高教學質量，增強辦學效率方面取得一定成效的同時，對城鎮重點中小學的管理、教學和硬件設施上都帶來了挑戰。中小學教育資源的整合使很多牧區學生自動集中到城鎮條件好、教學質量相對高的中小學，出現學生數量劇增現象，使這些學校來不及做應急準備，教室、宿舍、教學儀器、座椅等軟硬件設備嚴重短缺，學校管理緊張，甚至每個班級學生數量超出合理的教學范圍，教學質量隨之下降。而部分新建或原來條件一般、教學質量相對低的學校，生源嚴重短缺，又出現教育資源浪費現象。

3.傳統文化的傳承問題值得關注。民族教育的重點不僅是要傳授現代科學知識，也要傳承和發揚民族傳統文化的合理內涵。眾所周知，蒙古族許多優秀的傳統文化，特別是游牧文化在千百年來是依靠民間口頭傳承、非文字記錄的。其中最主要的一環是父母、長輩在長期實踐中對孩子的傳授。而大部分中小學集中到城鎮所在地，縮短了父母與孩子共處時間，小孩很少參與牧業實踐，很少與父母進行交流，自然就切斷了文化的口頭傳承環節。

4.引起其他諸多社會問題。除上述問題外，中小學布局調整也引起諸多社會問題，如父母與子女、夫妻間感情疏遠；牧戶勞動力相對缺乏；城鎮公共服務壓力加大等等。

二、關于牧區蘇木鎮布局調整及資源整合問題的思考

（一）建立規模適當的牧區蘇木鎮

蘇木鄉鎮是我國農村牧區基層政權。合理的蘇木鄉鎮規模和適當的管理幅度及管理層級是農村牧區社會有效治理的基礎。我們認為，蘇木鎮規模的合理限度在于能否滿足農牧民群眾公共需求并實現蘇木鎮社會的有效治理。從世界范圍來看，基層地方行政單位的設置，大都從便于行政和便于居民參加本地管理出發，考慮歷史、地理、民族諸因素，根據一個基層行政單位能有效管理的地域、人口而確定的。人口數量和地域面積是判斷基層政府治理規模大小的重要依據。此外，治理規模也受制于蘇木鎮所在地的輻射能力、管理的技術條件及財政能力。一般來說，隨著社會經濟發展，交通、通訊等技術條件的改善以及財政能力的增強，治理能力也相應增強，從而為擴大治理規模創造條件。

（二）要同時促進保留或新并蘇木鎮與被撤銷蘇木鎮所在地的經濟發展

撤并后，由于新的建設需要以及政績沖動和人口回流，新的蘇木鎮所在地將面臨著規模膨脹的壓力。這需要盡早進行科學規劃，合理進行產業發展定位，及時正確引導并有序調整，避免對保留或新并蘇木鎮政府所在地的經濟產生負面影響，以實現當地經濟發展與城鎮建設的相互協調。為此，要采取加大對被撤并蘇木鎮的服務性投入，建立臨時性辦事機構，安排集鎮建設、基礎設施建設、產業發展相關項目時堅持優先向被撤并蘇木鎮傾斜等必要的措施，努力減小因撤并蘇木鎮對這些地方帶來的不利影響，要有效利用和加強管理已有的基礎設施，使之持續發揮好為當地居民生產生活服務的功能，尤其要大力支持和壯大本地的特色產業，防止其經濟功能的萎縮和弱化，促進本地經濟持續、穩定發展。

（三）安排適合牧區特點的中小學布局

牧區中小學布局調整不能一味地追求牧區教育資源的快速整合，必須在兒童就近入學和適度規模之間尋求動態平衡，優化教育資源的配置，提高辦學效率。所以，考慮牧區發展狀況和兒童年齡等因素，兒童就近入學和適度規模之間平衡的動態性可以理解為對年齡越小的兒童，教育公平越優先。而隨著兒童年限的增長，教育等級的提高，效率逐漸占主導地位。既要適當保留牧區嘎查和蘇木部分小學或教學點，保證義務教育的公平性，使年齡較小的牧民子女能夠有學上；也要適度集中小學高年級、初中和高中，提高其教學質量和辦學效率，為牧民子女提供與城鎮孩子相同的優質教育。

（四）改革成本值得核算

本次改革的初衷在于精簡機構、降低行政成本、提高資源利用效率，但實際中缺乏對改革成本效益的核算。我們認為，在改革中最少發生了如下幾種不合理性成本支出：1.部分固定資產閑置、流失，但又存在重復建設；2.撤并蘇木鎮及分流人員的補助；3.牧民辦事成本的增加；4.分流人員困難，可能減了機構卻沒有減人。

（五）對牧區改革的幾點啟示

1.牧區經濟、社會、生態、文化的特殊性決定牧區改革的特殊性。在歷次進行的全國性涉及農村牧區的改革中，牧區改革總是參考、仿效或搬套農村改革模式，卻沒有符合牧區自身條件的，單獨的改革方案，使得牧區改革總存在這樣或那樣的問題，甚至出現一些有悖于改革初衷的現象。牧業屬于大農業系統，但牧區不應屬于農村。牧區經濟、社會、生態和文化的特殊性決定它有別于農村，同樣有別于城市，不能把農村和城市改革的成功模式硬套給牧區。

2.改革中應因地制宜，各地區應根據自身發展階段進行必要的調整和完善。經濟社會發展到一定階段后，原有的上層建筑（或制度安排）不再適應，甚至束縛了生產力（或新事物）的發展，于是對現有上層建筑進行改革，以適應新事物的發展。由于我國各地經濟社會發展階段不同，對某一個地區而言必要的改革、成功的改革模式，不一定對所有地區都成必要，也都會成功。甚至對大部分地區必要的改革，成功的改革模式，對小部分地區也可能是需要暫緩和因地制宜進行的。因此，實施每項改革應因地制宜，不應一刀切，處在不同發展階段的地區應根據自身情況進行必要的調整和完善。

3.民族地區改革應充分考慮區域內民族經濟、社會及文化的發展要求。我國是個多民族國家，全國和各民族地區是整體與局部、共性與個性之間的關系。一方面，與全國經濟社會的高速發展相比，大部分民族地區處在相對薄弱態勢，特別是在民族文化的傳承和發揚方面。反過來，民族地區經濟社會和文化的發展也制約著全國經濟、社會和文化的進一步發展。另一面，從持續發展的角度看，在保持全國共性基礎上，唯有經濟、社會和文化的多樣性、個性化發展才能保證全國經濟社會的穩定與持續。因此，在民族地區改革發展中，強調全國共性、整體性的同時，也應重視各民族的個性、局部性問題，充分考慮區域內民族經濟、社會和文化的發展要求。

（作者單位：內蒙古社會科學院牧區經濟研究所）