西部小城鎮(zhèn)的功能定位及其發(fā)展路徑選擇

小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是大中城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化要素向外輻射擴(kuò)散的承接基地。小城鎮(zhèn)能否健康發(fā)展直接關(guān)系到我國廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，也直接影響我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。基于自然地理?xiàng)l件的局限，除少數(shù)區(qū)域可以發(fā)展成為城市群、城市圈以外，小城鎮(zhèn)是廣大西部地區(qū)城市化的主要空間依托。因此，基于功能定位選擇其發(fā)展路徑是西部城鎮(zhèn)化的客觀要求。

一、中國西部小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及問題

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了積極進(jìn)展，城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%提高到2006年的43.9%。在借助地緣優(yōu)勢及有力的政策扶持條件下，東部小城鎮(zhèn)得到了迅速的發(fā)展，而西部小城鎮(zhèn)卻由于種種原因發(fā)展緩慢，導(dǎo)致我國區(qū)域間小城鎮(zhèn)發(fā)展極不平衡。

（一）從建制鎮(zhèn)數(shù)量來看，西部地區(qū)建制鎮(zhèn)數(shù)量的增長速度明顯低于東部地區(qū)

1998—2000年，東部地區(qū)建制鎮(zhèn)數(shù)量占全國建制鎮(zhèn)總數(shù)的比重從34.44%上升到43.6%，上升了約9百分點(diǎn)；中部地區(qū)所占比重從37.52%下降到30.7%；西部地區(qū)所占比重從28.05%下降到25.7%，建制鎮(zhèn)重心明顯東移。2000年東中西部建制鎮(zhèn)的分布密度為：東部65.5個(gè)／萬m2、中部21.5個(gè)／萬m2、西部9.5個(gè)／萬m2，西部小城鎮(zhèn)分布密度過低。2002年，東部地區(qū)建制鎮(zhèn)達(dá)到8113個(gè)，占全國總數(shù)的41%;中部地區(qū)建制鎮(zhèn)達(dá)到6207個(gè)，占全國總數(shù)的31.3%;西部地區(qū)建制鎮(zhèn)5491個(gè)，占全國總數(shù)的27.7%。

（二）從建制鎮(zhèn)的發(fā)展水平來看，西部建制鎮(zhèn)在人口、收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)個(gè)數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、文化等各方面與東部相比差距極大

從財(cái)政收入來看，東部建制鎮(zhèn)的平均收入水平為3396.9 萬元，支出為2389.5 萬元；而中部地區(qū)建制鎮(zhèn)的平均收入水平為834.3 萬元，支出水平為641.4 萬元； 西部地區(qū)建制鎮(zhèn)的平均收入水平為550.5 萬元，支出水平為480.2萬元。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)個(gè)數(shù)方面來看，西部地區(qū)僅為東部地區(qū)的55.66%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量過少，無法帶動(dòng)西部小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

（三）從全國千強(qiáng)鎮(zhèn)分布情況來看，西部地區(qū)所占比重嚴(yán)重偏低

2003 年我國綜合發(fā)展水平較高的1000 個(gè)小城鎮(zhèn)（即千強(qiáng)鎮(zhèn)）中，東部地區(qū)千強(qiáng)鎮(zhèn)共842 個(gè)，中部地區(qū)23 個(gè)，西部35 個(gè)。2005 年千強(qiáng)鎮(zhèn)的分布情況是東部地區(qū)954 個(gè)，中部地區(qū)31個(gè)，西部地區(qū)15 個(gè)，東部地區(qū)千強(qiáng)鎮(zhèn)比2003 年增加了112 個(gè)，中部地區(qū)增加了8 個(gè)，西部地區(qū)則減少20個(gè)。西部千強(qiáng)鎮(zhèn)所占比例從3.5%下降到1.5%，地帶性差異趨于增大。西部小城鎮(zhèn)不僅表現(xiàn)為總體數(shù)量較少，更表現(xiàn)為在帶動(dòng)西部各地區(qū)尤其是廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的嚴(yán)重缺失。

另外，西部小城鎮(zhèn)建設(shè)還存在一些不容忽視的問題：西部小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，功能不完善，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化要素的集聚能力弱，對(duì)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)也無法起到輻射作用；西部城鎮(zhèn)體系發(fā)育不全，中小城鎮(zhèn)尚處于起步階段，吸納剩余勞動(dòng)力的能力有限；政府的扶持政策缺乏協(xié)調(diào)，管理體制改革滯后；規(guī)劃管理問題突出，重建設(shè)輕規(guī)劃；小城鎮(zhèn)建設(shè)資金籌集渠道單一，市場融資機(jī)制不健全，地方財(cái)政配套困難。西部小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問題預(yù)示原有的傳統(tǒng)發(fā)展路徑已經(jīng)無法推動(dòng)其持續(xù)發(fā)展。新的歷史時(shí)期，在明確西部小城鎮(zhèn)功能定位的基礎(chǔ)上選擇其發(fā)展路徑

成為迫切需要。

二、中國西部小城鎮(zhèn)的功能定位

小城鎮(zhèn)建設(shè)是中國西部農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要實(shí)現(xiàn)形式。結(jié)合西部小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)為依托，做好與大中城市的產(chǎn)業(yè)銜接及市場銜接，充分發(fā)揮自身的特色資源和特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中連片發(fā)展。通過凝聚工商企業(yè)來集中適度規(guī)模的人口，從而帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市容、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而發(fā)展成為大中城市經(jīng)濟(jì)輻射的接續(xù)地帶和為大中城市產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)服務(wù)的腹地，發(fā)揮小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、土地集約的功能。

（一）特色產(chǎn)業(yè)的聚集空間

工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是小城鎮(zhèn)的必經(jīng)階段。只有工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定程度時(shí)，才能帶動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展也是擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要途徑。產(chǎn)業(yè)在小城鎮(zhèn)的聚集發(fā)展，必然會(huì)增加來自市場企業(yè)的利稅，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的來源，有利于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。因此，在空間布局上，應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集中連片發(fā)展，促使特色產(chǎn)業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中。將生產(chǎn)要素聚集與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合在一起，通過產(chǎn)業(yè)的集中發(fā)展推動(dòng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，通過小城鎮(zhèn)上規(guī)模、上檔次帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）農(nóng)村人口的集中載體

小城鎮(zhèn)在很大程度上是一定人口與勞動(dòng)力的聚集體，其人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相輔相成的。過小的人口規(guī)模不利于小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，要堅(jiān)持人口聚集的發(fā)展模式。有關(guān)研究表明：在2萬—10萬人的小城鎮(zhèn)中，大體上是隨著人口規(guī)模增加，經(jīng)濟(jì)效益也在增加，當(dāng)人口超過5萬人時(shí)，經(jīng)濟(jì)效益的增加更加明顯。這說明，在目前的生產(chǎn)條件和技術(shù)條件下，合理的人口規(guī)模將帶來較高的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的基礎(chǔ)上，人口聚集也有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。由于鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模與吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力成較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，所以，為了增強(qiáng)小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力，必須走人口聚集的發(fā)展道路。

（三）農(nóng)村土地集約利用的實(shí)現(xiàn)方式

農(nóng)民進(jìn)小城鎮(zhèn)比在農(nóng)村要少占用土地。有關(guān)研究表明，鎮(zhèn)區(qū)面積與鎮(zhèn)區(qū)人口的相關(guān)系數(shù)只有0.3左右，呈低度相關(guān)，也就是說，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)人口增加，并不意味著鎮(zhèn)區(qū)面積的擴(kuò)大。這樣，農(nóng)村就可以留出較多的耕地。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在小城鎮(zhèn)集中也比在鄉(xiāng)村要少占用土地。目前我國西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大部分在自然村落，以極低的成本占用本村大量土地。而通過產(chǎn)業(yè)聚集，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引導(dǎo)到小城鎮(zhèn)尤其是工業(yè)小區(qū)來集中發(fā)展，則可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)因布局分散而占地超過工業(yè)用地正常標(biāo)準(zhǔn)所造成的土地浪費(fèi)問題。通過人口的集中和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集聚，實(shí)現(xiàn)了土地的集中，為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、土地規(guī)模化經(jīng)營提供了基礎(chǔ)。

三、中國西部小城鎮(zhèn)發(fā)展路徑選擇

在產(chǎn)業(yè)聚集、人口集中、土地集約利用等功能定位下，中國西部小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)、以基礎(chǔ)設(shè)施配套為前提、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支柱、以社會(huì)保障完善為保障。其基本思路是：以戶籍制度改革為突破口，以工業(yè)化發(fā)展和技術(shù)升級(jí)為基礎(chǔ)，以加工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為吸納進(jìn)入城鎮(zhèn)農(nóng)民就業(yè)的主要空間，以大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)為組織形式。加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相互促進(jìn)，培育產(chǎn)業(yè)支撐。

（一）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展：小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在西部小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的重要實(shí)現(xiàn)形式。西部小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展作為推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)和首要任務(wù)。加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，培育壯大龍頭企業(yè)；不斷健全龍頭企業(yè)與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，提高農(nóng)業(yè)的組織化程度；大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，形成具有特色和比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品深加工、保鮮、儲(chǔ)運(yùn)和其他服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高優(yōu)質(zhì)專用農(nóng)產(chǎn)品比重。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：小城鎮(zhèn)發(fā)展的前提

要多方籌措資金，擴(kuò)寬小城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源渠道，切實(shí)保證小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)。本著“誰投資，誰受益”的原則，從政策上鼓勵(lì)國家、集體、個(gè)人、外商等共同投資，全方位調(diào)動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)積極性。同時(shí)，政府要承擔(dān)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體規(guī)劃與定位，在布局上確定好小城鎮(zhèn)的性質(zhì)、功能和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，注重實(shí)效，突出特色，與中心城市配套規(guī)劃，形成城鎮(zhèn)一盤棋，周邊城鎮(zhèn)相互呼應(yīng)的系統(tǒng)效應(yīng)，使小城鎮(zhèn)成為聯(lián)接廣大小集鎮(zhèn)、農(nóng)村與城市的紐帶。

（三）城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)培育：小城鎮(zhèn)發(fā)展的支柱

西部小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原則是一業(yè)特強(qiáng)、多業(yè)發(fā)展，以市場為導(dǎo)向，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，著力培育各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的龍頭企業(yè)，形成農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售基地，將發(fā)展小城鎮(zhèn)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營相結(jié)合；發(fā)揮小城鎮(zhèn)功能和連接大中城市的區(qū)位優(yōu)勢，興辦各種服務(wù)行業(yè)，因地制宜地發(fā)展各類綜合性和專業(yè)性商品批發(fā)市場。要從根本上克服小城鎮(zhèn)發(fā)展的低成本擴(kuò)張和低水平發(fā)展的弊端，從提高小城鎮(zhèn)的整體功能上著眼去完善小城鎮(zhèn)發(fā)展，突破傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)單一低功能模式的束縛。

（四）社會(huì)保障完善：小城鎮(zhèn)發(fā)展的保障

西部城鎮(zhèn)化過程中的社會(huì)保障既包括國家政府的社會(huì)保障，也包括基于農(nóng)民土地使用權(quán)之上的保障，是我國西部小城鎮(zhèn)特有的新型社會(huì)保障。其核心是養(yǎng)老，關(guān)鍵是醫(yī)療，基礎(chǔ)是教育，輔助是文化，具體包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、災(zāi)害與事故保險(xiǎn)四個(gè)方面。養(yǎng)老部分應(yīng)依然采用社會(huì)和家庭相結(jié)合的形式；醫(yī)療保險(xiǎn)可以采用國家補(bǔ)貼、群體聯(lián)保的形式來作為過渡；而最低生活保障的問題由于經(jīng)濟(jì)能力原因可以暫時(shí)擱置，只對(duì)于個(gè)別無勞動(dòng)能力的進(jìn)行救濟(jì)，在整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展到更高階段時(shí)再進(jìn)行規(guī)劃；災(zāi)害與事故保險(xiǎn)要以保險(xiǎn)公司為主，大面積鋪開，這需要政府的政策參與和支持。同時(shí)，教育和文化在西部城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)保障制度的完善方面也有著不可忽視的作用，只有不斷提高教育水平，增加文化事業(yè)投入，才能從根本上提高小城鎮(zhèn)居民的綜合素質(zhì)，才能進(jìn)一步推進(jìn)西部小城鎮(zhèn)的新型社會(huì)保障制度的完善。

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心）