我國城市可持續發展面臨的主要問題與對策

可持續發展關注的是包括環境、經濟、社會在內的整個社會系統內要素的協調發展。城市作為人類主要聚居地和經濟活動中心，城市的可持續發展構成我國可持續發展的主要內容。正視我國城市發展中出現的問題并探索可行的對策是我國城市建設面臨的緊迫任務。

一、我國城市可持續發展面臨的主要問題

（一）資源缺乏，能源緊張，資源浪費和環境污染嚴重

資源緊缺成為我國城市發展的首要制約因素。目前有2／3的城市供水不足，城市缺水總量為60億立方米。城市建設用地與農業用地的矛盾尖銳。2006年底全國總耕地面積18.27億畝，按中央提出的保住18億畝耕地的紅線，僅有2700萬畝土地可用于建設。能源問題日益突出，2000年以來我國原油年均消費增速都超過8%，2006年石油進口依存度接近50%。而我國資源利用低效和粗放有目共睹，每萬元GDP消耗的鋼材、銅、鋁、鉛、鋅分別是世界平均水平的5.6、4.8、4.9、4.9和4.4倍，單位產值能耗是發達國家的3至4倍。城市環境污染嚴重，缺乏適宜的人居環境。2006 年監測的559個城市中，空氣質量達到一級標準的僅占4.3%。流經城市的河道90%受到污染，環境污染不僅惡化居民的生存環境，而且加劇了自然資源的人為短缺。

（二）經濟結構失衡，增長方式粗放，城市產業結構趨同，缺乏特色和競爭力

經濟增長中投資與消費失衡。經濟的快速增長依賴投資和出口，消費貢獻低。最終消費占GDP的比重從上世紀80年代的62%下降到2006年的51%，居民消費率從1991年的48%下降到2005年的38%。經濟增長依賴資源高投入來實現，增長方式粗放特征突出。2003－2005年，國內生產總值年均增長10%，但全社會固定資產投資年均增長26.8%，能源消費總量年均增長13.6%。粗放的經濟增長方式給資源和環境造成很大壓力。城市缺乏強勢產業和特色，熱衷人為造市。不少城市政府不是考慮用產業帶動城市發展，而是改變行政區劃來聚集城市人口。在城市的定位上，不顧自身資源和區位特點，盲目模仿其它城市產業發展，使城市間的產業結構趨同，缺乏分工，產業成長空間小，難以做大做強。

（三）城市勞動力素質不高，就業負擔重，年齡結構老化

與發達國家相比，我國城市從業者的人力資本狀況難以支撐技術進步和產業升級要求。據第五次人口普查，2000年我國第二產業從業人員平均受教育年限為9.44年，城市勞動人口人均受教育年限為10.20年。全國7000萬產業工人中，初級工占比為60％，高級工僅為5％。與發達國家高級工占其產業工人40％的比例相差甚遠。城鎮每年新增勞動力1000萬人，每年需要安排2400萬人就業，經濟增長每年提供800-900萬個就業崗位，勞動力年度供求缺口為1200萬人。養老問題也是城市面臨的現實問題。我國人口基數大，老齡化速度快，預計到2014年老年人口將達２億，2026年將達３億，2040年超過4億。在目前我國社會保障不完善、社會養老服務滯后的情況下，如何養老我們還沒準備好。

（四）科技支撐城市發展的能力不足

我國城市發展中高層次科技人才缺乏，城市的技術創新能力、高新技術產業化能力、自主品牌創新能力都與城市的快速發展不適應，城市經濟發展處于“資源依賴型”而不是“創新驅動型”。我國的全要素生產率對經濟增長的貢獻率僅為25%，對外技術依存度高達50%，擁有自主知識產權核心技術的企業僅有萬分之三，60％以上的企業沒有自主品牌，出口商品的90%是貼牌產品。科技力量不足成為我們建設節約型社會、提高經濟效益和轉變經濟增長方式、提升產業競爭力的主要障礙。同時城市規劃缺乏技術含量。規劃缺乏科學論證和民主決策，缺乏科學理論的指導和科學方法的運用，質量不高，長官意志明顯，對城市和子孫缺乏責任，把城市規劃當成彰顯政績的手段，使規劃對城市建設失去指導作用。

（五）城市居民收入差距增大，城鄉差距突出，社會保障缺乏，政府職能轉變滯后

我國城市化的快速發展伴隨著市場化，在這一過程中，居民收入差距不斷拉大。目前城市居民中收入最低的1/5人口只擁有全部收入的2.75%，僅為收入最高的1/5人口擁有收入的4.6%，而城鄉收入差距也呈持續擴大之勢，2004年、2005年和2006年城鄉居民收入比分別為3.21：1、3.22：1和3.28：1。貧富差距的背后隱藏的問題是社會保障的薄弱、改革的不到位和法制的滯后，而這都與政府職能有關。政府職能轉變跟不上市場的快速發展和城市管理的需要。體制改革滯后帶來行業壟斷、城市剝奪農村、政府部門掌握巨大的行政權力和經濟資源，是造成貧富差距的重要原因。在城市化的過程中，城市政府注重城市道路工程建設，而對政府服務、城市管理、社會保障、法制建設等關系城市質量和功能的重要問題重視不足，使城市在交通、治安、貧困、食品安全等方面存在亟待解決的問題。

二、城市可持續發展的對策建議

（一）做好城市規劃，保證城市規劃的科學性、法制性和公平性

城市規劃是引導城市健康發展的重要手段，必須改變我國近年城市規劃脫離國情的狀況。1.規劃要首先考慮城市資源狀況，強調節約和合理利用城市資源。節約與合理利用土地是科學制定城市規劃的根本要求。基于國情，城市應當合理緊湊布局，保護每一寸耕地，在城市規劃上必須嚴格把關。城市產業的確定和選擇要考慮城市的自然資源供給力和支撐力。2.規劃要保護城市生態環境。工業項目的布局要考慮城市生態環境和城市安全，污染項目要遠離水源，嚴厲禁止在上項目時只考慮經濟效益而忽視生態環境的短視行為。3.規劃要保護公共利益、促進社會公平。應從城市規劃上就開始注重城市的社會和諧和不同利益集團的公平。城市住宅區、綠地、道路、學校等其它設施的布局和建設要兼顧不同群體的需要，增加透明度，讓公眾參與，考慮居民的出行和生活便利，防止城市資源僅為強權階層服務。城市管理者要以科學和負責的態度制定城市綜合規劃，增加城市的宜居性。規劃一經批準，城市建設要服從規劃，不得隨意變更。

（二）重視科技的引進和創新，增強科技支撐城市持續發展的能力

不管是突破資源制約、促進城市產業升級還是提升城市功能，都離不開科技支持。1.發展以新技術為支撐的優勢產業，依靠科技，把城市的優勢產業做強。城市的競爭力最終取決于城市產業的發展狀況，也只有城市產業的發展，才能帶動就業，提高收入、增強城市活力。城市需要根據資源條件，依托區域經濟，確定主導產業，并依靠科技增強城市產業的競爭力，提高城市的競爭力。而產業的發展離不開企業，需要有自主創新能力的企業來托起產業，為此需培育有自主知識產權和自主品牌的企業。2.把能源、資源和環境保護等領域的科技創新放在我國科技發展的重要位置，要在能源開發、建筑節能、環境治理和環保產業發展技術等方面有所突破，以科技實現節能節材。3.依靠科技支撐城市功能提升、提高城市的管理能力。提高交通、公共安全、城鄉規劃等領域的技術水平，利用現代通訊技術建立信息化城市管理系統，加強數字城市建設，提高城市系統功能運行和綜合管理能力。

（三）理順政府和市場的關系，加強政府的社會管理和公共服務職能

科學清晰地定位政府與市場的職能是完善我國市場經濟體制與實現經濟社會可持續發展的迫切要求。1.在城市發展中亟需加強政府的社會管理和公共服務職能。政府在義務教育、公共衛生、社會保障、規則建設、防災減災等公共服務方面應承擔更大的供給責任，以此促進社會公平和諧。2.政府退出競爭性領域的經營活動，把權力還給市場、企業或中介機構，真正讓市場在資源配置中發揮基礎性作用。要減少政府對價格形成的直接干預，避免價格信號失真造成資源的低效配置。3.政府對經濟和社會的管理應尊重經濟規律。政府實現公平、穩定的社會目標要更多依靠政府的稅收、轉移支付等財政職能和社會保障手段，避免用行政權利直接管制市場、忽視經濟規律的短視行為。4.深化政府部門改革，提高效率，加強服務意識，公開辦事程序，建設為公眾服務的廉潔節約政府。

（四）體制改革、制度創新和建設

城市的持續健康發展需要制度的配合和保證。1.改革和完善土地制度。逐步打破政府對土地一級市場的壟斷，發揮市場在土地資源配置中的作用，逐步讓農民集體土地進入市場，這既有利于改變政府主導的城市外延擴張現狀，又能縮小貧富差距，有利于提高土地的使用效率。2.深化戶籍制度改革。改革不僅要以居住地登記戶口，重要的是消除城鄉不同戶籍在就業、教育、社保等方面的權利差異。人口管理要適應市場經濟的要求，讓居民有平等的發展權。3.改革資源管理制度。改變資源低價、政府定價現狀，建立起反映市場供求、資源稀缺程度以及污染損失成本的資源價格形成機制，從而發揮價格的激勵和調節作用。4.完善干部考核制度?？己酥笜说脑O置要全面反映經濟和社會的綜合發展情況，不僅要看經濟增長，更要注重經濟發展質量和群眾滿意度，不能片面地用GDP考核政績。5.完善法制，重視規則的建設和執行。填補各項立法空白，使法律適應市場經濟的要求。法律條款要增強可操作性。明確各管理機構的職責，加強執法，改變違法成本低的不合理狀況。

（五）鼓勵創業

創業才能增加就業，才能通過市場這種自生途徑增加收入和消費，這是解決就業和貧困的治本之策。發達國家平均每1000人中擁有50個企業，我國則只有7個。美國大學生畢業的創業率為20%，我國大學生的創業率不到1%。創業意愿低除缺乏資本外，還與我國的法律和行政體制有關。鼓勵創業需要政府完善執法、遏制亂收費和加強政府部門的服務。需要簡化中小企業的審批登記手續，放寬創業準入和放低創業門檻。需要完善中小企業融資制度，改變地方政府重視大企業、忽視小企業的觀念和行為。還需要社會中介組織的發展和推進誠信建設。

（作者單位：河南師范大學數學與信息科學學院）