城鄉經濟社會一體化的思路與探索

摘要：城鄉經濟社會一體化是我國當前城市化和社會主義新農村建設的有效途徑，也是構建城鄉和諧社會的現實選擇。城鄉經濟社會發展一體化內涵豐富，包括經濟、市場、人口、基礎設施、社會事業、生態環境制度的一體化。推進城鄉一體化涉及城鄉發展的方方面面，是一項長期的、整體的、全局的和城鄉互動、廣大人民群眾廣泛參與的發展戰略。

關鍵詞：城鄉一體化 經濟社會 思路

胡錦濤同志在十七大報告中指出，要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。這是我國發展新階段提出的新任務，是實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。

一、推進城鄉一體化的戰略任務

(一)推進城鄉空間一體化

城鄉空間是各類經濟社會活動的物質載體，合理、有序的城鄉空間格局是實現城鄉一體化的基礎和保障。城鄉空間一體化是以提高城鄉經濟社會組織化程度為核心，強化城鄉空間聯系，優化城鄉空間結構，努力形成城市現代化、農村城鎮化相互融合、協調發展的城鄉空間形態格局。

一般說，城鄉空間結構是由點(城鎮等點狀設施)、線(交通等線狀設施)構成的拓撲結構。要實現城鄉空間一體化，必須研究點和線如何布局，如何緊密相聯，也即城鎮體系與交通體系空間構建問題，建立通暢便捷的城鄉交通網絡?？茖W合理配置大中小城市與小城鎮，加快發展中心城市，培育中小城市，扶持中心城鎮，整合中心村和農村居民點，努力構筑層次清晰、功能明確、布局合理、發展聯動、設施共享的城鄉空間發展形態。

(二)推進城鄉人口一體化

這是實現城鄉一體化中不可或缺的重要內容。指城鄉人口自由遷徙，相互對流，城市人口社區化(擴散化)和農村人口城鎮化，城鄉人口享有同等權利、同等待遇的過程。這意味著城鄉居民流動和居住不受戶籍限制，取消各種對農民的歧視性政策，城鄉居民共享三大文明的成果。

要實現城鄉人口一體化，一方面，城市人口應根據自身發展的需要，從城市遷往郊區或鄉村，這是大城市地區現代城市化的發展趨勢，盡管這種趨勢在目前發展中國家表現得并不明顯，但會隨著時間推移，社會生產力發展和城市化水平提高而不斷發生變化。另一方面，根據我國城市化水平低，農村人口多的特殊國情，要加快城鎮化進程，較大規模擴大城市人口的比重，必須加大改革力度，進一步打開城市大門，讓農民向城鎮轉移，變農民為市民，加快實現農村人口城鎮化。當前，著眼長遠，高度重視中心城市人口有序向郊區擴散問題，更長遠地探索向鄉村擴散問題。

(三)推進城鄉經濟一體化

這是城鄉一體化的基礎和前提，決定著城鄉一體化的發展進程和實現程度。指城鄉經濟遵循客觀經濟規律的要求，進行統籌規劃，合理布局，實現相互融合、協調發展。

經濟一體化表現在城鄉經濟活動的各個層面。首先表現在城鄉資源配置上，城市的資本、科技、人才等資源要素相對豐富，要積極進入鄉村，為農村經濟發展提供強大動力；要運用城市較為發達的資訊手段，推進農村信息化。同時創造條件，更新制度，大力吸收農村勞動力進入城市。其次表現在城鄉產業結構上，必須改變城鄉產業經濟傳統格局，對城鄉產業結構進行戰略性調整，合理分工、布局，變城鄉單一結構為復合結構。要大力發展農村工業和服務業，引導城市工業向農村實行梯度轉移。要促進城鄉三大產業之間進行廣泛聯合、協作。第三，經濟一體化還表現在對城鄉經濟的調控上，經濟一體化要求政府調控也必須一體化，城鄉政府必須統一制訂發展戰略，統一發展的方向和目標，統一調控的政策措施，從而促進城鄉經濟活而有序發展。

(四)推進城鄉生態環境一體化

指將經濟、社會與生態作為一個整體的復合系統來考慮，將城市與農村生態環境統一納入到一個大系統中考慮，全面治理，徹底改變城鄉生態現狀，努力形成城鄉生態環境高度融合互補，經濟社會與生態協調發展的城鄉生態格局。

要徹底改變疏于和忽視農村環境保護的傾向，按照建設生態城市的要求將城市化地區與農村化地區的生態環境統一納入到一個大系統中來規劃、發展。要合理調整城鄉之間的輸入、輸出關系，完善物質、能量循環途徑，通暢信息傳遞渠道，應用高科技嚴格控制污染源，保護物種的多樣性，使城市生態環境鄉村化，鄉村環境城市化，城鄉居民共同生活在幽雅、清新的生態環境中。

(五)推進城鄉市場一體化

就是要消除城鄉市場分割的局面，讓城鄉市場緊密相連，融為一體，確保各種商品和服務、資源可以在城鄉間得到順暢流動，滿足居民生產和生活的需要。

按照建立統一、開放、競爭、有序的現代市場體系的要求，打破城鄉、地區和所有制界限，加快培育城鄉一體化的商品市場和要素市場，建立城鄉統一的市場網絡，并規范市場行為，實現工農銜接、城鄉銜接以及農戶與市場銜接，實現經濟要素向利益最大化的產業部門、空間區位的自由流動，保證資源配置效率的高效性。充分發揮城鎮聚集輻射功能，運用城鎮市場帶動農村市場的發展，提高農業的商品化、市場化水平。鼓勵城市工商經濟組織向農村延伸發展，不斷提高農村經濟組織化程度?；诮洕Y構和經濟水平現狀，市場建設的重點是建立城鄉統一的勞動力市場和人才市場，統一管理城鄉就業，加速勞動力的流動，滿足城鄉經濟發展的需要，為其他要素的流動提供人力保證。

(六)推進城鄉制度一體化

是指凡涉及城鄉關系和城鄉發展的重大制度，必須體現社會公平、公正，做到城鄉統一。包括制度導向統一，要求統一，權利統一，預期目標的統一。

城鄉經濟社會的發展，實質上是城鄉兩個系統在經濟、社會等諸要素交融與協調發展的過程，而這種交融與協調都與制度相聯系。交融與協調的廣度與深度均有賴于制度的科學性、正確性、合理性。針對城鄉關系現狀和城鄉一體化的要求，實現城鄉經濟社會良性運行，融和共進，必須改變“城鄉分治、各自為政”的管理體制，突破體制障礙，必須把著力點放在制度創新上，建立一套有利于實現城鄉一體化的新制度體系。必須推進戶籍制度創新、勞動就業制度創新、社會保障創新，為實現城鄉一體化提供強有力的制度保證。

二、推進城鄉一體化的對策分析

(一)以深化認識為出發點，正確處理城鄉一體化中的辨證關系

推進城鄉一體化總的思路是城市帶動、提升村莊、城鄉互融、協調發展，最終消滅城鄉差別。具體實施中，要注意正確處理好以下幾個關系：一是城市帶動與農村支持的關系。要充分發揮城市的主導作用，城市為農村生產提供先進設備和技術，及時和豐富的信息及管理知識，為農村培養和輸送較高素質的人才，為農村居民傳播現代文明觀念等等。在發揮城市主導作用的同時，還必須重視農村對城市的支持作用。只有善于調動和充分利用兩方面作用，形成合力，才能有效排除一體化道路上的障礙和阻力，加快實現城鄉一體化。二要市場機制與政府調節的關系。市場機制在城鄉資源配置中起著主導性和基礎性作用，城鄉一體化動力系統的運作主要應通過市場機制來實現，但由于市場機制本身固有的局限性，需要政府的參與才能夠實現，比如有關政策、法規的制定，為市場運行提供一種寬松的、良好的環境。因此，必須堅持“兩手”結合的調節原則，才能使城鄉在統籌發展中共進共榮，共同發展。三要凝聚內力與借助外力相結合的關系。既要從實際出發，充分考慮各地的發展水平、區位條件和資源優勢，挖掘自身潛力，走特色發展之路；又要按照市場經濟要求，打破各種不利于城鄉一體化發展的體制束縛，廣泛開辟投融資渠道，增強城市與農村自我發展、自我積累的能力。

(二)以創新機制為切入點，拓寬城鄉一體化的資金投入渠道

推進城鄉一體化，不管是基礎設施建設、公共服務的建設，還是空間、生態環境等的建設，各方面都需要資金的投入。目前必須創新機制，建立多元化、多形式、多渠道的投資體制，拓寬資金來源渠道。一是加強引導，政府籌資。發揮政府投入的引導作用，每年安排一定資金用于城鄉一體化的規劃建設，以政府的投入調動社會投資建設城鎮的積極性。二是產權拍賣，社會聚資。對市政公用設施經營權、城鎮道路冠名權和廣告經營權等實行轉讓拍賣，鼓勵和吸引企業或個體私營參與投資建設城鎮的公用設施。同時，鼓勵外出務工人員回鄉創業、興辦項目、建設城鎮，支持他們領辦、創辦企業和中介服務組織。三是盤活存量，以地生資。由政府出面對城鎮規劃區內的土地進行征用，配套建設水、電、路等基礎設施使其升值，然后面向市場競價拍賣經營權，回收資金用于小城鎮建設。四是擴大開放，招商引資。把優化投資環境特別是加強軟環境作為引資的基礎工程，全方位開放、深層次引進、大范圍聯合、高起點嫁接，吸引外來資金參與城鎮開發和建設。

(三)以完善政策為立足點，營造城鄉一體化的良好環境

城鄉一體化的過程是農民向市民轉換的過程。因此，要完善有關政策，為農民進城提供良好環境。一是完善戶籍管理政策。放開農民進鎮落戶的限制，建立以居住地劃分城鎮人口和農村人口、以職業劃分農業人口和非農業人口的戶籍管理制度，徹底消除戶籍制度的“等級烙印”，使其轉變為一個單純的人口登記制度的工具，最終實現城鎮戶籍管理一體化。對長期在小城鎮工作、有穩定的職業收入和住所的農民，允許轉為城鎮戶口；對不具備轉為城鎮戶口、但在小城鎮居住時間較長的，可辦理城鎮常住戶口；對在鄉鎮企業工作的農民，可將戶口遷入所在企業統一管理。二是完善土地使用政策。對小城鎮建設用地實行統一規劃、統一征地、統一劃撥、統一管理，并建立嚴格的耕地審批和考核指標體系。以穩定農村現行土地政策為前提，妥善處理農民離土進鎮與穩定土地承包政策的關系，解決好土地使用權的合理流轉問題。三是完善社會保障政策。加快發展教育、文化、衛生等與城鎮居民生活密切相關的社會事業，逐步建立健全失業、養老、醫療等社會保障體系，解除進鎮落戶農民及相關人員的后顧之憂。

(四)以城鎮建設為著力點，優化城鄉一體化的有效載體

推進城鄉一體化，必須抓好城鎮建設，城鎮是連接城市與鄉村的紐帶和橋梁，對農村社會經濟有很大的影響力，具體表現在它不僅可以為控制大城市規模創造條件和吸收大量的農村剩余勞動力，緩解人口流動對城市的壓力，為城市產業、經濟技術擴散提供場地和條件，而且可以促進農村商品經濟的活躍，從根本上改變城鄉分割的狀況，以及提高農村居民的物質文化生活水平，為農村逐步走向城鄉一體化提供物質和精神的保證。黨的“十七”大報告為城鎮化和小城鎮建設指明了方向：“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展?！币皇强茖W化規劃。要根據區位優勢、自然條件等因素，因地制宜，科學規劃，合理布局，明確城鎮發展的定位和方向。農村小城鎮普遍按照工業區、商業服務娛樂區、文化教育衛生區、農田耕作區、生活居住區進行統一規劃建設。二是優質化建設，以建設創精品。要維護規劃的嚴肅、權威性，樹立精品意識，確保建設高標準高質量。三是規范化管理，以管理樹形象。完善城鎮管理體制，健全規章制度，加快社區建設，整治臟亂差現象，切實做到管理法制化、服務社會化、環境優美化。