地方政府在農業產業化中支持行為的原因及導向分析

摘要：在農業產業化發展過程中，農戶、中介機構、龍頭企業等多方進行博弈，地方政府的支持行為，必會打破市場經濟下的博弈平衡。本文以黑龍江省肇東市養牛戶倒奶事件為例，分析地方政府支持行為的負面影響及地方政府支持行為形成原因，正確發揮地方政府在農業產業化中的重要導向作用，為農業產業化健康發展做出貢獻。

關鍵詞：農業產業化 地方政府 支持行為 地域經濟

一、肇東市養牛戶倒奶事件的回顧

在深入了解黑龍江省肇東市倒奶事件，我們發現肇東市養奶牛有了一段發展歷史，已經形成發展規模，具備了一定的地域優勢，促進了當地經濟快速發展。2007年下半年，由于受國際市場奶粉價格上漲影響，黑龍江省各鮮奶加工企業奶源緊張，造成各個乳品加工企業爭搶鮮牛奶。而肇東市政府正是在國際國內奶價高漲、奶源緊張的情況下，以“規范奶源市場、防止奶價波動傷農”的名義，阻止當地奶源外流，以保護當地乳業企業發展，進而出現了倒奶事件。

2007年9月27日黑龍江省肇東市宣化鄉養牛戶兼收奶站站長代云峰，因不滿地方政府在公路設卡查扣奶車、強行阻止奶源外運的行為，一怒之下將自己的9噸鮮牛奶倒進壕溝。同時宣化鄉和宋站鎮的其他幾位奶站站長霍桂全、洪全、張旭東等人也紛紛反映，肇東市政府為了保護當地一家企業奶源，不讓他們往外地企業賣奶，雖然外地企業收奶價高，也不準賣。不僅肇東市的奶源不準外流，從肇東市經過的運奶車也有被當地查扣的現象。一些媒體跟蹤報導了該事件，引發了一些爭議，本文就是從該事件出發，分析地方政府在農業產業化中支持行為的原因及導向分析。

肇東市乳業發展的模式主要以“公司+中介組織+農戶”為主，中介機構這里指的是收奶站。收奶站作用是收集分散農戶的鮮牛奶，然后企業來收奶站進行統一收購。這樣的運行模式減少了一些交易成本，也增強了收奶站的中間作用。奶站肩負著雙重身份，既是企業的委托代理者，又是養牛戶利益的代表者，是奶農和企業連結的紐帶。但是在肇東倒奶事件中，奶站和奶農同樣是事件的受害者，奶站的中介作用完全淹沒在政府的強制管制下。而地方乳業企業的快速發展為地方經濟發展做出很大貢獻，為地方政府解決了就業、稅收等一些問題，地方乳業企業對地方政府政策決策有著更強的影響力。農戶處于分散生產狀態，議價話語權較弱，沒有和企業對等談判的地位，更多的是接受企業提出的價格，在企業擬定的契約下進行生產，對地方政府的影響偏弱。

二、倒奶事件中地方政府支持行為所產生的影響

(一)強硬行政干涉，損害政府形象

地方政府的角色本來應該是管轄區域內的經濟事件的仲裁者，而不是經濟事件的參與者，定位應該是服務于廣大人民群眾。而肇東市倒奶事件中我們發現從2007年9月25日開始，肇東市公安交警、畜牧、衛生防疫等部門聯合上路攔截、扣押乳業公司的運奶車，即使是從肇東市經過的運奶車也不放過。顯然，這種行為具有強硬的行政干涉色彩，明顯帶有很強的利益傾向性。地方政府作為經濟主體參與經濟活動，干擾了正常的市場經濟，發揮的作用顯然不是經濟事件的仲裁者。肇東市政府的行為嚴重侵害了養牛戶和乳業公司的合法權益，也嚴重損害了地方政府的形象。

(二)違背公平競爭原則，破壞合理競爭環境

從倒奶事件中，我們發現肇東市政府強行阻止當地奶源外流，其目的無非是想保護當地乳業企業發展。地方政府雖然保護了地方個別乳業企業，卻對正常的乳業發展注入了很強的人為干擾性，違背公平競爭原則。隨著人們生活水平的提高，必將增加對奶制品的需求。奶制品企業發展參差不齊的“多米諾”骨牌會被推到，奶制品的消費層次提升，使牛奶業競爭逐漸加劇，奶業市場正經歷著洗牌的“戰國紛爭”。市場上出現了無序、扭曲的競爭行為，導致奶業生產混亂，政府的角色應該是這場紛爭的仲裁者，為企業之間公平合理的競爭培植健康有益的環境。而不應該為了地方利益，保護地方企業，人為地打破合理競爭環境。

(三)打破企業和農戶的博弈均衡，影響地域經濟健康發展

在國際國內奶價高漲的情況下，黑龍江省各鮮奶加工企業奶源緊張，各個乳品加工企業紛紛爭搶鮮牛奶。按理說，市場出現爭奪奶源競爭，應該是奶農受益的最佳時機，作為地方政府部門理應積極創造條件維護奶農利益。但是政府卻加強了對鮮奶流動的管制，奶農只能把鮮奶賣給地方的乳業企業，而生產鮮奶的成本增加，企業收購奶價卻持續偏低。在這種環境下，必然挫傷奶農的生產積極性，才做出甘愿倒掉鮮奶的過激行為。不按市場規律辦事的地方政府的支持行為，人為地打破了乳業市場的供需平衡關系，擾亂了市場秩序，限制了市場經濟的自由發展。從地域經濟發展的長遠角度來看，阻礙了奶源的自由流動，不利于提高奶源質量，打破了市場經濟的自身調節，深深損害了當地和附近地區乳業生產的健康發展。

三、地方政府在農業產業化中支持行為表現出的問題及原因分析

(一)中央政府和地方政府之間存在不合作博弈

我國是中央集權的單一制國家，地方政府是中央政府在地方事務上的代理者。地方政府應該貫徹執行中央政府的決策。但在高度集中的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，相應的集權模式逐步向分權模式發展。地方政府的利益主體地位日漸突出，其權力也急劇膨脹，具備了與中央政府討價還價的能力，從而在與中央政府的關系上，出現了某種程度上的不合作博弈。

分權可以使得地方政府更好地發揮其信息優勢，也為地方政府提供了更好的經濟激勵，使得地方政府更積極投身到地方經濟發展中，增強了地方政府在地域經濟中的話語權和主導權。但是在積極促進地域經濟發展的同時，也培植了地方政府成為一個特殊的利益主體，加重了管轄區域內地方保護的色彩。中央政府對地方政府權力下放，卻缺少有力的監督機制和約束機制，造成地方政府權限約束減弱，這樣就為地方政府謀取自己利益埋下了伏筆。

(二)地方政府利益促使地方保護主義盛行

地方政府作為一個“經濟人”的角色，必定要維護自己的利益，在資源、招商等方面會進行激烈的競爭。在地方政府競爭的雙重效用影響下，既會積極地促進當地經濟發展的作用，同時又會滋生地方保護主義，引發地方政府之間的不當競爭。地方政府之間的不當競爭就會連鎖反應到影響市場配置資源，人為采取措施就會損害地域經濟發展，損害廣大參與經濟主體的利益。縱觀我國近20年來的經濟發展實踐，地方政府之間互為競爭對手，以爭奪優質可流動生產要素為重點，采取“過度讓利”或“過度爭利”的政策，以達到增強資源支配權的目的，其結果必然是影響市場對資源的配置。

(三)后稅費時代來臨促發地方政府的“尋租”行為

從十六大以來，中央政府連續幾年出臺了關于農業方面的“中央一號”文件，實施合理調整國民收入分配格局，實行工業反哺農業、城市支持農村的方針。2006年，我國全面取消了農業稅，結束農民兩千多年上繳“皇糧國稅”的歷史，我國農村迎來了“后稅費時代”。

在中央政策的大背景下，增強了農戶種地養畜(奶牛)積極性，加大了對農業生產的投入力度。而相對于地方政府而言，農業稅收一直是地方財政收入的主要部分，現在地方財政受到中央政策的影響而銳減，地方企業的稅收就成為當地的財政收入的主要增長點。處于對地方財政的考慮，地方政府與中央政府對農戶的政策傾向程度不同，在十七大報告中中央鮮明指出要把解決農民問題和扶持龍頭企業發展并重。而在地方施政層面上，地方政府的政策動機更多鼓勵發展企業，加大對企業發展的扶持力度，通過企業稅收來增加地方政府財政收入。這樣就會使地方政府對農戶的關注程度不夠，更多傾向于企業，進而忽略了農戶的利益，甚至是用農戶的利益換取地方企業發展。

(四)企業比農戶有更強的左右地方政府決策的能力

在地方行政區域范圍內，龍頭企業作為一個集體的利益代表，更容易帶有集體行動的色彩，有更強的集體行動能力，更容易采取措施來增強對地方政府的影響。而分散的奶農，就像分散的一盤沙子，很難統一起來，形成集體行動對地方政府施加自己的影響。所以企業比奶農更有利于影響地方政府，左右地方政府支持行為的選擇。

而地方政府本身也有自己的利益趨向，當地方政府利益與農戶利益一致時，地方政府行為會加大對農戶的保護力度，反之，當地方政府利益甚至可以說當地方某些官員自身利益和偏好與農戶利益不一致時，農戶的利益流失就難免了。

(五)狹隘政績觀誘發地方政府官員的不合理行為

地方政府的主要官員是左右地方政府決策的主要力量，地方政府官員扭曲的政績觀必會導致地方政府的不合理行為。當今，作為地方政府官員，更多的是追求經濟的快速發展，因為在政府官員的考核體系中更多的是經濟指標的衡量，而不是社會效益的衡量。片面的追求經濟效益時，就會忽略社會效益。在嚴重的缺乏社會監督和約束的情況下，地方政府官員盲目地追求經濟發展，有時是以損害農戶利益來換取的，甚至是在損害地方資源和環境嚴重污染為代價換取到的。

四、地方政府在農業產業化中應發揮的導向作用

(一)地方政府需進行合理產業布局，盤活地域經濟

地方政府要合理進行特色產業布局。在優勢特色產業的選擇上要因地制宜，重點開發具有地域特色和潛在競爭力的產品上。如黑龍江肇東市，地處黑龍江南部，是乳業發展最早的地區之一，當地的奶牛飼養已成規模。所以地方政府應積極發揮出自身統領優勢，重點發展和培植地域優勢特色產業，服務于廣大人民群眾，引導人民致富，盤活地域經濟。

(二)發揮政府主導作用，補充和完善農業產業化運行機制

發揮地方政府的主導作用，根據市場主體“自主經營、自愿合約、利益聯動、風險分擔、共同發展”的取向，從利益分配機制和運轉約束機制兩方面對其市場主體的行為加以指導。利益分配機制決定了產業化運行的緊密度，運轉約束機制保證了產業化順利發展。作為地方政府不僅作為農業產業化中的經濟行為的制度制定者，更是對農業產業化出現問題的及時調和者。政府作為中間人，作用很大，政府的支持導向，必然會左右利益的分配，近而影響到利益主體。

(三)增強政府扶持力度，完善農產品的市場流通體系

在推進農業產業化經營的過程中，必須大力發展市場網絡，建立健全流通服務體系，形成一個以批發大市場為主框架、以各級綜合農貿市場為支撐、以各地自建商貿城為網絡、以農民產銷組織為補充的四大市場流通體系。同時，要把市場網絡系統、流通服務體系的建設與小城鎮的建設有機地結合起來，要強調將有關的項目、企業、市場、加工區等與城鎮建設相結合，使其相對集中。既可推動小城鎮發展，又有助于把農業產業化經營引向更高階段。

(四)樹立地方政府正確的政績觀，為農業產業化服務

樹立正確的政績觀，接受社會監督，真正發揮地方政府服務作用。積極引導地域經濟健康發展，協調好農業產業化中的各主體的利益關系，在追求經濟發展的同時，也關注生態環境，科學和諧的發展，建設有中國特色的社會主義市場經濟，為農業產業化的健康發展保駕護航。

五、結論

在“公司+農戶”利益博弈模型中，增加了農戶和企業交易的成本，更加突顯了合作的不穩定性，要形成中介機構，既是企業的代言人，更是廣大農戶的利益代表者，是龍頭企業和農戶矛盾的緩沖地帶，有效地加強了農戶和龍頭企業的合作的穩定性。同時也要建立行業協會，增強維權的力度，切實的做好奶農利益的代言人。

加強輿論監督，發揮新聞的導向作用，增強奶農爭取合理權利的力度。輿論的監督會警戒農業產業化中各方行為，保護弱者利益。地方政府是地域內政策的主導者，在改革發展過程中，發揮著很大的積極作用，但是地方官員一味追求政績，追求地域內的經濟效益，卻很大程度上忽略了政府的社會效益。應該加強輿論的監督，鞭策地方政府在施政過程中，真正落實中央政府的意愿，切實維護好奶農的利益。