促進(jìn)資源有效利用的稅收政策建議

一、稅收政策促進(jìn)資源有效利用的機(jī)理分析

(一)從宏觀角度看，稅收政策是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要政策手段，可以充分體現(xiàn)政府的政策意圖和戰(zhàn)略導(dǎo)向，調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的行為，是政府節(jié)能事業(yè)管理和調(diào)控中最靈活、有效、重要的政策手段。首先，“節(jié)約資源，提高資源使用效率”的正外部性要求稅收政策界定和調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的利益。合理的稅收政策可以很好地引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，在解決外幫性方面產(chǎn)生積極的作用，實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控意圖和發(fā)展戰(zhàn)略。其次，為確保“節(jié)約資源和提高資源使用效率”的實(shí)現(xiàn)就必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而稅收政策可以通過特定的機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式產(chǎn)生正效應(yīng)。內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論將稅收政策作為一種內(nèi)生自變量納入經(jīng)濟(jì)增長模型中研究、證實(shí)了稅收政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的正效應(yīng)。體現(xiàn)自主創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力的集約型增長方式需要合理的稅收政策加以引導(dǎo)。再次，稅收政策集經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段于一身，具有無可替代的特殊作用，能針對(duì)不同的資源型項(xiàng)目和資源耗費(fèi)行為采取不同的、行之有效的政策手段，從不同側(cè)面對(duì)“節(jié)約資源，提高資源使用效率”產(chǎn)生積極作用。

(二)從微觀經(jīng)濟(jì)看，稅收直接影響價(jià)格，在節(jié)約資源、促進(jìn)資源合理利用方面，稅收不僅具有使經(jīng)濟(jì)外部成本和效益內(nèi)在化的功能，而且可以在資源的開采、使用、(廢棄物)排放、(廢棄物)回收、再生和替代等各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，影響其供求水平。第一，通過對(duì)自然資源的開采環(huán)節(jié)征收資源稅，使資源的環(huán)境價(jià)值內(nèi)在化。從理論上說，當(dāng)征稅額能夠充分反映自然資源的環(huán)境價(jià)值時(shí)，就可以使資源的市場(chǎng)價(jià)格回歸到資源的完全價(jià)值(即經(jīng)濟(jì)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值之和)，從而真實(shí)反映資源的供求關(guān)系。第二，在資源的使用(消費(fèi))環(huán)節(jié)，一方面可以對(duì)有利于節(jié)約資源消耗的投資實(shí)施稅收優(yōu)惠來降低“節(jié)耗投資成本”，另一方面可以對(duì)資源的使用征收或提高使用稅(即消費(fèi)稅)，以增加資源的消耗成本。第三，在資源消耗后產(chǎn)生的廢棄物排放環(huán)節(jié)，可以通過征收排污稅或提高排污稅稅率，來增加廢棄物排放成本。這不僅有利于提高節(jié)約資源的積極性，而且有利于促使資源的回收利用。第四，在廢棄物的回收利用環(huán)節(jié)，可以通過廢棄物回收利用的稅收優(yōu)惠政策，來降低回收資源的成本。第五，在資源的替代環(huán)節(jié)，除對(duì)原有資源增稅從而提高原有資源的價(jià)格外，主要可以對(duì)替代資源實(shí)施稅收優(yōu)惠，以降低替代資源的價(jià)格，鼓勵(lì)替代資源的開發(fā)研究和促進(jìn)替代進(jìn)程。稅收措施除提高原有資源的稅負(fù)外還可以選擇替代資源的稅收減免、資源替代技術(shù)及其研發(fā)的稅收優(yōu)惠等。第六，在資源的再生環(huán)節(jié)，除可以通過增稅提高資源價(jià)格外，還可以通過稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)提高資源再生能力方面的技術(shù)研究、開發(fā)和使用。

二、我國促進(jìn)資源開發(fā)利用的現(xiàn)行稅收政策缺陷

(一)我國尚未建立起一套促進(jìn)資源有效利用的完整的資源稅收體系。近年來，我國雖然陸續(xù)出臺(tái)了系列促進(jìn)資源節(jié)約和綜合利用的稅收政策，利用資源稅、增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、關(guān)稅等稅種在投資、生產(chǎn)銷售、消費(fèi)以及進(jìn)出口等環(huán)節(jié)對(duì)資源的利用行為和利用方式進(jìn)行調(diào)解，希望在促進(jìn)資源開發(fā)、資源替代和綜合利用、提高資源使用效率等方面發(fā)揮積極作用。但由于沒有一套完整的資源稅收體系構(gòu)架，有關(guān)稅收政策處于散亂狀態(tài)，加之缺乏主體稅種的強(qiáng)力支撐，因此作用是零星的，力度是不夠的，效果是不明顯的。

(二)現(xiàn)行稅收政策在支持的范圍和力度上明顯滯后于《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》和《清潔生產(chǎn)法》等相關(guān)法律、法規(guī)。對(duì)國家鼓勵(lì)發(fā)展的太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉春凸?jié)能、環(huán)保技術(shù)設(shè)備的開發(fā)推廣缺乏必要、具體的稅收支持政策。

(三)目前的稅收政策在資源和環(huán)境的保護(hù)方面存在明顯的功能缺陷。在對(duì)資源保護(hù)和節(jié)約上，現(xiàn)行稅收政策側(cè)重于資源利用，而在促進(jìn)資源保護(hù)，節(jié)約開采方面的政策措施明顯不足。要在礦產(chǎn)資源開采中保護(hù)和節(jié)約資源，減少資源的破壞和浪費(fèi)，必須要提高資源回采率。提高資源回采率的有效途徑有兩條，一是要加大資源租用成本；二是要提高開采技術(shù)水平。稅收促進(jìn)資源保護(hù)性、節(jié)約性開采，一方面應(yīng)有適當(dāng)?shù)馁Y源租稅抑制低水平開采；另一方面應(yīng)有鼓勵(lì)開采企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新的政策措施。而我國目前的資源稅制在這兩方面都存在明顯的缺陷，資源稅改革滯后，鼓勵(lì)類和限制類稅收政策出臺(tái)緩慢，基本處于缺位狀態(tài)。

(四)稅收政策在生態(tài)補(bǔ)償方面功能缺位。1994年稅制改革時(shí)，我國對(duì)生態(tài)環(huán)境資源問題尚未引起足夠的重視，因此我國現(xiàn)行稅收體系對(duì)資源環(huán)境問題關(guān)注是不夠，現(xiàn)行的稅種中有關(guān)環(huán)保的規(guī)定不健全，更缺乏以保護(hù)環(huán)境為目的的專門的稅種。資源稅在稅制設(shè)計(jì)上缺乏補(bǔ)償功能，不能體現(xiàn)資源開采外部成本內(nèi)在化和建立補(bǔ)償機(jī)制的要求。資源稅稅額偏低，財(cái)政收入功能弱化，政府很難從稅收中有效籌措生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償基金。

(五)資源綜合利用的稅收政策力度有待加大。目前，所得稅在促進(jìn)資源有效綜合利用上力度明顯欠缺。1，優(yōu)惠的范圍比較窄。限制在本企業(yè)綜合利用本企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的主要原料生產(chǎn)的產(chǎn)品的所得和利用本企業(yè)外的大宗煤矸石、爐渣。粉煤灰做主要原料，生產(chǎn)建材產(chǎn)品的所得。對(duì)于處理利用其他企業(yè)廢棄的資源而新辦的企業(yè)，稅收優(yōu)惠過少，不利于資源節(jié)約和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2，優(yōu)惠期限較短。企業(yè)綜合利用資源，不僅可以節(jié)約資源。而且可以凈化環(huán)境，減少污染，具有較大的社會(huì)效益，但經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較小。同時(shí)，由于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營初期大都沒有多少利潤可言，過短的所得稅優(yōu)惠政策期限使企業(yè)很難享受到實(shí)質(zhì)性的優(yōu)惠。3，對(duì)新辦的綜合利用資源企業(yè)優(yōu)惠不足，起不到激勵(lì)作用。

(六)現(xiàn)行資源稅在促進(jìn)資源有效利用上的作用有限。1，我國現(xiàn)行的資源稅的目的主要是通過征收調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入，這種過于單一的目標(biāo)限制了其應(yīng)有的稅制功能，未能體現(xiàn)通過稅款征收表達(dá)保護(hù)資源和限制資源開采的意圖。2，計(jì)稅依據(jù)不盡合理。資源稅按銷售數(shù)量計(jì)征的計(jì)稅方式不利于提高資源開采利用率，資源稅從量計(jì)征不利于發(fā)揮稅收對(duì)資源價(jià)格的杠桿作用。3，資源稅稅額偏低、征稅范圍窄，有效補(bǔ)償嚴(yán)重不到位，無法有效實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源、促進(jìn)資源有效利用的目標(biāo)。

(七)現(xiàn)行增值稅促進(jìn)資源綜合利用和促進(jìn)節(jié)能生產(chǎn)的效果不明顯。生產(chǎn)型增值稅不利于資源合理開發(fā)和利用。

(八)現(xiàn)行消費(fèi)稅在社會(huì)消費(fèi)環(huán)節(jié)對(duì)資源利用的引導(dǎo)功能有待強(qiáng)化。消費(fèi)稅征稅范圍窄，稅率偏低，調(diào)控乏力，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)過程中對(duì)促進(jìn)資源降耗、能源節(jié)約、環(huán)境污染治理的調(diào)控功能尚待開發(fā)。

三、促進(jìn)資源有效利用的稅收政策建議

(一)完善我國的資源法律體系

資源的有效利用是一項(xiàng)涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的系統(tǒng)工程。國外發(fā)達(dá)國家普遍制定了一個(gè)有法律、經(jīng)濟(jì)和管理“三位一體”綜合利用政策，即“強(qiáng)制性”的法律政策，“刺激性”的經(jīng)濟(jì)政策和“交換性”的管理政策。美國《資源保護(hù)和回收法》是目前世界上一部比較完整詳盡資源綜合利用法律；日本資源綜合利用立法有《自然環(huán)境保護(hù)法》、《能源使用合理化法》等；英國有《污染控制法》等。因此，目前我國首先要完善資源綜合立法。要推動(dòng)資源有效利用，關(guān)鍵是將資源循環(huán)利用理念溶入環(huán)境資源保護(hù)立法之中，通過建立健全環(huán)境資源保護(hù)法律法規(guī)，設(shè)立再生資源回收利用法律制度，對(duì)再生資源利用管理實(shí)施激勵(lì)機(jī)制，保障再生資源回收利用發(fā)展；要盡快制定《資源綜合利用基本法》及其《再生資源回收利用管理?xiàng)l例》等科學(xué)高校法律法規(guī)。其次要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，促進(jìn)資源利用。從鼓勵(lì)、限制、懲處多方面加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，如環(huán)境污染稅，對(duì)污染物或排污征稅；環(huán)境資源稅，對(duì)稀有資源或利用、破壞自然資源征稅；環(huán)境保護(hù)稅還應(yīng)該包括環(huán)境稅收優(yōu)惠的法律法規(guī)，可以采取某種或某幾種常見的、嚴(yán)重的環(huán)境污染物、稀有資源、污染行為或生態(tài)環(huán)境破壞行為為課稅對(duì)象，單獨(dú)立法，以暫行條例形式實(shí)行。

(二)改革完善資源稅，發(fā)揮資源稅對(duì)資源的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用

改革資源稅計(jì)征方式，建立與資源利用水平掛鉤的浮動(dòng)稅額(率)制度，將資源稅從量計(jì)征方式改為從量計(jì)征與從價(jià)計(jì)征相結(jié)合的方式，擴(kuò)大資源稅征稅范圍，將水、林木、面臨枯竭的貴重天然藥物資源以及對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大的生物資源、獨(dú)特的天然旅游資源等納入資源稅的征稅范圍。將資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)等行政事業(yè)收費(fèi)逐步納入資源稅范圍。根據(jù)資源稀缺程度與開采比率科學(xué)設(shè)計(jì)資源稅的稅收負(fù)擔(dān)，一方面充分行使國家對(duì)資源的所有權(quán)，將資源的級(jí)差收益全部歸國家所有，另一方面增加資源稅的調(diào)節(jié)力度，促使節(jié)約資源，提高資源利用效率。

(三)規(guī)范所得稅收優(yōu)惠政策，建立企業(yè)所得稅對(duì)促進(jìn)資源有效利用的激勵(lì)政策

要將環(huán)保、節(jié)能、資源綜合利用、可再生能源等產(chǎn)業(yè)納入所得稅優(yōu)惠的重點(diǎn)，允許各類環(huán)保設(shè)施、再循環(huán)利用設(shè)備、關(guān)鍵節(jié)能設(shè)備、可再生能源生產(chǎn)設(shè)備等的投資在一定額度內(nèi)實(shí)行投資抵免企業(yè)當(dāng)年新增所得稅的優(yōu)惠；加大企業(yè)對(duì)污染控制技術(shù)、節(jié)能產(chǎn)品、可再生能源等研發(fā)的稅前抵扣比例；鼓勵(lì)建立專項(xiàng)研發(fā)基金，用于環(huán)保、節(jié)能、資源綜合利用的研發(fā)，增強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展后勁；對(duì)企業(yè)購進(jìn)的節(jié)能、節(jié)水、防治污染、促進(jìn)資源綜合利用等專利技術(shù)，允許一次性攤銷；對(duì)采用清潔生產(chǎn)工藝、清潔能源進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)、“三廢”利用企業(yè)實(shí)行減征或免征所得稅的優(yōu)惠；對(duì)有償轉(zhuǎn)讓環(huán)保、節(jié)能等科研成果及提供相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)培訓(xùn)而取得的收入給予免征所得稅的優(yōu)惠。

(四)調(diào)整消費(fèi)稅，引導(dǎo)資源合理消費(fèi)和有效利用

進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍，將資源消耗品、不符合節(jié)能技術(shù)的高能耗產(chǎn)品、無法回收利用的材料與產(chǎn)品等納入征收范圍；調(diào)整稅率，適當(dāng)提高消費(fèi)稅稅率。取消1.0升以下小排量車的征稅，鼓勵(lì)小排量汽車的消費(fèi)，適當(dāng)提高含鉛汽油的稅率，抑制含鉛汽油的消費(fèi)。

(五)完善增值稅的激勵(lì)和約束功能

要盡快實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型，對(duì)資源綜合利用企業(yè)、可再生能源企業(yè)和環(huán)保企業(yè)實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型，將企業(yè)綜合利用資源、可再生能源生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)的機(jī)器設(shè)備及所用建筑的投資分期分批抵扣增值稅，激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保和資源綜合利用設(shè)備的更新改造和技術(shù)投入。要調(diào)整增值稅優(yōu)惠范圍。對(duì)列入國家《節(jié)能產(chǎn)品目錄》重點(diǎn)產(chǎn)品和設(shè)備，給予減免增值稅優(yōu)惠；對(duì)符合《資源綜合利用目錄》產(chǎn)品，實(shí)行增值稅即征即退的政策；將增值稅的優(yōu)惠擴(kuò)大廢舊物資利用企業(yè)，允許其對(duì)購進(jìn)的廢舊物資按17％抵扣，并實(shí)行即征即退的增值稅優(yōu)惠政策。

(六)盡快開征燃油稅

征收燃油稅，一方面使節(jié)能環(huán)保與消費(fèi)者的支出直接掛鉤；另一方面為了迎合消費(fèi)者的需求，汽車廠商也會(huì)花大力開發(fā)節(jié)能環(huán)保汽車，有利于汽車的技術(shù)進(jìn)步，從而進(jìn)一步影響汽車的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。開征燃油稅在我國醞釀已久，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)盡快擇機(jī)出臺(tái)。

(七)適時(shí)開征環(huán)境稅

通過征收環(huán)境稅，一方面可直接增加納稅人經(jīng)濟(jì)成本，對(duì)納稅人在生產(chǎn)和生活中自覺控制污染物和廢棄物排放有較強(qiáng)抑制作用；另一方面有利于形成專項(xiàng)環(huán)保基金，支持環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。