機構監管和功能監管比較分析及對中國的啟示

隨著金融全球化的深入，金融行業間的國內和國際競爭日益激烈、金融公司靠傳統的業務已無法擴大利潤增長來源，金融創新和監管規避急劇發展，傳統的三大金融領域(銀行、保險和證券)及金融產品之間的界線日漸模糊，很多國家紛紛踏上了金融改革、放松金融管制，實行混業經營，進而開始調整監管模式之路。

一、什么是機構監管和功能監管

所謂機構監管，是指為履行政府監管職能而設立相應的監管機構，由不同的監管當局機構對不同的金融機構分別實施監管的一種金融監管方式。機構監管適用于分業經營。并由專門的金融監管法規對金融業中的銀行、證券、信托和保險機構由不同的監管機構分別監管。比如我國就是典型的機構監管的國家。設立了中國銀監會、中國證監會、中國保監會三家監管機構分別對銀行和信托機構、證券機構、保險機構進行監管。比如我國現行的法律規定，中國銀監會、中國證監會、中國保監會三家監管分局對銀行和信托機構、證券機構、保險機構進行監管。對機構監管的界定其實包含著兩層面涵義：其一。在總體的市場層面上，機構監管強調的是立法者應當將市場上所有的金融機構按行業類別加以分類。進而使不同的法律規范及監管規則適用于不同的金融機構；其二。在個體的機構層面上，機構監管則代表著必須將機構整體作為監管的對象。而無論其經營何種金融業務。

而所謂功能監管是指依據金融體系的基本功能和金融產品的性質而設計的監管，具體講，就是將金融監管從通常地針對特定類型金融業務(針對銀行、證券公司、保險公司等不同金融機構實施監管)。轉變為針對特定類型金融業務(針對銀行業務、證券業務、保險業務分別加以監管)，而對“邊界性”金融業務亦明確監管主體。同時加強不同監管主體間合作地監管制度。據說這個概念是由哈佛商學院地羅伯特·默頓教授最先提出來的。新加坡是第一個實現功能監管的國家，而美國1999年的《金融服務現代化法》最終確定了功能監管的框架。

二、機構監管和功能監管優缺點比較分析

相較于功能監管。機構監管的優點是專業性強，不同的金融業務具有不同的風險特質，由不同的機構來從事不同的金融業務，并根據其不同的風險特征確定不同的監管機構，采取不同的監管方式在一定程度上是一種有效率的制度安排。所以市場上各金融機構所經營的業務種類越專一，機構監管模式就越能有效率地劃分各業別監管機構的管轄范圍。可見。分業經營正是機構監管的核心基礎。在這種經營模式下，嚴格的防火墻制度減小了各類金融機構間風險的傳遞。因而，在分業經營的模式下機構監管是一種非常有效的監管方式。另一方面，不論金融機構從事何種業務，要判斷該機構的財務狀況。就必須把包含所有業務的整體作為考察對象。機構監管便于對金融機構整體進行監管，減小系統風險。在這種結構法的監管模式中，金融體系被劃分為銀行、非銀行金融、保險公司三個市場，在這三個市場上分別設立監管主體，通過市場進入、授權和登記等方法對金融機構進行監管，每個市場上只有一個監管者，他們執行所有的監管活動，防止了多頭監管，在一定程度上降低了監管成本。

機構監管的缺點也是很明顯的。隨著金融產業組織形態的多樣化，金融機構之間、金融機構與金融市場之間的界限逐漸模糊，這種監管方式就越來越失去作用。如果簡單地按照金融機構的名稱及其主要從事的業務進行分類實施監管，往往會形成“監管真空”。而如果同一個金融機構由多個部門同時監管，由于監管部門之間的分工問題，導致在實際運行中形成多重監管，造成監管效率較低。對金融機構的清償能力和資產組合總體風險的控制和評價往往被忽視。而且。各個監管機構之間由于監管理念、監管目的、監管方式、下發指令的不同。需要金融機構上報多個不同的財務報表。加大了金融機構的行政支出成本。如果各個監管機構之間缺乏有效的協商聯系，將會出現對金融風險判斷上的不一致，使得金融機構在執行法令時出現左右為難的局面。容易造成金融混亂。

而相對于機構監管而言，功能監管亦有著明顯的優勢。首先，功能監管關注的是金融產品的基本功能，以此為依據制定的監管原則。能有效解決混業經營下金融創新產品的監管歸屬問題。有效避免了“監管真空”和多重監管造成的成本浪費。其次。功能監管強調跨產品、跨機構、跨行業的監管，使得監管機構不只局限于各自監管行業內部風險。還能夠關注到同一金融機構或金融集團從事不同業務的整體風險。再次，功能監管能降低金融企業的被監管成本，被監管公司只根據產品業務類型需要選擇與一家監管機構打交道就可以。提交一份審批程序、服從一套規則、接受一輪監察，大大降低了行政開支。最后，由于金融產品的基本功能具有較強的穩定性，所以功能監管也將更有連續性和一致性，能更好地適應金融業在未來發展中可能出現的各種新情況。

但是功能監管也有其缺點，也不能完全解決混業經營下的監管難題。隨著金融創新的發展，很多銀行、證券和保險的活動相互融合，彼此間功能上的區別變得模糊。又或者這些金融活動的經濟功能可完全相互取代。這種情況下，以功能來劃分監管者的權限就值得懷疑。而且，在功能監管模式下，管制機構功能的過度拆分，兼營多種金融業務的金融機構都必須同時遵守數個監管者的監管措施。也會給被監管者更多的成本。并且在監管目標不一致時，可能會帶來個別金融機構的不穩定。

從目前來看，中國、法國都是典型的實行分業經營、分業監管的國家。由于嚴格的分業經營監管，有效地隔離風險在各類金融機構間的傳播，在亞洲金融危機中我國能平安度過，這種嚴格分業經營監管模式可謂功不可沒。但是由于區分嚴格，也阻礙了金融創新的發展，減少了利潤增長的來源。

在實行功能監管的國家中，大概可以分為三種類型：美國式的傘式監管、澳大利亞式的雙峰監管和英國式的統一監管。以美國為代表的傘式監管模式，是在機構監管的基礎上發展起來的，主要是為了對金融控股公司進行監管。美聯儲是傘式監管人，是唯一一家能同時監管銀行、證券和保險行業的機構，負責對金融公司的綜合監管；同時，金融控股公司附屬各類金融機構按照經營業務的類型而非機構接受不同行業主要監管人的監管。兩類監管機構之間相互協調配合，為了避免重復監管，美聯儲不得直接監管金融控股公司的附屬機構，且應盡量使用功能監管人的檢查結果。但是這種監管體制復雜，容易造成職責不明。以澳大利亞為代表的雙峰監管則是分為兩大類監管機構，一類負責所有金融機構的審慎監管控制系統風險，另一類負責金融機構的信息披露和監管市場行為。雙峰監管保證了監管的一致性，避免了交叉監管。降低了監管成本，又保留了一定的監管競爭，但是可能會留下一定的監管真空。而以英國為代表的統一監管由一個唯一的機構負責所有金融監管領域。對金融業實行全面監管的機構，擁有制定金融監管法規、頒布與實施金融行業準則、給予被監管者以建議和借以開展工作的一般政策和準則的職能，相當于我國“一行三會”中的監管職能，有人曾形象地形容英國服務監管局FSA是一個監管的“大超市”。這種監管消除了多重監管和監管真空，提高了監管效率、降低了監管費用。適應了金融混業經營發展的趨勢，從長遠來看，對金融的發展是非常有利的。這種監管模式在德國這樣自律性很強的國家里得到了很好的發展。但是缺乏監管競爭，容易導致官僚腐敗。

三、對我國的啟示

從以上分析，可以得出結論：首先。一個好的金融監管體制應該確保監管目標明確、運作獨立、分工明確、能覆蓋所有金融機構和功能領域，有效避免重復監管和監管真空，要有良好的協調機制，能應對各種風險，適應金融體系的不斷發展，還要能避免自身的道德風險。其次，各種金融監管體制均有利弊，并不存在一個普遍適用的最優體制。盡管從理論上說。各種監管體制都對有效監管有著重要的意義，但也只是提供了一個制度環境，真正的有效監管還依賴于實際操作。最后，金融監管體制的選擇必須考慮民族性格特征、金融機構性質以及國內經濟制度等多方面的情況，根據本國經濟、金融的發展狀況和程度。適時調整和改變。必須全面分析金融監管體制調整所帶來的成本收益，包括調整過程本身蘊涵的風險。在操作過程中需要審慎推進，避免對金融產業的發展產生不良影響，不能一蹴而就、急于求成。

我國現行的是機構監管制度，由中國銀監會、中國證監會、中國保監會分別對銀行業、證券業、保險業實行監管，銀行間同業拆借市場和銀行間債券市場、外匯市場和貨幣政策實施有關的金融行為則由中國人民銀行實施監管，各個機構之間定期進行聯席會議磋商制度。在金融發展的初期。這種制度安排為我國金融業的發展起到了不可磨滅的作用，有效隔離了各金融行業間風險的傳遞，為我國成功逃離亞洲金融危機作出了巨大的貢獻。

但是隨著金融市場競爭的加劇。金融公司靠傳統的業務已無法擴大利潤增長來源，逐漸開始了業務功能創新。金融衍生產品的飛速發展使得銀行、證券、保險之間的業務界限逐漸模糊，中國光大集團和中信投資公司這樣一批金融控股公司開啟了我國進入了混業經營的大門。隨著人世保護期結束，跨國金融集體會加速進入我國，如果仍然按照機構監管必然會出現監管真空或多重監管，有可能使金融控股公司利用信息不對稱逃避監管。混業經營趨勢下，單純的機構監管會導致低效率，而功能監管能實現全方位的金融監管，構筑相對公平、穩定的金融環境。我國的金融改革亦應當順應全球化趨勢，重新配置資源。由分業經營、分業機構監管逐步向混業經營、功能監管轉變，以提高金融效率，降低風險，維護金融體系的安全。

在功能監管的理念確立之后，在功能監管的構建過程中，功能監管和機構監管，如何取如何舍，取什么取到什么程度，都將是一個需要認真思考的問題。無論對整個社會還是金融業而言，體制變革的風險往往是巨大的，相關法律的改變、資源重組、機構整合、社會觀念更新等都需要一定的磨合探索，尋找出適合自己特色的監管模式。正如樊綱先生所言，“摸他人的石頭，過自己的河”，好在我國具有后發優勢，有許多國家的前車之鑒可以借用。鑒于我國長期以來一直學習的都是美國模式，金融控股公司的出現也更多地參照了美國模式，在功能監管建立的初期采取美國傘式功能監管。能減少從機構向功能監管轉變的成本、降低轉變風險。也減輕了金融機構的行政成本，不容易引起金融市場混亂。監管水平達到一定程度后。再向功能監管中的雙峰模式或英國統一監管模式逐漸轉變，也許是個比較合理的路徑。