對我國礦業資源產權制度的再思考

一、礦產資源產權制度安排及評價

長期以來，礦產資源作為一種共享資源被世世代代的人開發和使用著，具有典型的非競爭性和非排他性，各種經濟活動的參與主體在經營決策時并不考慮所帶來的負面影響，開發和使用資源的私人邊際成本小于社會邊際成本。歐美等西方發達國家整個工業化過程幾乎都是以傳統的“資源一產品一廢棄物”的線形生產方式完成，直到上個世紀，隨著自然資源和生態環境稀缺性日益凸現，人們才開始重視它們的有效利用，借助國家、政府以法律或行政手段不斷地將經濟活動的外部成本有效的內部化，發展循環經濟。但由于礦產資源產權的特殊性、復雜性，極易導致市場和政府的雙重失靈。所以，解決礦產資源的外部性、提高市場制度和政府組織的效率，已成為產權經濟學的一個重要研究方向。

按照阿爾欽的定義，“產權是指一個社會所實施的選擇一種經濟品的使用的權利”。這種權利突出人們對物的使用所引起的相互認可的行為關系，進而有私有產權、共有產權和國有產權，但不同的產權結構由于為在它支配下的人們提供將外部性內在化激勵不同而具有不同的效率。一般來說，隨著行動團體人數的增加，產權引發的外部性也會擴大，由于國家對產權代理者的監督成本高昂和政治利益的追求，效率往往較低。

在我國，依據法律規定，除土地外大部分自然資源產權歸國家所有，這種國有的產權制度安排使人們產生一種公有公用的思想，即人人所有也就是人人享有自然資源的使用權和收益權，只要身為中國公民都可以免費或以象征性的付費方式開采和使用國有資源，相應的法律、法規也只是規定征收較低的資源稅費而已，國有資源企業承擔主要的開采經營工作。因此，我國的礦產資源消耗和環境污染在一個較低的價格水平上達到均衡，資源浪費和環境污染嚴重等問題就隨之產生。

雖然“庇古稅”和“科斯定理”是解決自然資源和環境問題外部性的主要經濟手段。對于礦產資源的共用品特性以及代際公平問題，政府的干預也能夠在相當程度上發揮作用。但政府對礦產資源的集中控制所實現的最優配置，是建立在信息完全、運行成本為零和理性經濟人等假定基礎上的。而且現實中政府作為礦產資源的所有者，并沒有明確的人格化代表，資源過度消耗由全體國民共同承擔，這在相當的程度上弱化了人們對資源浪費的危機感。此外，我國自然資源的分布非常廣泛，對某些偏遠地區的監督，中央政府若想了解準確信息，并克服地方保護和利益共同體的合謀，需要付出高昂的成本，在沒有重大事件發生時，通過政府干預很難將經濟活動的外部性內部化。

二、我國礦產資源產權約束分析

從經濟學角度看，產權是權利的總稱，除了所有權，還包括經濟活動主體對資源的使用權、轉讓權以及收入的享用權。由于礦產資源的外部性較強，世界上大部分國家一開始都會采取公有產權制度來明確礦產資源的所有權，個人和社會組織則依法取得礦產資源的使用權、收益權和轉讓權，保證礦產資源發揮其應有的價值。所以，僅憑國有產權制度就斷定自然資源使用無效率過于匆忙，考慮到國家資源安全和國民經濟可持續健康發展等因素，在一定程度上維持國有產權制度，合理安排和調整礦產資源的使用權、轉讓權和收益權才是今后一段時間最關鍵的工作。

就如張五常所說。“產權若有足夠年期的保障或有明確的延期規定，所有權并不重要的，重要的是由誰使用和怎樣使用，以及這種權利的限制和制約。”長遠來看，資源使用權的界定會以提高社會整體利益為主旨，但由于交易費用的存在，國有產權和共有產權常常存在較大的外部性。而轉讓權作為提高資源使用效率重要手段，可以通過價格體系引導資源流動，使資源的使用落在善用者的手上，并通過資產的合并減少交易費用。收益權則主要是對租金的分配，如果一種資源的收益權不是私有的或是被限制的，很容易造成其使用權的濫用。可以說，使用權是收益權的基礎，很難從沒有任何使用權的資源上獲得收入。同時使用權和收益權又是資源具有轉讓權的前提條件，沒有使用權和收益權的資源沒有任何市場價值，但具有使用權和收益權的資源卻不一定就必須具備轉讓權。

我國1996年的《礦產資源法》第三條規定，“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。”但為了能夠真正發揮這種所有權，創造經濟效益，國務院還通常將相應的使用權和收益權分解到各級政府和部門，各級政府和部門再通過審批方式轉讓給生產企業。近幾年，通過買賣、出租或拍賣等市場方式轉讓使用權和收益權的則越來越多。但目前在我國15萬個礦山企業中，僅有2萬個企業是通過市場機制取得礦業開采權的。礦產資源的廉價甚至是無償使用使得資源開采企業缺乏珍惜資源的內在動力，破壞式開采現象嚴重。怎樣約束或界定使用權是大問題，不規定使用權的上限，即使在私人產權下他人的權利也會得不到保障，更何況是在外部性較強的國有產權下。我國雖然通過層層委托，落實了資源的最終使用者，但卻并沒有提出對使用權的約束，這就難以避免局部利益集團與社會整體利益的沖突，而資源對社會貢獻最大化的目標也就難以實現。

其次，由于我國礦產資源實行的是國有產權和政府審批制度，國務院和各級政府并沒有相應的收益權，實際上是被通過資格審批而擁有資源使用權的企業所獲得。這些企業將產品在市場上賣出，在得到了市場利潤的同時，還獲得了本該屬于國家和政府的收益權收入，而國家和政府的所得僅限于資源補償費。從用途上看，更是與其作為礦產資源收益權代表相去甚遠。目前我國礦產資源補償費的70％是用于礦產勘查支出，是為了發現更多的礦產資源，增加查明的礦產資源數量；20％用于礦產資源的保護，體現了國家消除和減少采礦活動引發的外部性的問題；余下的10％用于礦產資源補償費征收部門的經費補助，代表政府承擔的管理職能。而且絕大多數種類的礦產資源的資源補償費率為其礦產品銷售收入的1％～2％，遠遠不能彌補開發出的礦產資源價值，于是本屬于國家的收益權收入就成為無主產權。為了爭奪這部分進入公共領域的租金，申報企業有動機采用各種手段賄賂各級政府，爭取獲得采礦權；各級政府尤其是地方政府為了自身利益最大化，也利用手中的審批權設租，進而形成了一種隱性機制。申報的企業會在不高于收益權的范圍內尋租，但采礦權最終只能由一個企業獲得，絕大多數申報企業對此的付出并沒有相應的回報，收益權收入反而被這些企業付出的尋租成本抵消了，從整個社會角度看，資源被浪費了，正是經濟學中所說的“租金耗散”。

再次，雖然健全資源轉讓體系能夠有助于形成合理的價格，提高資源利用效率，但由于我國資源要素市場尚處于起步階段，規章制度和操作標準還不完善，交易中政府干預行為、機會主義行為和侵權行為較多，相應的制約機制還不健全。同時，資源價值的評估、企業資信的調查和使用權證核發等相關工作進展較緩慢，法律、法規中的有關規定亟待修訂和補充，不同資源市場的開放順序和程度有待進一步分析，資源轉讓權的明確尚需時日。

三、礦產資源產權制度改革思路

我國在所有權人和使用權人之間分配了礦產資源的產權，但卻沒有明確彼此的義務，尤其是使用權人的義務和相應的社會責任，在現實中更欠缺使用權人履行義務的激勵機制。在借鑒其他國家發展經驗的基礎上，我國應著力加強政府規制，完善產權制度安排，引入使用權人的競爭機制。同時在條件允許的情況下，將部分公有資源所有權私有化。使資源的價格體現自身價值，以市場作為配置資源的主要手段。

具體來說，在使用權方面，制定相應的政策法規明確礦產資源使用者生產的基本原則和做法，設立相應的監督機構加強礦產資源的集約利用和再循環工作，引導使用者樹立經濟與資源、環境協調發展的意識。使那些從中獲利的企業承擔相應的社會責任，將礦產資源的外部性問題降到最小；在收益權方面，適當地調整我國礦產資源的稅費體系和審批制度，區分國家憑借礦產資源所有權參與礦業開發收益分配和憑借政治權力參與礦業開發收益分配，改變稅費目前種類繁多、概念混亂的現狀，逐步實施礦產資源權利金制度，讓各級政府得到合理的收益。企業的利潤也體現了合理的生產成本和市場收益，不再有動力和財力尋租，通過市場化的方式引導其合理地開發使用礦產資源；在轉讓權方面，完善使用權和收益權出讓市場，采取承包、出租、拍賣、招標、入股等多種方式，引人民營企業、外資企業等多元化的產權主體，參與市場競爭，提高資源配置效率。同時實行嚴格的市場準入標準和資格審查，培育資源使用權和收益權的再轉讓市場，體現使用者作為獨立的利益主體擁有的自主決策權。對于一些可以完全市場化運作的礦產資源，國家可以采取拍賣、折價人股等方式將部分資源的所有權出讓給企業或個人，以激勵他們長期投資。并加快相關法律制度建設，規范轉讓程序，防止再轉讓過程中出現擅自改變用途、公有資產流失等現象。

四、我國應借鑒國際市場資源價格運行規律，使資源價格充分反映資源稀缺程度

將目前礦業企業無償和有償取得的雙軌制統一改為有償取得，資源產品的價格主要應包含資源耗竭補償成本和環境補償成本。對于后者，政府可以硬性規定企業從銷售收入中提取一部分資金用于礦山的環境恢復、生態補償以及資源枯竭后的轉產，進而將資源的節約和有效利用轉變為企業的自發行為。同時調整目前的礦產資源生產和銷售過程中過低的稅費標準，以保證國家能夠提取到足夠的公益性資源保護和勘探資金，形成有利于國民經濟長期可持續發展的資源價格。