告訴城鎮化背景下的統籌城鄉發展戰略

隨著城鎮化的高速發展，城鄉二元經濟結構成為制約我國經濟又好又快發展的重要因素，為此，黨的十六屆三中全會提出了“科學發展觀”的概念和“五個統籌”的發展方針，而“統籌城鄉發展”被放在了“五個統籌”的首位；十七大又再次強調了“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的緊迫任務。河南省作為我國第一農業大省和糧食大省，“三農”問題尤為突出，這種狀況使河南成為了新農村建設的主戰場之一，作為新農村建設的關鍵，河南的統籌城鄉工作受到了黨中央和省領導的高度關心和重視。城市經濟學理論認為城市化率在30％～70％之間是城市化高速發展階段，也是城鄉矛盾最為突出的階段，2005年河南省城市化率已突破30％，2003年以來，河南城鄉居民收入比一直在3:1以上。在新的機遇和挑戰面前，如何實現統籌城鄉經濟協調發展，成為河南人民必須解決的重大問題。

一、河南統籌城鄉發展任務緊迫

河南的GDP總量排在全國省市的第5位，但是河南省的總人口及農業人口都位列全國首位，這就大大降低了河南省的人均財富，河南無疑在全國尚屬于落后地區，城鄉二元結構明顯，統籌城鄉發展的任務還很艱巨。

改革開放以來，尤其是近些年來，河南省城鄉經濟發展速度在全國名列前茅，但由于經濟底子薄、人口眾多、產業結構等級低下等客觀因素的影響，河南城鄉居民的收入在全國處于中等偏下的水平，無論是城市還是農村，居民人均收入都處于全國平均水平以下，2006年河南城鎮居民和農村居民人均收入水平都排在中部6省的第4位，這與胡錦濤同志提出的使河南經濟社會發展“走在中部地區崛起的前列”的要求還有很大差距。2006年，河南省城鎮居民和農村居民的人均收入分別相當于全國平均水平的83.4％和90.9％，說明相對于農村居民生活水平而言，河南城鎮居民生活水平與全國平均水平的差距更顯著。與全國總體的城鄉差距相比，河南的城鄉差距略低于全國平均水平，2006年我國城鄉居民人均收入比為3.28，城鄉居民人均生活消費水平比3.07，而同年河南省這兩個比值分別為3.01和3.00。但是，河南省的城鄉差距也呈現出擴大趨勢，城鄉人均收入比已于2003年達到了3.0的警戒線，城鄉人均消費比則早在1999年就達到了3.0。近幾年城鄉相對差距雖有小幅縮小，但在絕對值上的差距依然在大幅度擴大。

二、城鎮化是推動河南統籌城鄉發展的基礎動力

“統籌城鄉發展”的基礎是“發展”，縮小城鄉差距必須在城鄉經濟發展的前提下實現，其關鍵在于加快農業和農村經濟的發展，而決不能放緩或停滯工業和城鎮經濟發展來等待農村經濟的追趕。為了實現農業和農村經濟的繁榮，我們目前還必須努力推進城鎮化進程。當前我國城鎮化進程明顯落后于工業化進程，致使工業化在缺少城鎮聚集經濟效應的情況下，出現了成本上升、資源浪費、環境破壞等諸多內部和外部不經濟問題，質量低下的工業化也難以有效帶動農業現代化。城鎮化已成為我國“三化”建設的薄弱環節，嚴重阻礙了城鄉經濟的發展。因此，城鎮化是目前我國城鄉經濟發展的核心。這與縮小城鄉差距的目標并不矛盾。因為我國大部分區域的工業化水平已高于城鎮化水平，而只有當城鎮化發展到一定水平后，工業化才能取得更大的社會收益，從而吸納更多的農業富余勞動力，有效地減少農民，并形成區域經濟的增長極，在此基礎上，農業才能采取更為先進的生產方式，實現農業現代化，城鄉經濟才能實現良性互動，農村經濟才能帶動起來，進而在經濟、社會、制度、文化等各方面全方位地縮小城鄉差距。

城鎮化的落后在河南表現得尤為明顯。2006年河南省工業化率為48.3％，比全國43.3％的工業化率高出5個百分點，而當年河南省的城鎮化率卻僅為32.47％，與全國43.90％的平均水平相差11.4個百分點。從居民收入與全國平均水平的比較上看，河南城鎮居民收入增長的潛力也大于農村居民。由此可以判斷，河南省城鎮化有著巨大的發展潛力，未來20年甚至更長時期內，城鎮化是河南統籌城鄉發展的基礎動力。

三、農民穩步增收是實現河南統籌城鄉發展的根本任務

城鎮化對于縮小城鄉差距有著長遠的積極意義，但是就短期來看，城鎮化的高速推進卻往往伴隨著城鄉差距的擴大。城鎮成長的初期階段，城鎮對農村的“回波效應”一般會大于“擴散效應”。即城鎮對農業和農村經濟的帶動作用會小于城鎮對農業和農村稀缺要素(資金、人才等)的掠奪作用。根據庫茲涅茨的倒U形曲線理論，隨著人均收入水平的提高，收入差距首先逐漸擴大，然后逐漸縮小，這種演化規律已得到了大量統計資料的驗證。而在發展中國家城鄉差距是收入差距的主要表現，其變化過程與收入差距的變化是一致的。目前河南省尚處于經濟起飛階段，城鎮化剛剛進入高速發展階段。如果不加以適當的控制，城鄉差距必將進一步擴大。如何在城鎮化高速發展階段，兼顧城鎮和農村，在城鎮經濟大發展的同時，大幅度提高農民收入，避免城鄉差距的進一步惡化，這是擺在河南人民面前的重大課題。必須盡快建立符合河南省情和發展階段的城鄉互動機制，在城鎮化高速發展的背景下努力提高農民收入，統籌安排城鄉經濟，為將來城鄉一體化的最終實現打下堅實的基礎。

因此，河南統籌城鄉發展的根本任務在于：建立與城鎮化高速發展相適應的，確保農民收入穩步增加的長效機制。其重點是建立三種機制：一是建立城鎮化過程中無障礙的就業機制，使城鎮產業有效吸納農村勞動力，減少農民的數量；二是建立城鎮化過程中城鎮經濟有效帶動農村經濟的產業關聯機制，盡量加強城鄉產業關聯度，加強“工業帶動農業，城鎮帶動農村”的能力，使農村分享城鎮化的成果；三是建立城鎮化過程中農民利益的保護機制，確保農民利益不因城鎮擴張而受損，并讓農民獲得在城鎮化過程中應該得到的合法收益。

四、高速城鎮化背景下河南統籌城鄉的政策措施

圍繞“建立與城鎮化高速發展相適應的，確保農民收入穩步增加的長效機制”這一根本任務，從政策和制度上考慮，河南應主要從以下幾個方面著手。

(一)有重點地加大農村公共設施建設力度

建立無障礙的就業機制，首先就要消除農村居民轉移就業的能力障礙，即提高農村居民的人力資本水平。河南省人口眾多的基本省情加重了河南省城鎮化的任務，但只要能有效地提高人口素質，將人口負擔轉變為人力資源優勢，河南城鎮化進程就可以順利推進，農業的現代化就有望取得快速發展。提高農民的人力資本水平主要靠財政對農村公共設施建設的投入，尤其要加大對農村基礎教育和醫療衛生設施的建設力度，力爭在較短時間內提高農村的教育和醫療水平，為城鎮化的進一步發展提供合格的勞動者。雖然河南省財政實力有限，但隨著新農村建設的開展，國家財政將繼續加大對中部農村地區的轉移支付力度，使河南農村的公共設施建設面臨前所未有的發展機遇。

(二)消除勞動力遷移的制度和文化障礙

建立無障礙的就業機制還需要消除城鎮對外來移民的種種限制。城鎮化的高速推進必然要求勞動力的大規模遷移，不僅包括農村勞動力向城鎮的轉移，而且包括城鎮間以及省內外人口的雙向流動，河南省各城鎮必須敞開大門，消除各種障礙，給予全體公民平等的遷徙權，只有這樣才能保證城鎮發展的活力。在制度上要改變城鄉二元就業制度，進一步改革戶籍制度，完善對流動人口的社會保障制度，降低人口遷移的成本；在文化上要大力宣揚平等觀念，消除地域歧視，尤其要消除對農民的歧視，可以要求媒體不再使用強調家庭出身的“農民工”、“農民企業家”等歧視性稱謂，一律改用“新移民”、“新興企業家”等通用稱謂。

(三)因地制宜地發展現代農業

建立城鄉產業關聯機制就需要改造傳統農業，加強農業與工業及服務業的融合，因地制宜地發展現代農業。一是加強農業對現代化生產資料的應用，二是用工業的生產技術和管理技術來提高農業生產效率。這里需要強調的是，發展現代農業并不是對傳統農業的全盤否定。必須本著“因地制宜”的原則，采取適當的技術和組織方式，實現傳統農業的現代化改造。例如，河南農業的人地矛盾相當突出，不可能采用大規模農場的經營方式；河南又具有8000年的農耕歷史，早已形成了一套行之有效的農耕技術，有些還是相當寶貴的循環性和生態性的技術，對這些技術的改造要采取揚棄的方針，不能為了追求短期利益和數量指標而強力推行化工技術，否則必將損害農業的質量和遠期收益。

(四)重點扶持涉農工業和服務業的發展

建立城鄉產業關聯機制應落實到確立城鎮產業發展方向上。河南省作為農業大省和糧食大省，近年來食品、農機、化肥等涉農工業發展迅猛，在城鎮化進程中可以繼續支持涉農工業和服務業的發展，充分利用農業比較優勢，不僅可以形成城鄉間緊密的產業關聯，而且由于農民對涉農產業比較熟悉，這類產業的發展也就可以較為順利和迅速。當前河南服務業發展水平嚴重滯后，今后應加快農資批發、農產品銷售、觀光農業等涉農服務業的發展，并促進金融、廣告、會計、物流、期貨等現代服務業在農業上的應用，這對小城鎮的發展意義重大，不僅可以增加就業，而且可以發揮城鎮對周邊地區農業發展的帶動作用。

(五)提高城鎮土地的利用效率和利益分配公平度

建立農民利益保護機制最為重要的是保護農民的土地權益。土地往往是農民的最大“資產”，但河南省土地資源非常緊張，而城鎮化的發展又需要占用大量的土地，因此，河南各城鎮必須盡快提高土地利用效率，節約每一寸土地，遏制“攤大餅”式的城鎮擴張，在提高城鎮建設的內涵上下功夫，打破城鎮內各單位圍墻高筑、“劃地為牢”的封閉式土地利用格局，增加公用建筑和公用交通的占地比例和密度，嚴禁土地浪費。此外，還要提高土地利益分配的公平度，改變地市政府靠圈占耕地“經營城市”的做法，尊重農民合法的土地收益權，使失地農民獲得充分的補償。

(六)提高農民對城鄉發展總體規劃的參與度

建立農民利益保護機制需要讓農民對城鄉發展的未來有足夠的發言權。在城鄉發展總體規劃的制定中要把村莊建設納入城鄉發展總體規劃之中，統籌考慮村莊和城鎮，本著城鄉一體化的思路安排產業布局、基礎設施、行政區劃和經濟發展。并提高農民對規劃的參與度，給予農民與市民平等的發言權，充分聽取他們的意見，尊重他們的權益，使城鎮化的成果惠及整個城鄉地區，確保城鎮居民收入增長的同時穩步提高農村居民的生活水平，防止城鄉差距的惡化。