農村社會保障的廣東式使命與制度變遷

一、關于廣東農村社會保障建設的歷史使命

按照馬克思歷史唯物主義的理論解釋，社會保障作為社會的上層建筑，其變化發展最終要服從于經濟基礎；而根據制度經濟學的觀點，當經濟、社會環境發生重大變化之后，制度主體將突破路徑依賴，誘致性制度變遷應運而生。廣東位于中國大陸最南部，北依南嶺，南瀕南海，毗鄰港澳，人杰地靈。十一屆三中全會以來，廣東作為全國改革開放的綜合試驗區，全省經濟環境和社會面貌發生了深刻變化，廣東GDP在全國名列前茅，創造了舉世矚目的成績。廣東經濟的飛躍發展，也為我們提出了新的要求——廣東率先基本實現社會主義現代化和全面建設小康社會。黨和國家領導人對廣東率先基本實現現代化建設寄予無限希望，這既是黨中央對廣東人民的信任和鼓勵，也是對廣東人民的考驗，任務光榮而艱巨。

我們認為，全面建設小康社會是實現社會主義現代化的必經階段，而全面建設小康社會最艱巨、最繁重的任務在農村。沒有農村的全面小康，就沒有全國的全面小康；沒有農村的現代化，就沒有全國的現代化。可以說，農村全面小康的建設是廣東全面小康建設的關鍵。為了科學地監測和評估農村全面建設小康社會的進程，國家統計局與中央政策研究室共同研究制定了農村全面小康標準，而農村社會保障就是其中極其重要的組成部分，越來越多人已經意識到農村社會保障作為正常社會不可或缺部分的重要地位。因此，廣東在率先基本實現社會主義現代化和全面建設小康社會過程中。完善的農村社會保障有著其特殊的歷史使命。

二、廣東農村社會保障建設的制度變遷

從世界社會保障制度的變遷歷程及其各種理論分析不難發現，社會保障作為一種社會制度，其發展既決定于它所依賴的經濟基礎，又受政治制度等其他社會環境的有力制約。廣東省農村社會保障制度的發展也同樣如此。總的說來，我省農村社會保障制度的發展主要經歷了以下三個階段。

(一)農村集體保障階段(1949年－1978年)

1951年，政務院發布了《中華人民共和國勞動保險條例》，可是這部法規并沒有涉及農村、農民。到1958年，人民公社體制在全國農村基本確立。在這種體制下，以生產隊為基本核算單位的集體經濟成為農村中占主導地位和統治地位的經濟形式。占有絕對支配地位的農村集體經濟剝奪了家庭的剩余支配權。在農民家庭收入僅夠基本生活消費而無積累的情況下，集體向原來由家庭撫養的非勞動人口提供基本的生活資料。此時期，廣東省和全國其他省市一樣，農村絕大多數農民基本處于國家社會保障體系之外，而農民所享受的是以集體為主導的保證農民最基本生活需要的農村集體保障。

(二)家庭保障階段(1978年－1989年)

1978年改革開放的第一年，廣東作為改革開放的前沿陣地，農村社會保障制度也有了新的變遷。十一屆三中全會之后，國家實行了土地集體所有、家庭承包經營，建立了統分結合的雙層經營體制，為廣東農村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排，同時相對擴大了農村居民就業和消費的選擇自由。這一時期，農村社會保障制度主要是農村扶貧制度的建設，而且強調開發式扶貧，生產性救濟。

(三)綜合保障階段(1989年以來)

進入20世紀90年代以來，在廣東經濟快速發展與農村經濟體制改革不斷深入的大背景下，我省農村社會保障有了新的發展。

1、養老方面，真正意義上的農村社會養老保險制度實現了從無到有的突破。目前廣東省的農民養老仍以家庭贍養和土地保障為主，這與全國大多數地區的狀況相同。但在經濟發達地區，如位于珠江三角洲的東莞市，由于集體經濟實力雄厚，現已建立了現代化的農民養老保險制度。東莞模式，實行社會統籌與個人賬戶相結合，農民的保險費由市、鎮、村和個人共同承擔，農民的基本養老金與參保人的繳費基數和繳費年限掛鉤。對于農村中的五保戶，目前在廣東省的保障水平要高于低保水平，其生活水準也不低于農村的平均水平，特別是一些富裕地區的農村敬老院的設施完備，服務水平也相當高。有的五保戶甚至還有儲蓄，可以資助其他困難的親屬。

2、醫療方面，新一輪的農村合作醫療制度重建工作開始。2001年前，廣東沒有統一的農村合作醫療模式。2001年后在省人大和省委、省政府的高度重視下，決定由省政府組織、省農業廳承辦，于2002年在全省范圍內推行新型農村合作醫療制度。資金籌集：在自愿的基礎上以農民負擔為主，省市縣鎮各補助一部分。2003年省委、省政府進一步加強了農村新型合作醫療制度建設工作，加大政府的資金補助力度，把農村新型合作醫療制度建設工作轉交省衛生廳承辦，2004年后省財政給每個參保人補助10元，市、縣財政補助10元，個人承擔不少于10元；2006年省財政對每個參保人員的補助增加到25元，2007年增加到35元，市縣增加到15元，大大地調動了廣大農民參保的積極性。到2005年，全省基本建立新型農村合作醫療制度，參加農村合作醫療的人口為2546萬，占全省5047萬農業人口的50.5％。

3、社會救助方面，農村居民的最低社會保障制度實現了從無到有的突破。1995年開始實施城鎮最低生活保障制度，1998年這一制度開始覆蓋農村，省財政每年對全省年純收入在1000元以下的100多萬農村絕對貧困人口實行低保補貼。2005年，廣東省還將農村符合條件的最低保障對象全部納入低保救濟范圍。農村低保人數從2003年的67.5萬人增加到去年的130萬人，基本做到“應保盡保”。此外，最低保障制度的相關配套措施也使農民受益：一是實施特困人員的基本醫療保障制度；二是解決農村特困人員的住房難問題，主要體現在幫助其修建住房上；三是為弱勢群體提供法律援助；四是對農村特困家庭子女入學給予扶助；五是建立敬老院。

三、廣東農村社會保障制度變遷的簡要述評

從總體上分析，廣東農村社會保障三個階段的制度變遷是與農村社會、經濟和政治制度的變遷相一致的，但隨著廣東經濟的飛速發展，以前的和發展到今天的農村社會保障制度已經遠遠不能適應經濟改革的需要了，存在著諸多問題。

(一)到目前為止，廣東農村社會保障總體上并沒有一個較為成型的制度，只能說是一種區域性的社會保障，例如農村養老保障制度僅在珠三角地區建立起來，全省大部分農村并未推廣，僅珠三角地區的深圳、東莞、珠海、中山、佛山五個市實行了農民與被征地農民的養老保障制度，在珠三角中也僅覆蓋5市，120多萬農村人口，其他兩市的廣州、江門和粵東、粵西、粵北地區一些有條件的縣鎮還沒建立，仍在探索之中，或僅對少部分村干部和失地農民實施養老保險。此外，廣東省自2002年推進新型農村合作醫療制度，到2005年，全省基本建立新型農村合作醫療制度，參加農村合作醫療的人口為2546萬，僅占全省5047萬農業人口的50.5％。

(二)廣東省各級政府各個部門的職責不夠清晰。目前，農村社會保障政出多門，有民政、衛生、農業、扶貧辦等部門承擔農村社會保障工作。從表面上看，好像農村社會保障工作多部門負責，易形成合力，共同解決問題。而實際上，各部門從本部門利益出發，看問題的角度不同，在實際工作中經常發生決策及管理上的摩擦和矛盾。以農村合作醫療為例子，就主管部門而言，以前為衛生部門(從省衛生廳到市縣的衛生局)，現在即將改為農業部門(從省農業廳到市縣的農業局)，使得基層工作基本處于停滯狀態。

(三)農村社會保障制度亟待完善。目前，社會保障費負擔情況、社會保障費用繳納與發放程序等等社會保障制度在運行及管理中存在著各種各樣的漏洞與失誤，不符合國際慣例，很難實現規范化。此外，農村社會保障中存在的基金來源不規范、投保賬戶混亂以及擠占、挪用基金等違規現象，無不與缺乏一套行之有效的社會保障法規有關。

(四)農民社會保障參與意識淡薄。農民是社會保障的權益主體和責任主體，因此農民對社會保障的認知程度決定著社會保障的推行和實施效果。目前廣東有不少農民都存在著落后的思想觀念，主要表現為：一是由于缺乏對社會保障的廣泛、有效宣傳致使農民對社會保障的功能認知不清，對社會保障的信任沒有建立起來；二是農民作為小生產者，看中眼前利益，對社會保障在短時間內難以認同與理解；三是農民習慣于家庭保障，養兒防老意識仍有留存，這些落后認識會對農村社會保障制度的推行形成一定的阻力。

因此，我們應當認真總結國內外在農村社會保障制度建設方面的經驗教訓，研究農村社會保障的發展規律，確定未來和近期的發展改革目標，選擇適合廣東省情的制度模式和策略，分步驟、有重點地開展農村社會保障制度建設，切實保障農民的基本生活權益，以實現社會保障制度建設與經濟發展的良性互動。廣東要加快農村社會保障的建設，總體思路應該是從農村的實際出發，以保障農民基本生存和生活為目的，以制度建設為核心，因地制宜，分地區(發達地區和偏遠貧困地區)，分內容(先農村最低生活保障，再農村合作醫療和基本養老保險)，分輕重(先保障農村中的貧困人員，再所有農村人口)，做到與經濟發展階段同步。我們認為，在目前階段，務必要解決好以下兩個重大問題：(1)把握農村社會保障制度的發展規律，提高對農村社會保障制度建設重要性的認識。(2)確定農村社會保障制度發展的目標和總體思路。我國農村社會保障制度未來發展的目標模式，應該是城鄉一體化統一的現代社會保障制度模式，即在社會生產系統之外，構建城鄉一體化的社會保障制度體系。