借鑒世界政黨制度文明，創新中國政黨制度

摘要：世界各國政黨制度的發展有其內在機理和普遍規律。當代中國政黨制度建設應準確把握世界政黨制度普遍性與本國特殊性的辯證關系；以法治精神規范和調整政黨制度和政黨政治；借鑒國外成功的政黨關系機制，發揮多黨在合作中相互監督和鞭策的作用；借鑒國外政黨應對國家政治環境變化以確定自身定位的成功做法。

關鍵詞：政黨制度；法律規范；關系結構；運行機制

中圖分類號：D05文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２００8）08－００05－０5

公共生活的有序狀態是人類社會共同體存在、持續和發展的前提和基礎，政治的首要價值目標就是在人類的公共生活中建立起有效的秩序。政治文明的性質規定了政治文明的主題是建立一種合理的公共秩序。政治制度是指人們在政治理念指導下規范政治行為，以建立公共秩序的政治組織體制、運行機制和運作程序，政治文明的最終表現形式是制度文明。在當代世界各國，政黨掌握政權并在社會政治生活、國家事務和政治體制運作中處于中心地位，因此，政黨制度建設是政治文明建設的重要組成部分。我們所處的時代是政黨政治的時代。政黨承擔著政治發動機的功能，政黨成為國家政治的核心和主體。

每個國家采取的政黨制度的類型和模式不同，相互關系和運行機制不同，其功能作用發揮的程度也有不同，但無論采取哪種類型和模式政黨制度的國家，政黨對該國的內政外交的基本走向和經濟社會的發展都起著決定性的作用。一個國家發展進步的重要條件，是政黨特別是執政黨有能力并且較為妥當地處理國家的重大政治關系，而無論什么性質的國家，政黨關系都是國家重大政治關系的重要組成部分，政黨制度是國家政治制度的核心?？v觀17世紀英國資產階級革命政黨產生以來，數千個政黨面對社會發展這個永恒的主題，有盛有衰，有成有敗，剖析它們興衰成敗背后的內在原因，可以感悟到政黨發展規律和內在機理的支配作用?？偨Y政黨和政黨制度發展過程中的功過成敗和利弊得失，形成人類社會在政黨政治問題上共同的政治智慧，將對我國多黨合作和政治協商制度建設提供有益的借鑒。

一、客觀認識和準確把握世界各國政黨制度的普遍性與特殊性的辯證關系

世界各國政黨制度的建立有普遍的規律。政黨制度的內容包括一個國家的各個政黨在政治生活中所處的法律地位、政黨同政黨之間的關系、政黨同國家政權的關系。作為一種運行機制，政黨制度一旦形成便具有相對的穩定性，它構成了社會各階級、階層、集團和個人在政治生活中的一種行為規范，也形成了一種黨際關系體系和運行規則。人們按照這些關系認識政黨制度，按照一個國家主要政黨的數量去劃分政黨制度的類型。但是世界各國的政黨制度的普遍性又寓于特殊性之中。世界各國各種類型的政黨毫無例外都是根植于本國的特定土壤，由于每個國家的社會歷史發展過程不同，民族文化構成不同，社會經濟發展水平不同，世界各國政黨制度各有特點，同樣類型的政黨制度在不同的國家有不同的實現方式和運行模式。同是兩黨制，英國是議會制的兩黨制，美國是三權分立的總統制的兩黨制，執政黨的產生方式、政黨制度的運行機制、執政黨的責任地位、執政黨領袖的領導方式完全不同。同是多黨制，意大利是典型的議會制的多黨制，法國是半總統半議會制的多黨制，德國多黨制有5%條款的限制，日本是一黨獨大、多黨并存的多黨制。當代俄羅斯實行多黨制，在葉利欽和普京擔任總統的時期沒有法定的執政黨①。但無論如何，執政黨力圖繼續維持執政地位，反對黨期待獲得執政地位，參政黨施展才干力圖有所表現，在這些方面世界政黨是共通的?，F代政黨制度體現了民主政治的普適價值與多元世界的國情差異兩者之間的沖突與交融，是價值的普適性和形式的民族性相結合的產物，成熟的政黨制度需要將民主政治的一般原則體現于一定的民族形式之中。

同時，在政黨制度這個相對穩定的架構中，政黨和政黨政治則具有一定的可變性。政黨、政黨政治和政黨制度產生的時序一般為：先有政黨和政黨政治，兩者的發展是同步的，是不可分割的，爾后才有政黨制度的確立。這是世界各國政黨制度建立和運行的普遍規律。因此政黨制度的發展的前提是政黨的發展，政黨的發展爾后引發政黨制度的發展。當代世界各個政黨，都面臨著如何去面對新的形勢、以什么樣的理念和姿態去處理發展變化中的國內外事務的問題。政黨的社會基礎作為政黨的生存土壤，其范圍的大小和力量的強弱，決定著政黨的生命力與影響力。爭取盡可能多的社會群體和社會階層的支持和擁護，是任何渴望求得生存和發展的政黨必須首先思考的。凡是執政黨都會面臨這樣一些共同的問題：執政黨代表什么人的利益、追求什么樣的社會目標、采用什么樣的方法治國理政、自身有什么樣的能力和應該具備什么樣的能力、理論綱領能否與時俱進、能否正確對待自己的歷史傳統、能否隨著經濟社會發展和社會結構的變化來把握自己等。因此，我們不能以自己國家政黨制度的特殊性否認世界政黨制度發展的普遍規律，把其他國家的有益經驗和成功做法一概斥之為糟粕，同時也不能以普遍性代替本國政黨制度的特殊性，照抄照搬別國的政治制度和政黨制度。

改革開放30年的今天，我國社會經濟基礎和社會結構發生了重大變化，要求我國的政黨制度具有更大的包容性。社會主義市場經濟的建立和發展，所有制和經濟體制的重大變革，使我國社會在一致性增強的基礎上出現了多樣性發展的趨勢。如何適應社會發展的現實需要，擴大和容納社會各階層各團體各方面的政治參與，把它們的政治愿望和利益訴求納入我國基本政治制度體系中，如現有的八個民主黨派如何涵蓋社會的各方面，各民主黨派既要堅持自己的傳統特色基礎而面對現實又要防止趨同，人民政協的界別構成如何發展，政協的結構功能如何充分發揮，就成為基本政治制度發展中不可回避的問題。它要求我們在政黨制度理論、觀念方面進行創新，在政黨制度關系的運行機制、功能作用方面進行創新，既保證中國共產黨的領導地位和作用，又充分發揮民主黨派參政議政、民主監督的作用，發揮作為其聯系界別的政治利益代表的功能。這是一項艱巨的歷史任務。任何政治制度的意義都在于充分發揮其“有價值的政治目標的能力”②。當代中國的基本政治制度是一種形式、一種載體，關鍵在于我們如何通過堅持不懈的政治發展和政治文明建設，賦予基本政治制度真實的而不是虛假的、實質的而不是表象的人民當家作主的內涵，從而實現社會各階層、各界別的政治資源的合理配置。這些都要求我們清醒認識和準確把握世界各國政黨制度的普遍性與特殊性的辯證關系。

二、以法治精神去思考對政黨和政黨制度關系的規范和調整

從世界范圍來看，政黨制度的形成是一個漸進的歷史過程，對政黨進行法制的規范和調整，是在政黨制度的發展過程中逐步產生發展起來的。在19世紀后期之前，人們普遍把政黨作為一種結社組織，憲法和法律都有關于結社以及由此形成的社會團體的規定，所以各國并不在結社法律和社團管理法律之外制定專門的政黨法律，來規范和調整政黨及其活動。只是到了19世紀后期，少數國家才對政黨參與選舉的條件和程序作出特別的規定，這就是早期的政黨立法。就總體政黨制度發展而言，在第二次世界大戰結束前，全世界除了選舉法中有關政黨參選的規定，以及針對特定政黨的禁止或限制性規定以外，都還沒有對政黨進行一般規范的綜合性的法律制度。第二次世界大戰后，由于政黨在社會和國家政治中的作用和影響日益增強，要求政黨制度進一步完善，政黨作為政權運轉的動力來源和重要元素，許多國家將政黨從一般的社會組織中區別開來，確立其特殊的法律地位，使政黨的正面作用得以發揮，負面作用得以限制，必要的政治秩序得以維護。到21世紀初，筆者所能看到的各國憲法中，包括我國在內的124個國家的憲法有對于政黨的規定。其中不少國家更是在選舉法等法律制度方面規定了政黨的相關權利和義務，也有一些國家制定了專門的政黨法。由此可見，用法律精神與價值意義去規范和調整政黨的政治行為，維護社會秩序特別是政治秩序，成為世界各國政黨制度的普遍規律。

當代世界各國對政黨實行法律規范主要有以下幾種意義：第一是對政黨合法性的認可。確認一個政黨是否合法，是一個國家政治秩序確立的前提。對政黨的合法性的認可分為兩種模式：一種是法定制，國家通過憲法和法律對政黨合法地位、成立要件、基本準則、權利義務作出規定；一種是默認制，它不在立法上對政黨進行具體的規定，而只要相關的政黨不違反法律的規定即為合法。默認制也被認為追懲制，美國就是實行默認制的代表。第二是對執政黨地位的確認。執政黨主導著一個國家的政治實踐和走向，在國家政治生活和社會生活中起著關鍵性的作用，對執政黨地位的確認也是各國政治制度和政治秩序建立的前提。各國對于執政黨法律地位的確認主要有兩種形式：一種是對執政黨獲得執政權力的路徑進行規定，這是在兩黨制或多黨制的資本主義國家的做法；一種是將執政地位直接賦予某個政黨，這是在發展中國家和社會主義國家的做法，一般是通過憲法“序言”的形式，對國家的歷史發展道路和重大社會變革進行回顧，把執政地位賦予在決定國家歷史發展道路過程中和重大社會變革中作出突出貢獻的政黨，確認它的執政地位③。有執政黨，當然就存在相應的非執政黨，有的國家將執政黨之外的政黨稱為“在野黨”，有的將執政黨之外的政黨稱為“參政黨”。相關各國法律在承認執政黨地位的同時也確認了非執政黨的地位。這樣，各個政黨都有法律規范的地位和與之相適應的權利、義務和責任，對國家政治生活的有序進行提供了法律保障。

當代世界各國對政黨進行法律規范的基本形式主要有以下幾種，即憲法性規定、基本法律規定、專項法律規定、選舉法規定和憲法慣例。如德國《基本法》第21條有專門對于“政黨”的規定：“政黨參與形成人民的政治意志，可以自由組建政黨，政黨的內部必須符合民主原則。”“凡政黨的宗旨或黨員的行為，企圖損害或廢除自由民主的基本秩序或企圖危及德意志聯邦共和國的存在的政黨，都是違反憲法的?！雹茏詮牡聡?967年制定《政黨法》以后，不少國家競相效仿制定相關法律，在對政黨的成立條件、遵行原則、活動方式、運行機制等作出規定的同時，對政黨的建立及其活動的限制也作出明確的規定。如《俄羅斯聯邦政黨法》規定，“禁止建立以進行極端主義活動為目標的政黨及其活動”，“不允許根據職業、種族、民族或宗教屬性特征建立政黨”⑤。禁止其目標或活動是以暴力改變國家憲政秩序或領土完整的政黨，禁止違反刑法的政黨，則是當代民主憲政國家普遍性的規定。這一事實充分說明，政治的基本制度和政治制度的目標原則確立之后，政治的具體制度、運行機制、方式方法就必須借助法律的方式來加以固定和貫徹。法律是一個統一整體，它具有宏觀的體制性規定，也能在微觀的具體落實層面提供可遵循的章法。

借鑒世界各國法律規范政黨的成功做法，以法制建設的態度與精神，去思考、應對我國政黨制度發展進程中所遇到的諸多問題與內外挑戰，既是國家政治穩定發展的前提，也是建立社會主義法制國家的基本要求。在我國多黨合作和政治協商制度作為國家重要的基本政治制度，人民政協作為多黨合作的機構和場所，其地位作用在憲法中尚缺乏明確的規定，也沒有專門的法律。在中國特殊的政黨政治背景下，中國共產黨領導人民制定法律并組成政府，國家的法律主要體現執政黨的意志。“執政黨的政策規章與國家的法律規章一樣具有權威性和有效性，從某種意義上說，甚至比政府的法規更具有決定性的意義。黨中央及領導部門的正式文件和政策，包括指示、通知、公告、規定、辦法、意見、條例、準則、決定等，以及黨的最高領導人的批示、文章、正式講話等，與黨中央的文件具有同樣的權威性，兩者一起構成了黨的政策規定?！雹?不容否認，黨從根本上規范著中國公民社會的發展方向，黨的政策規定構成了公民社會最重要的制度環境之一。但我們認為，國家政治生活和政治活動可以依照政策，依照自身的章程、條例，甚至可依照執政黨的意見和決定，但核心首先要依照憲法。因為在權利意識和法治觀念已經成為公民精神世界一部分的今天，僅僅依憲法之下的較低位階的規范執政經常會面臨正當性的追問，而依法執政，則最具有正當性，也最有安定性。黨的十七屆二中全會公報提出：“全面落實依法治國基本方略，充分發揮社會主義政治制度的特點和優勢，以堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度為重點，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家興旺發達、長治久安提供政治和法律制度保障?！雹?這對以法治建設的精神和價值去思考、去規范和調整政黨和政黨制度關系具有重大的指導意義。

三、借鑒國外政黨成功的政黨關系機制，“多黨”之間在“合作”的同時發揮相互監督和鞭策作用

首先，我們對西方國家兩黨制和多黨制中黨際關系應有客觀全面的認識。合理借鑒世界政黨政治發展中執政黨處理黨際關系的經驗教訓，特別是一些在處理政黨關系上比較成功的國家的有效做法，正確認識與把握我國多黨合作中“和而不同”的分際和分寸，對多黨合作制度建設具有重要意義。英國是世界最早產生政黨的國家，英國保守黨是世界上歷史最長的政黨，有300年的歷史。300年來英國維持兩黨制的格局，其在政黨關系方面必然有一些行之有效的成功的做法，有值得探討值得借鑒的地方。如英國執政黨尊重反對黨的地位，反對黨可以運用1/3的議會時間從事質詢和政策辯論；每個議會期保留20天給反對黨，《英國議會平民院永久議事規則》規定：“每次年會應撥出20天處理反對黨事項，其中的17天由領銜反對黨領袖掌握，另外3天由第二大反對黨領袖掌握，這些天里所挑選的事項應優先于政府事項”⑧；在多數黨領導行政和立法的同時，反對黨則實施監督?！胺磳h的職責就是反對一切事和每一件事”已經是舊時的觀念⑨。英國反對黨的職責是：迫使政府公開說明其決策，充分地批評政府的決策和工作中的問題，提出自己的一套政策，培訓自己的治國人才，成為憲政制度中“內在的早期報警器”⑩。反對黨不能為反對而反對，其批評多在政策細節而避免觸及重大原則，在批評和監督執政黨時必須提出建設性的替代對策而不走極端。英國保守黨作為當代世界歷史最長的政黨，撇開它在指導思想——保守主義上的與時俱進不談，它在組織建設方面也有一些成功有效的做法。如在協調黨內不同意見和處理派別關系問題上，它一貫注重嚴明紀律，黨內派別斗爭被控制在一定范圍之內，黨內能團結一致對外。在擴大黨內民主問題上，為了適應黨的發展和民主化歷史潮流的需要，提高政黨透明公開、民主化運作的水平，英國保守黨采取了一系列提高黨內民主的手段和措施，如黨內領導人通過選舉產生。這些做法都是導致英國保守黨成為在當代世界歷史最長的政黨的因素。即使在多黨制國家，也有一個如何處理黨際關系的問題。如德國，2005年底由基民盟和社會民主黨合組大聯合政府，這是戰后德國歷史上第二次大聯合政府。在德國歷史上基民盟和社會民主黨長期以來是競爭對手，但此時作為執政伙伴，如何在競爭中保持合作和適度妥協，維護共同執政的局面，是當代政黨政治中值得研究的現象。還有日本、新加坡等國的政黨制度及政黨關系等，關于這些問題的研究在政黨研究的學術領域具有開創性的意義。盡管這些政黨與我國政黨有意識形態的不同與政黨地位的差異，但它們對待對方的理念、相互之間關系的運行機制并不妨礙為我們所參考。

其次，在借鑒世界各國成功的政黨關系機制的同時，我們不能也不應該忘記前蘇聯等社會主義國家一黨制執政失敗的沉痛教訓。“十月革命發生后，蘇維埃俄國曾經存在過由多黨代表組成的蘇維埃、布爾什維克和左派社會革命黨人的聯合政府”{11}。在1917年第一次全俄蘇維埃代表大會代表以及當選的中央執行委員會委員中，孟什維克與社會革命黨人曾占多數。后來第二次、第三次全俄蘇維埃代表大會及中央執委會中，雖然布爾什維克占多數，但也還是多黨制，其他黨派都合法地存在和活動。在作為中央政府的人民委員會中，左派社會革命黨人有7位擔任了部長級官員。但是從1921年起蘇聯在政黨制度關系驟起質變，嚴行一黨制，一切非布爾什維克政黨均被取締。次年俄共（布）“十二大”決議，要求對各種反蘇維埃黨派和社會革命黨以及孟什維克進行鎮壓。其他政黨就此消失，俄共（布）成為執政黨，也是合法存在的唯一政黨。而這種局面是通過“一個黨在執政，而其他政黨在監獄”的方式實現的{12}?？梢愿嫖繗v史的是，在中國民主革命的歷史上，中國人民曾“以俄為師”，但非常清醒地拒絕以蘇聯的“一黨制”為師，才有當代中國的多黨合作制度。

四、借鑒國外政黨在應對國家政治環境變化方面的經驗

國外政黨在應對國家政治環境變化以確定自己定位和綱領原則方面也有不少成功的經驗。如西歐社會黨在應對國家政治環境變化、自己思想理念的不斷發展方面經歷了四個轉變：

第一，經歷了由“體制外力量”到“體制內力量”、再到“制度妥協”的過程。社會黨在創立初是一支反對資本主義制度的“外生型政黨”，其奮斗目標是要消滅或取代資本主義制度。但是當社會黨成為議會黨特別是執政黨后，則表示要在認可資本主義制度的前提下，著眼于對資本主義的批判和改造，自稱是“資本主義病榻旁的醫生”。在冷戰結束后，社會黨便由批判資本主義制度轉向批判資本主義的某種發展模式或思維方式，如新保守主義或新自由主義的理念與做法。

第二，經歷了由“制度目標”到“倫理目標”，再到抽象地談論公平正義的轉變。社會黨起初都把建立社會主義制度作為最終奮斗目標。但是隨著資本主義的調整變化，則認為追求制度目標思維過時且意義不大，因而僅提出“倫理性的社會主義”，作為凝聚支持者的一面旗幟。進入21世紀以來，因為害怕失去眾多的中間階層，西歐社會黨更多地把社會主義解釋為實現公平、正義這類中性的價值目標。

第三，經歷了從階級性政黨到人民性政黨的轉變。社會黨在前期大都堅定地聲明其代表工人階級政黨的階級屬性。在戰后特別是西歐多數社會黨執政后，為適應國內外形勢的變化，以德國社會民主黨1959年出臺的《哥德斯堡綱領》為標志，西歐社會黨逐漸淡化黨的階級屬性，拓展利益代表的覆蓋面，將自身定位為一個“人民黨”甚至“全民黨”，強調不僅要代表勞動者階層利益，也要代表中小企業、工商業集團等大多數群體的利益，淡化黨的階級色彩。

第四，隨著時代的發展，對基本價值觀念的理解更加務實，更加貼近時代。在社會黨發展初期曾強調公平、公正、平等、互助、福利等基本價值觀念原則的不可動搖，把分配的平等、結果的平等和高福利奉為社會主義的核心內容。在凱恩斯主義一再受挫和經濟全球化深入發展以及新自由主義的沖擊下，社會黨轉變思維，根據形勢的變化調整和豐富對社會主義核心價值的理解，強調機遇平等不僅僅是分配的平等，更突出個人在實現公平問題上的責任，強調在保證有效率的條件下的公正，強調積極的可持續的社會福利政策{13}。

從世界各國政黨發展一般規律看來，政黨的歷史和政黨生命力之間存在著正比關系。任何政黨能否在國家政治發展中發揮作用，能否有所建樹，關鍵在于它們能否適應急劇變革的社會，能否因勢利導，在意識形態、政策主張甚至自身組織結構體系等方面，不斷地自我革新和發展。政黨的變革必然帶來政黨政治的發展進步，帶來政黨制度的發展。

我們既要用智慧總結提煉自己成功的做法為制度，也要善于綜合吸收和借鑒國外政黨政治中的成功經驗，并注意在借鑒中不以一個國家一種模式的政黨制度為對象。一個國家的政黨制度如何發展與何時發展，能在多大程度和多大幅度上作出調整，需要審時度勢，謹慎從事，既不能狂妄自大，也不應妄自菲薄。當代中國面臨著的問題和考驗在世界上所有國家中都是沒有先例的，中國人要用自己的智慧、用自己的理論解決自己的問題。

注釋：

① 《俄羅斯聯邦政黨法》規定：“俄羅斯聯邦總統在任期間必須暫時中止其政黨黨員資格”?？偨y不僅不屬于任何政黨，而且凌駕于一切政黨之上。按照俄羅斯憲法，政府總理并不是像西方議會制國家那樣，由議會多數黨領袖擔任，而是總統提名并經議會批準，出任總理者同是否是議會的多數派沒有任何關系。見劉淑春等《當代俄羅斯政黨》，附錄一《俄羅斯聯邦政黨法》，中央編譯出版社2006年版。

② ［美］埃爾金、索烏坦編《新憲政論——為美好的社會設計政治制度》，周葉謙譯，生活·讀書·新知三聯書店1997年版，第3頁。

③ 比如我國現行憲法，就是通過憲法“序言”的形式，對國家的歷史發展道路和重大社會變革進行回顧，把執政地位賦予在決定國家歷史發展道路過程中和重大社會變革中作出突出貢獻的中國共產黨，以確認它的執政地位的。

④ 姜士林等主編《世界憲法全書》，青島出版社1997年版，第793頁。

⑤ 劉淑春等：《當代俄羅斯政黨》，附錄一《俄羅斯聯邦政黨法》，中央編譯出版社2006年版，第386頁。

⑥ 俞可平：《解放思想與政治進步》，社會科學文獻出版社2008年版，第11頁。

⑦ 《中國共產黨十七屆二中全會會議公報》，《人民日報》2008年2月27日。

⑧ 蔣勁松：《議會之母》附錄《英國議會平民院永久議事規則（公事類）》，中國民主法制出版社1998年版，第945頁。

⑨⑩ 蔣勁松：《議會之母》，中國民主法制出版社1998年版，第365、366-367頁。

{11}{12} 李永全：《俄國政黨史——權力金字塔的形成》，中央編譯出版社2006年版，第4、276頁。

{13} 周淑真：《世界政黨執政興衰成敗借鑒研究》，北京出版社2007年版，第233-234頁。

（責任編輯 劉龍伏）