鄉鎮政府職能變革：目標邏輯、制約因素與路徑選擇

摘要：當前，鄉鎮政府職能變革對適應農村社會經濟發展與構建和諧社會具有重要作用。改革開放以來，我國鄉鎮政府職能變革思維單一，基本是在“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹” 中循環。鄉鎮機構改革與職能變革的核心目標應定位于組織效率的提高。分析表明，鄉鎮政府組織運行效率的提高受組織內部要素、人的要素和外部環境的影響與制約。對此，解決變革中本質問題的有效路徑有宏觀路徑、中觀路徑與微觀路徑三種。

關鍵詞：職能變革；效率；影響因素；路徑

中圖分類號：D40文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２００8）08－００18－０5

當前，鄉鎮政府職能變革對適應農村社會經濟發展與構建和諧社會具有重要作用，中國政府必須加快轉變鄉鎮政府職能，構建服務型“民本”基層政府。但回顧歷史，我們發現，由于政府職能變革思維單一，變革基本是在“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”循環中往復，陷入所謂的“黃宗羲定律”中。因此，我們必須重塑鄉鎮政府職能，提高組織運行與服務效率，促進社會經濟發展，建設和諧社會。

從政府職能變革的宏觀視野來看，農業稅取消以后，關于鄉鎮政府變革研究，學界大致有三種意見，劉七軍和李昭楠將其歸納為“撤消論”、“保留論”、“自治論”①。以鄧大才等為代表的“撤消論”學者認為，鄉鎮級政府早該撤消，其理由是：鄉鎮沒有能力建立一級完全政府；鄉鎮級政府已沒有多少職能；撤銷鄉鎮級政府的收益大于成本；撤銷鄉鎮級政府不會影響農村的管理，等等②。以徐勇、趙樹凱等為代表的“保留論”者認為，鄉鎮政府主要功能是收取稅費，但稅費改革后，鄉鎮政府的管理活動或行為大為減少，因此，徹底改革的時機基本成熟，鄉鎮政府應改為縣級政府派出機構③。以黨國英、溫鐵軍、李昌平等為代表的“自治論”者認為，只有鄉鎮自治才能從根本解決鄉鎮政府目前存在的債務負擔重、機構龐大、職能不清等問題④。

從政府變革的微觀視野來看，學者們對政府機構與職能變革的重點、難點、治理主體結構、配套改革等多個方面進行了深入的研究。這些研究的基本假定就是，鄉鎮機構改革與職能變革的前提是保存鄉鎮政府實體的存在，要努力提高和改善其管理與服務效能。學者們的研究成果為本文提供了重要的參考和研究基礎。但是，學者們的研究忽視了鄉鎮機構改革與職能變革的核心目標與邏輯本質。我們認為，鄉鎮機構改革與職能變革的核心目標應該是提高鄉鎮政府組織的服務與管理效率，為此，我們重點探討三個問題，即鄉鎮機構改革與職能變革的目標及其邏輯是什么；制約鄉鎮機構改革與職能變革的環境因素、人的因素和組織內部因素是什么；有效推進鄉鎮政府職能轉換的有效路徑有哪些。

一、鄉鎮機構改革與職能變革的目標及其邏輯

從歷次機構改革與職能變革實踐中反映的問題來看，人們對鄉鎮政府職能變革的目標認知不很清楚。許多人認為鄉鎮政府職能變革的核心目標，或是減輕農民負擔，或是彰顯社會公平，或是維護政治穩定。其實，鄉鎮政府職能變革的核心目標是效率目標，即提高政府服務與管理效率，適應社會經濟發展，建設和諧社會。

首先，效率目標的確立符合國際上發達國家的“政府再造”運動的目標與宗旨。20世紀80年代以來，西方各國為了應對經濟全球化、財政困難、制度競爭等挑戰，由英國、美國、澳大利亞和新西蘭開始，相繼掀起了“政府再造”的熱潮。凱頓認為，這是一個行政改革新時代的來臨：“代表這一股潮流、全面推進行政改革的既有君主立憲制國家，也有民主共和制國家；既有單一制國家，也有聯邦制國家；在政府制度上，既有內閣制政府，也有總統制政府；在市場體制上，既有自由型市場經濟，也有政府導向型經濟；高舉改革旗幟的，既有右翼政黨，也有左翼政黨。”⑤“政府再造”運動的主導理論是新公共管理理論。企業型政府理論是其主要理論之一，主張師法企業，強調創新、積極、彈性來改造傳統的官僚體系，將企業經營上重視成本、品質、顧客滿意等策略注入政府運作之中，使政府運作更有效率、更具品質，從而成為一個“具有企業精神的政府”⑥。服務型政府是“政府再造”運動的主要特征之一，是由生產者社會向顧客社會轉變的一種反應。在將“政府再造”、“改革政府”變為現實，創建面向顧客、服務公眾的創新性組織，提升政府的績效和服務質量的過程中，強調的不是推翻現有的行政運作程序，不是以部門、職能為導向或以規模、數量為導向，而是以顧客為導向，以結果為導向，以競爭為導向。由此可見，西方政府變革運動的終極目標是要提高政府組織的運行與服務效率，以此為邏輯起點，采取政府邊界的收縮、職能重新定位、民營化、市場化等具體方式，解決經濟發展中面臨的挑戰與難題。

其次，效率目標的確立也符合我國政府機構改革與職能轉換的問題本質。改革開放以來，為了適應變革中的中國社會的需要，我國共進行了五次較大規模的政府改革，即1982、1988、1992、1998、2003年的政府改革，一定程度上控制了政府機構的擴張勢頭，“有限政府”初現端倪，政府治理趨向多中心化。同時，政府改革價值目標漸顯清晰，如在政府職能方面趨向有限政府，在政府行為方面追求法治政府，在政府信息方面力求透明政府，在政府責任方面要求責任政府，在權力配置方面強調分權治理等。回顧歷史，我國發動經濟體制改革的根本原因實際上是政府職能太寬、政府配置資源的效率差和政府運行與服務效率低下造成財政壓力大，計劃體制難以維持，必須以市場化，而不是權力化或計劃化方式提高資源配置效率，促進經濟增長。所以，從本質上來說，我國政府機構改革與職能轉換的核心目標在于提高政府管理與服務的效率（從而提高經濟效率），體現新公共管理理論的“服務導向”、“顧客導向”、“主體多元”、“效率導向”、“競爭導向”的深刻追求。

最后，效率目標的確立也符合組織理論演變發展的本質。19世紀末至20世紀30年代形成的傳統科學管理時期的組織理論從組織體制、組織機構、規章制度、職能權責等方面進行研究分析，發現提高組織效率的途徑。20世紀30－60年代行為科學管理時期的組織理論以人為中心，研究在何種條件下能夠最大限度地發揮人的主觀能動性問題，從而提高組織效率。20世紀60－80年代系統科學管理時期的組織理論，提出了組織的系統理論、生態理論、權變理論，并在對傳統公共行政學進行改造的基礎上，提出了以“社會公平”為核心的新公共行政學的組織理論。20世紀80年代以來，公共選擇理論提倡從經濟學的角度去分析公共組織的行為，用經濟學理論研究政治問題和公共組織問題，從“政府失靈”的角度說明政府組織對經濟和社會發展所起的作用是有限的，主張按照經濟學的要求對政府進行改革和完善。企業家政府理論則主張把講效率、重質量、善待消費者、力求完美的服務以及注意運用科學管理方法的企業家精神引入政府組織中，改革原有的中央集權、層次繁多的政府官僚體制，以達到“重塑”政府這一公共組織的功能與形象的目的。所以，從本質上說，組織理論的演變過程就是如何提升組織效率的過程。政府作為一個重要的公共組織，其變革邏輯也可以從組織理論的演變中得到說明：政府作為一個組織，其核心是要解決效率問題。

綜上所述，鄉鎮政府職能變革的目標是效率目標及其邏輯的確立而非其它。既然如此，那是什么因素影響了鄉鎮政府機構的效率呢？或者說，鄉鎮機構改革與職能變革的制約因素是什么呢？

二、影響鄉鎮政府職能變革效率的因素

一般而言，組織效率受組織內部要素、人的要素和外部環境的影響。就鄉鎮政府組織效率而言，其影響因素有：

第一，環境因素。

一是“法治”理念與制度的稀缺。在傳統社會，世俗規則和皇權意志就是“法律”的實質，法律只是一種統治工具而已，真正意義上的“法治”是指所有個人和組織都必須服從法律的“統治”，而不能凌駕于法律之上。政府職能轉換重在游戲規則的有效建立。但是，回顧30年改革的歷史，我們發現，政府機構改革與職能變革總是在精簡與膨脹中循環，核心原因之一就是法制建設薄弱。在一些鄉鎮機構中，盡管頒布了“撤并鄉鎮，精簡合并機構，定崗定編定員”等改革措施，但機構內部管理混亂，機構編制隨意性較大，因人設崗、超編、吃“空餉”等問題仍然嚴重，其根本原因就是法制稀缺增強了鄉鎮機構的壟斷性，使得這些人治問題不能徹底解決。因此，在政府變革的新階段，我們必須改善法治意識和社會意識，營建有利于提高政府組織效率和服務競爭力的法治意識和社會觀念。

二是社會組織不發達。可以說，鄉鎮政府機構職能變革的“怪圈”形成，主要原因之一就是社會組織不發達。在計劃經濟體制下，由于政府的“全能角色”，社會組織基本沒有生存空間。隨著我國經濟總量的擴張和經濟全球化的深入，變革政府和職能重塑的要求也越來越高漲，畢竟經濟改革需要政治改革的配套推動和并進。但是，我國政府規模的收縮和職能的社會化要求社會組織等其它社會主體的進入和支持，因此，我國政府職能變革陷入社會組織的發展悖論：政府職能變革需要社會組織的支持，但現實中社會組織又非常脆弱⑦。據農業部統計，從1990年至1999年底，全國各類農民專業合作組織與聯合組織從123.1萬個發展到140萬個。總體而言，這種發展速度是緩慢的，不能起到支持政府職能變革的作用，不能適應農村經濟社會發展的需要。

三是改革配套制度安排缺乏。鄉鎮機構改革與職能變革難以跳出“黃宗羲定律”，其重要原因在于改革思維單一，配套制度安排不夠，缺乏戰略考慮。研究和實踐表明，行政組織與國有企業一樣，具有守舊和“內部人”控制傾向，缺乏改革動力或動力有限。就鄉鎮機構與職能變革中的機構精簡和人員分流而言，當前，國家機關和事業單位的工作人員的“生老病死”基本由國家全包，單位是社會保障的重要主體，失去單位意味著失去了醫療、保險、養老等社會保障。因此，精簡的人員會想方設法回到行政或事業機關工作。結果是，由于個體對單位的生存依賴或既得利益依賴與權衡，使得機構改革中人員分流阻力非常大。另外，區域經濟發展不平衡、分稅改革的不徹底也使鄉鎮財政陷入危機。馬曉河、武翔宇認為，盡管很多地方意識到應該把鄉鎮職能轉變到提供公共物品和社會管理上，但巨大的財政缺口、缺乏配套設施使鄉鎮政府無力解決改革中的一些問題，使許多改革工作流于形式成為文字游戲。由此可見，由于社會保障制度的缺失和不公平制度安排，導致職能重塑、機構精簡與人員分流的失效⑧。

第二，人的因素。

一是干部素質與農民的知識和文化水平。人力資源理論研究表明，組織成員的素質對組織效率有較大影響。就鄉鎮干部和工作人員而言，如果他們“素質高”，有愛民之心，熟悉政策，通曉法律等，他們在與老百姓的接觸中就會贏得百姓和群眾信任，從而提高公眾對政府組織的信任和合法性認同，進而提高組織的運行效率和競爭力。馬克斯·韋伯認為，最具有效率的組織就是最合法的組織。另一方面，如果農民的知識和文化水平提高了，農村的各種社會組織的運行效率也會由于成員“素質”的提高而提高。在一定意義可以說，人的素質的全面提高和充分發展將使得政府規模最小化或根本不需要。這正好印證了亞當·斯密的主要觀點：小政府才是真正有效的政府。

二是準入不嚴和退出不暢。由于編制沒有法定化，鄉鎮機構人員的進入相對靈活，打招呼、批條子、特殊安排（如由于政策原因各鄉鎮需要對退伍軍人加以安置）等層出不窮，鄉鎮被迫進人，與人民公社時期相比，現鄉鎮人員的編制擴張了至少3倍，結果造成機構臃腫、人浮于事，影響組織運行效率。對于地方級政府的540萬公務員來說，需要精簡人員約270萬人，而地方政府下屬單位相對較少，分流渠道窄，吸納空間小，并且從省、市到縣、鄉，越往基層行政超編越多（我國政府機構超編人數的85％集中在縣、鄉兩級），需要分流的人員比例也就越大，縣鄉級基層政府已處在行政階層的底線。特別是鄉鎮政府，管轄區域的相對狹小，已沒有下層級政府為其提供改革資源，加上多以農業為基本產業，使其可以自由調動的資源非常有限，機構改革與職能變革的回旋余地相當小。

第三，組織內部因素。

一是政府自身私利傾向。根據公共選擇理論，政府及其官員也是理性的經濟人，具有自身的特殊利益，是多元利益主體之一，天生地具有追求自身利益最大化的傾向，因而常常在其私利驅動下發生損害公共利益的行為。韋伯認為，在理論上，科層組織是非人格的部門，但實際上它卻形成了政府中的獨立群體，擁有本身的利益、價值和權力基礎。在現實政府行政管理過程中，對于權力和資源的爭奪使個別鄉鎮政府背離農民的利益，產生嚴重負面影響，并形成各色的地方保護主義，及孕育尋租行為，部分政府部門還因追求自身利益導致機構規模不斷擴大、行政經費日益上漲等。改革開放以來，鄉鎮機構改革與職能變革之所以走不出精簡與膨脹的怪圈，政府作為“經濟人”對自身利益的追求所產生的負面影響是重要的原因之一。

二是組織文化因素。約翰·拉爾森認為，企業組織文化影響公司能力，如決策機制影響著授權他人、主動性和激勵他人的能力，培養領導者的程序或制度安排和文化直接影響著領導能力。行政文化建設一直影響著行政組織改革的開展。同企業文化一樣，行政文化規范一旦建立，就會和制度系統中的其他規范一起決定員工和組織的成功。就我國目前的行政文化建設來看，盡管在前面幾次改革中逐步確立了以廉潔、服務為宗旨的行政文化，但這種行政文化在繼承了我國古代行政文化優秀傳統的同時，也殘留了不少封建文化的弊端，形成了一個復雜的矛盾體，一方面它以廉潔、效能、服務的精神，規范引導著行政人員，另一方面又以集權、封閉、保守、官僚主義壓抑行政活動。如在我國政府組織中盛行“唯官文化”、“唯上文化”，導致行政人員對上對官負責，對百姓和公眾敷衍塞責，嚴重影響政府組織運行與執行政策的效率。

三是組織財政惡化，影響組織效率。稅費改革盡管維護了農民權益，但使得鄉鎮財源緊縮，鄉鎮職能轉變所要求的提供公共物品和服務又加劇了政府的公共支出。據有關資料顯示，2006年全國近40%的縣市一般預算均呈赤字狀態，鄉鎮基層債務額已超過5000億元，其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過2500億元。有數據顯示，我國鄉鎮政府的財政債務還以每年200多億元的速度遞增⑨。由于鄉鎮財務狀況不佳，使得鄉鎮機關辦公經費短缺，造成職工工資發放困難，以及缺乏資金發展社會公共事業的局面。得不到經費的支持，鄉鎮機關將很難發揮其政府的職能，這嚴重影響了組織效率。

三、重塑鄉鎮政府職能的路徑選擇

第一，宏觀路徑：創新政府管理模式。

一是由控制導向型的政府向服務導向型的政府轉變。在傳統體制下，政府兼任生產者、監督者和控制者多重角色，通過國有經濟對國民經濟進行嚴格控制，但對社會提供的公共服務和產品卻很不足。服務型政府是“以人為本”的政府治理模式，政府的管理和服務行為選擇取決于企業、社會和公民的需要，并以此作為政府職能轉換的依據。

二是由“人治政府”向“法治政府”轉變。錢穎一認為，在中國目前的經濟發展階段，法治建設可以比較直接而且有效地推動好的市場經濟的建立，法制是建設好的政府和好的市場經濟的制度保障。

三是由集權型政府向分權型政府轉變。一般而言，除市場外，公共權力是配置社會經濟資源的重要機制之一，但權力過度集中或過度分散都不利于社會經濟資源的有效配置。分權制安排有利于地方政府之間的競爭，提高地方政府組織的效率，從而強化地方政府服務地方企業和公民的意識。

四是由全包全能型政府向有限有效型政府轉變。隨著改革的推進和市場的拓展，政府微觀職能已經弱化，宏觀調控能力得到增強。公共管理的本質是主體多元化、服務社會性和公共利益最大化。政府公共職能應該定位于產權保護和維護市場秩序、創造有效率的市場環境、提供公共服務、調節收入分配和提供社會保障上，為經濟發展和社會福利改善提供有效的制度安排。

第二，中觀路徑：創新配套制度安排。

一是更新觀念。新制度經濟學理論認為，制度是社會經濟發展的決定性因素，“正式制度”——有關經濟基礎和上層建筑的法律、法規等可以引進、模仿，但“非正式制度”——社會觀念、習俗、思想意識等難以學習和模仿。所以，要使“正式制度”有效起作用，“非正式制度”必須與之相匹配，如此才能有效決定和推動改革與發展。經濟學家鄒東濤有一句名言：“解放思想，黃金萬兩；觀念更新，萬兩黃金。”可見，觀念指導行動，有什么樣的社會經濟發展觀念，就將有什么樣的政府機構、職能定位和經濟發展。金太軍認為，鄉鎮政府要通過各種形式的宣傳，使得機關工作人員認清改革形勢，理解政府職能轉換，樹立公共利益的價值觀，以此作為化解沖突的基本前提和思想基礎⑩。職能變革中的利益沖突客觀存在，其負效應將導致政府與群眾或公民之間信任度的降低，影響制度或政策執行、公共溝通等的成本，進而降低政府組織的運行效率。所以，鄉鎮政府改革思想要統一，觀念要一致，形成改革所需的共識和精神力量。

二是構建法制。總的來說，與鄉鎮機構職能變革相關的立法是不夠和不完善的，除村民自治法以外，地方組織法和編制法的規定過于寬泛或靈活，造成有法難依，甚至事實上無法可依。我們認為，制定有效法律的具體做法就是進行專門立法或修改現行地方組織法，根據鄉鎮政府的職能定位、履職能力和可支配財力，對鄉鎮政府人員編制、職能設置與機構進行細化，予以明確的規定，做到職能、機構、人員與編制相統一。

三是完善社會保障制度，分解人員分流造成的壓力。在基層政府，由于社會保障制度不完善，造成個體利益和集體利益沖突，彼此利益預期難以達成一致。周昌洪認為，應該加快醫療、養老保障等方面的社會保障制度建設，結合社會公平、社會穩定的目標，實現社會基本保障的均等化、普及化與公平化，變“ 政府——單位——個人”且以 “ 單位” 為中心的間接保障體制為“ 政府——社會——個人”且以“ 個人”為直接對象的社會化保障體制，以消除機關分流人員轉崗再就業過程中的種種顧慮和擔心，保證鄉鎮機構改革與職能變革的順利推進{11}。

四是創新基層政府財政制度。中央政府、省市政府和鄉鎮政府在農村服務供給中需要合理地界定彼此的權責，設置好相應的財政分配比例，保障公共服務的提供資金充足。按照社會契約論，為公民提供公共服務是政府存在的邏輯起點之一。純公共產品一般應由中央政府提供，準公共產品則由地方政府提供，但地方政府的提供方式可以多樣化，并且做到財權和事權相匹配。同時，在農村費稅改革后，鄉鎮政府財政資金缺乏，應當更新鄉鎮財政理念，積極整合各種資源，實現基層財政制度創新，消解財政困難。

第三，微觀路徑：優化組織制度。

一是政府組織制度創新。首先應該創新政府行政運作的組織結構，合理確定縣鄉政府組織結構，我們可以參照杰克·奇在企業中推行的“無界限組織”，構建“無縫隙”的鄉鎮政府組織結構，即一種流動的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的組織結構，通過快速回應為公眾有效提供各種公共產品和服務，從而有效提高政府組織效率。其次，新農村建設凸現對新型農民的需求，政府可以在條件成熟的鄉鎮嘗試實行直接選舉，農民通過自己選擇的“代理人”來實現自己的預期利益。同時，農民和農村真正需要的機構和職能偏好也在某種程度上可以通過“投票”來顯示和通過“代理人”來實現。只有這樣，農民才能真正約束和監督鄉鎮政府，實現基層政府多中心治理，提高政府組織效率。

二是社會組織制度創新。要按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，加強執法和監督部門，培育和發展社會中介組織。社會組織制度創新的具體途徑就是要大力發展農村各種民間組織，建立各種文化活動協會，成立各種經濟合作組織，培育公益和志愿者服務組織等。并且，在村民自治較為成熟和經濟發展條件好的地方，可以嘗試成立農會。這樣，可以通過社會組織來承擔政府機構和職能消減后的部分職能和公共服務，實現基層政府治理主體多元化的格局。

注釋：

① 劉七軍、李昭楠：《鄉鎮機構改革與職能變革觀點綜述》，《科技情報開發與經濟》2005年第20期。

② 鄧大才：《鄉政府該撤了》，《中國三農研究中心》2005年第5期。

③ 徐勇：《變鄉級政府為派出機構》，《三農中國》2005年第2期；趙樹凱：《2004-2005 中國社會形勢分析與預測》，社科文獻出版社2004年版，第352-356頁。

④ 黨國英：《學術界關于鄉鎮機構改革與職能變革的一些看法》，《領導參閱》2005年第9期。

⑤ 陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統行政學的研究途徑》，中國人民大學出版社2006年版，第106-107頁。

⑥ 張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社2001年版，第350頁。

⑦ 時和興：《關系、限度、制度——政治發展過程中的國家與社會》，北京大學出版社1996年版，第125頁。

⑧ 馬曉河、武翔宇：《中國農村鄉鎮機構改革與職能變革研究》，《農業經濟問題》2006年第2期。

⑨ 宋蕾：《我國鄉鎮債務超5000億元，近40%縣預算均赤字狀態》，《第一財經日報》2006年9月13日。

⑩ 金太軍：《鄉鎮機構改革：挑戰與對策》，廣東人民出版社2005年版，第342-343頁。

{11} 周昌洪：《鄉鎮機構改革與職能變革現狀分析》，《經濟論壇》2006年第16期。

（責任編輯 劉保昌）