論我國公共財政的特性及其優化

摘要：近年來，公共財政問題已成為我國財政理論和實踐的一大熱點，財政理論界將其視為我國財政體制根本性改革的關鍵。我國財政雖已初步具有公共財政的輪廓，但離真正的公共財政尚有相當距離。因此，必須明確公共財政的特征，找準推行公共財政存在的問題，進一步探索解決問題的對策，這樣才能更好地推行公共財政。

關鍵詞：公共財政；公開性；公平性；法治性

中圖分類號：F812 文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２００8）08－００33－０4

一、公共財政的特征

公共財政是為滿足一國社會公共需要而構建的政府收支活動模式或財政運行機制模式， 是與市場經濟相適應的一種財政模式類型①。

1. 公共性

公共性是公共財政的“靈魂”，“公共財政的核心是滿足社會公共需要”②。公共財政建設的實質是以公共化為取向的財政制度變革。公共財政將政府的作用嚴格地限定在公共領域。市場不失靈，政府就不能去搶著發揮作用。政府對市場的彌補只能是支持性的作用，政府機制是市場機制的輔助，政府不能起替代性的作用。市場缺什么，政府補什么。公共財政只以滿足社會公共需要為職責范圍，凡不屬于或不能納入社會公共需要領域的事項，公共財政原則上不介入，將政府管不了、管不好或者不應當管的事情，交給市場主體和中介組織去做，逐步減少和退出對一般競爭性和經營性領域的財政直接投資和補貼，騰出資金用于增加公共服務和公共產品方面的投入。

2. 公平性

公平性就是政府在為社會提供公共產品和公共服務時，對所有經濟主體都一視同仁，既不偏向，也不歧視任何一種經濟成分。市場經濟的本質特征之一就是公平競爭，體現在財政上就是必須實行一視同仁的財政政策，為全社會的各種經濟成分、各類市場主體和投資主體提供平等的財政條件，創造公平競爭環境，提供必要公共產品和公共服務。不能針對不同的社會集團、階層、個人以及不同的經濟成分，制定不同的財稅法律和制度。不管其經濟成分，不管其性別、種族、職業、出身、信仰、文化程度乃至國籍，只要守法經營，依法納稅，政府就不能歧視，財政政策上也不應區別對待。過去計劃經濟體制下財政拿錢投資辦企業、設立周轉金、隨意減免稅等老辦法，容易引起地區行業之間財稅優惠政策的攀比和惡性競爭。

3. 公開性

所謂公開性，就是政府預算、政府收支活動的透明性，政府所有的收支計劃和活動過程，除了某些特殊的例外，不僅都必須向人代會公開，而且還必須向社會公眾公開，讓公眾有知情權，知道政府理財方面的信息，進而使公眾意愿反饋到理財部門和立法機構，再提升和體現到財政收支安排中，并經立法機關批準之后，使它成為有法律效力的文件，最后成為公眾理財的一個內在聯系鏈條。人民有知情權是民主政治的具體體現，也是人民群眾當家作主管理國家的必然要求。除涉及國家秘密與商業秘密以外的任何政務信息都屬于公眾信息，老百姓有權獲得、有權知曉，政府有責任和義務向公眾發布、讓百姓知曉。 相對于納稅人來說，財政資金是“公共性”的，因而必須公開和透明。財政是人民的財政，是納稅人的財政，離開納稅人，財政是不存在的，即不存在與納稅人無關的財政。所謂“取之于民、用之于民”，也就是納稅人交稅，政府用納稅人的錢，為納稅人辦事。在這里，納稅人即社會公眾，政府是受社會公眾的委托，出于社會公眾的共同利益和長遠利益，從社會公眾手中集中一部分財力，以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共設施等公共產品。既然政府財力是社會公眾的——公共資金，而辦的事情也是社會公眾的——提供公共產品，那么，因此而產生的政府收支過程就應當讓社會公眾了解，并監督是否按照社會公眾的意愿來安排收支。從這個角度來說，“公共財政一定是民主財政、民主活動”③。因此，建立公共財政，不僅是按照市場經濟的要求，實現財政的準確定位，而且要按照財政民主的要求，實現財政的公開和透明。

4. 法治性

公共財政是市場經濟的產物，是與市場經濟相適應的財政模式，同時它又是保證市場經濟得以存在和順利運行的根本條件。市場經濟所具有的等價交換的內在要求，必然外化為政治上的平等狀態。具有“人人平等”形式特征的法律方式，就成為實現市場這一內在要求的最佳手段和必然結果。這就是為什么一個社會市場化的過程，也必然伴之以法治化過程的經濟根源④。因此市場經濟是法治化的經濟，法治是市場經濟的制度基礎。公共財政要把公共管理的原則貫穿于財政工作的始終，以法制為基礎，管理要規范和透明。一方面，政府的財政活動必須在法律法規的約束規范下進行；另一方面，通過法律法規形式，依靠法律法規的強制保障手段，使社會公眾得以真正決定、約束、規范和監督政府的財政活動，確保其符合公眾的根本利益。

二、我國公共財政建設的基本情況及存在的問題

近年來，公共財政體制建設取得了突破性進展，有力地支持了社會各項事業的迅速發展，但財政運行中還始終伴隨著一些突出的矛盾和問題，在一定程度上影響和制約著公共財政的建設步伐和職能的發揮。

1. 生產建設和吃飯養人特征較為明顯，財政的公共性不足

各級財政的支出結構中，教育衛生等公共需要方面的支出不足，生產建設和行政公務的支出比重較大。從1993年以來的政府支出情況來看，較能體現這種情況。從表1中可以看出，基本建設支出占國家財政支出總額的比例始終保持在12％左右的水平（這部分支出大量地反映在預算外），沒有呈現較大幅度的下降；行政管理費占國家財政支出總額的比例，1978年為4.71％，1993年為11.54％，2004年上升到14.25％；文教科衛支出占國家財政支出總額的比例不僅沒有增大，反而從1993年的20.63％下降至2004年的18.06％。反觀發達市場經濟國家，公共產品支出比重大都在70%以上。這說明，我國財政生產建設和吃飯養人特征較為明顯，公共財政建設的步伐應當進一步加快。

2. 地區之間財力差異巨大，財政的公平性不夠

我們選取1995-2004年全國各地區的人均財政收入和財政支出的數據來看地區間的差距情況，同時選取變異系數這個指標來對差距情況加以衡量（其中：變異系數＝全國各地區人均財政收入（或支出）的標準差/全國各地區人均財政收入（或支出）的均值。變異系數用來衡量全國各地區人均財政收入（或支出）的變異程度。變異系數的值越大，則全國各地區人均財政收入（或支出）的變異程度越大，即全國各地區人均財政收入（或支出）差距越大；反之，則全國各地區人均財政收入（或支出）差距越小。

圖1描述了1995-2004年全國各地區人均財政收入和支出的變異系數變化情況。從中可以看出，在中央政府對地方政府轉移支付后，全國各地區人均財政支出的差距不僅沒有呈現減小的趨勢，反而地區間的差距在不斷拉大。

3. 政府收支和預算透明度低，財政的公開性缺失

首先，政府收支沒有全部納入預算。政府收支規模到底有多大，沒有一個確切的統計。我國有大量的預算外資金，主要是各級政府部門的收費、社保基金、地方政府土地收入等，不受各級人大監督。這么多的收費（基金），為什么要收，是不是履行了法律程序，收上來都干些什么，這些問題對于社會公眾來說，是很不清楚的。通過收費這種形式形成的公共資金分散在政府的各個部門，成為各個部門利益的一塊“自留地”，查不清，道不明，更無監督可言。政府收入，預算外一塊，制度外還有一塊，不僅是人大管不著，就是財政、審計部門也拿它沒辦法。

其次，預算內容過于簡單。目前，我國的預算收支表中，類級科目只有１００多條，相對于國際上其他國家，我國財政部門編制的預算草案存在粗糙、項目不細，預算報表所列科目級次太少。預算報告只列舉了收入總額、支出總額、主要的收入和支出項目，以及其完成預算的實際情況，卻沒有列出前年的有關數據，更沒有包容今后兩年的預測數據。預算報告沒有公布預測收入和支出的依據，即沒有公開預測財政收支的經濟模型；預算報告簡單介紹了政策重點，但缺乏詳盡的數量指標，人們難以對資金使用進行績效評估；披露的債務指標，數據不完全，沒有包含所有的既有債務，并且對外債和內債采用不同的披露標準。對于債務，預算報告既無定量分析，也無定性判斷，更沒有對財政風險進行定期評估。預算報告也沒有對稅收支出、準財政活動進行分析、統計和披露。

第三，公布的預算內數據過粗。目前我國的各級政府預算，其具體的數據指標均未公諸于報端，仍然是沿用幾十年來的方法，只公布幾個收支大類的預決算數字，并加以大量的文字說明。這類極為粗放的預算指標，對于人大代表和社會公眾，仍然是外行看不懂，內行也不可能看出問題，是缺乏透明度的。或者說，至今為止政府對于人代會公開的，仍然只是政府預算報告，而不是政府預算的全部收支數據指標（除某些特殊的例外）。

4. 財政收支管理的法律還不健全，財政的法制性弱

我國對公共財政收支管理的法律還不健全，主要表現在：公共財政收入征收上，許多稅收征收法律層次還停留在國務院條例上，而沒有提高到全國人大通過的法律上，非稅收入征收的立法層次更低；缺乏一部公共財政基本法，主要規范公共財政收入的征收權、政府的事權財權在各級政府之間的劃分、中央與地方的轉移支付制度等。在推進基本公共服務均等化的公共財政轉移支付問題上，目前還缺乏規定政府間轉移支付制度的權威法律，《預算法》中也無相關內容。從世界各國的普遍經驗看，財政轉移支付制度一般都應具有較高層次效力的法律。當前中國財政轉移支付的主要規范性文件是2002年在《過渡時期財政轉移支付辦法》（1995）基礎上修訂的《一般性財政轉移支付辦法》，這是一個部委規章，權威性不足?，F行的《預算法》中相關法律條款過于原則、籠統，關于公共財政體制的法律規定尚處空白，預算資金（財政資金）的性質和法律地位不明確，有關部門預算管理的規定不健全、不完善，不適合公共財政管理的需要。

三、完善我國公共財政的對策和建議

1. 調整財政支出結構，壓縮基本建設支出，減輕財政行政經費負擔，突出財政的公共性

首先，逐步降低基本建設支出占國家財政支出總額的比例。滿足公共需要是公共財政的出發點。公共財政就是實現財政資金重點流入公共產品投資領域，也就是實現財政配置資源的作用主要表現在對公共產品領域的投資。在我國財政收入有限，又不可能在短期內有根本改變的情況下，用好現有的財政資金則是當務之急。好鋼用在刀刃上，收縮財政投資范圍，應將有限的財政投資資金用在急需國家投資和國家應該投資的公共產品領域。當然，公共財政并不等于財政失去基本建設的職能，而是要求我們改變傳統的扶持生產的觀念和做法，對財政在新時期基本建設中的地位、作用重新進行認識和定位。財政建設性支出，要從直接投入生產領域，逐步地轉到為生產建設的持續發展創造條件的投入上來，轉向主要搞基礎設施、科學教育事業、社會保障、環境保護等公共服務項目上。要把更多財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入。

其次，深化政府機構改革，大力壓縮行政經費。保證政府機構的正常運轉是財政支出的范圍，但是，也必須注意到，行政機構的數量與規模，行政經費供給的數量也必須和市場經濟體制的要求相適應。我國行政經費規模過大，阻礙其它事業的發展，導致財政支出結構的不合理和財政收支矛盾的惡化。為此，一要改革政府機構。我們目前正在進行的政府機構改革，就是從減少政府辦事機構入手，從根本上實現減少行政經費的目的。二要改革事業單位。財政負擔的吃飯人口，還有一部分屬于事業單位，改革事業單位的經費來源也是機構改革的一部分。這就要將除基礎研究和國家必需撥款的研究機構外的應用研究單位推向市場，使它們適應市場需求，充分發揮自身的作用，面向市場進行實用性研究，并將成熟科研成果逐步轉化為生產力，以此減輕財政負擔。三要提高政府機構成本意識。目前，我國政府機構運行中的一個重要問題是不講成本。應該說，一個廉潔的政府同樣是廉價的政府，要樹立成本意識，少花錢，提高效率，建立廉價政府。

2. 改革預算收支科目，加大收支數據對社會公眾公開的步伐，增加財政公開性

首先， 改革預算收支科目。在科目的設置上盡量體現復式預算和部門預算的要求，既要包括財政預算內收支，也要包括預算外收支。預算大類科目按部門設置，下設明細項目，大類科目下再按具體支出項目編制款、項、目級明細預算。同時應將政府性的資金統一納入預算管理，保持預算的完整性，把預算內外兩塊資金有機結合起來，建立統一的政府預算管理體系。

其次，加大政府收支數據對社會公眾的公開的步伐。美國聯邦政府預算在每年２月就將各部門審定的預算匯總成聯邦政府預算建議草案，總統審查后，將聯邦政府預算建議草案提交國會審議，并公之于眾⑤。預算草案公布后，任何黨派、團體或部門都可以就預算提出自己的意見。并且，外國議會60%的時間用在了審核各種預算。我國除了某些特殊的數據需要保密之外，政府所有的收支計劃數據都應當提交給人代會，政府預算草案和批準了的政府預算，都應當對社會公眾公布，接受社會公眾的監督，使得最后審議批準通過的預算，能夠更好地反映社會公眾對政府服務的偏好，從根本上確保政府活動的高效性。

3. 加快公共財政立法，將公共財政納入法制化軌道

第一，進一步完善稅收法制。改革房地產稅和土地增值稅， 實行物業稅及其立法，制定《納稅人權益保護法》，制定非稅收收入組織管理法。

第二，應盡快頒布《財政轉移支付法》。目前應通過中央對省級財政的轉移支付，再以省級政府為主提供農村的基礎教育，至于鄉村道路建設等，應通過省級政府對縣級政府的轉移支付來解決。中央和省級財政對農村的轉移支付應通過一般補助金和專項補助金的立法形式來實現。一般補助金應按該地區居民的人數和人均收入水平來確定，由地方政府統籌；專項補助金必須明確規定用途，專款專用。

第三，盡快頒布《中華人民共和國中央與地方關系法》，明確劃分中央與地方的事權和支出職責范圍。具體說來，地方政府的事權和支出責任主要是：管理與本地區經濟與社會發展相關的公共事務和公益性事業，如地方文化、教育、衛生、科學事業，地方固定資產投資、各種區域性補貼和支農支出、維護地方治安等，所支出的費用由地方財政來承擔；中央政府的事權和支出責任主要是：管理全國性公共事務，如外交、國防、環保、跨地區貿易管理、宏觀經濟調控、全國性教育、文化、衛生、體育和社會保障等事業，所支出的費用由中央財政來承擔；對于涉及環境保護、交通等跨地區性的準全國性公共產品是中央政府與地方政府的共同職責，由中央和地方政府共同安排財政支出，具體事權和支出職責劃分可采取法律列舉的方法加以規定。

注釋:

① 唐東生：《以公共財政改革為切入點，推進新一輪政府改革》，《上海行政學院學報》2008年第1期。

② 李嵐清：《健全和完善社會主義市場經濟下的公共財政和稅收體制》，《人民日報》2003年2月22日。

③ 劉云龍：《民主機制與民主財政》，中國城市出版社2001年版，第72頁。

④ 張馨：《法治化：政府行為·財政行為·預算行為》，《廈門大學學報》2001年第4期。

⑤ 劉喆：《美國聯邦政府預算的編制方法及特點》，《財經科學》2006年第2期。

（責任編輯 陳孝兵）