涉法涉訴信訪案件的預(yù)防及應(yīng)對機(jī)制

［摘要］近幾年來，全國信訪總量、集體上訪量、非正常上訪量和群體性事件發(fā)生量實現(xiàn)“四個下降”。但目前值得注意的是大量的信訪案件都是涉法涉訴案件。涉法涉訴上訪出現(xiàn)的問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定，成為一個備受關(guān)注的社會問題。本文對涉法涉訴信訪案件的預(yù)防及應(yīng)對機(jī)制，提出了對策性思考。

［關(guān)鍵詞］涉法涉訴；信訪；訴訟；應(yīng)對機(jī)制

［中圖分類號］Ｄ92［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2008）10－0050－02

改革開放30年來，伴隨著社會轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)體制下掩蓋的各種深層次社會矛盾和問題日益突出的同時，新的矛盾和沖突在我國經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展的進(jìn)程中又不斷衍生。隨著人們的物質(zhì)文明和精神文明、政治文明的水準(zhǔn)的逐漸提高，人們越來越重視政治參與、私權(quán)保護(hù)，訴求意識日漸覺醒，利益表達(dá)愿望不斷增強(qiáng)。為此，各類糾紛案件日益增多，在中國法治不健全的情況下，信訪成為人們解決糾紛的重要途徑。從信訪案件來看，近幾年來，全國信訪總量、集體上訪量、非正常上訪量和群體性事件發(fā)生量實現(xiàn)“四個下降”。但目前值得注意的是大量的信訪案件都是涉法涉訴案件。涉法涉訴上訪出現(xiàn)的問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定，成為一個備受關(guān)注的社會問題。為此，處理好涉法涉訴信訪案件，對維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要的實踐意義。本文擬對涉法涉訴信訪案件的預(yù)防及應(yīng)對

機(jī)制進(jìn)行研究，希望對處理涉法涉訴信訪案件提供對策性思考。

一、涉法涉訴信訪案件的特點

涉法涉訴信訪，主要是指已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的案件、或者應(yīng)當(dāng)被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)受理的案件，有利益關(guān)系的當(dāng)事人因不服行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的作為與不作為而提出的申訴和控告未能如愿，轉(zhuǎn)而向上級機(jī)關(guān)投訴，或者向人大、黨委、政府、政協(xié)等部門反映問題，尋求法律程序之外的請愿活動。從涉法涉訴信訪案件來看，反映的問題主要涉及政法機(jī)關(guān)裁判的效率與公平，社會糾紛與矛盾的解決機(jī)制等問題。涉法涉訴信訪的突出特點如下：

1．從上訪主體來看，多元化、組織化。各個利益主體之間的矛盾導(dǎo)致涉法涉訴信訪主體由單一性往多元化發(fā)展，涉及到工人、農(nóng)民、公職人員、單位等。以中老年人為主，社會弱勢群體占相當(dāng)比例。近幾年來隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”而帶來的新情況新問題的不斷出現(xiàn)，集體上訪、群體上訪則增多，并呈組織化傾向。

2．從上訪內(nèi)容來看，涉及面廣、問題的種類多樣化。涉法涉訴的信訪案件涉及社會經(jīng)濟(jì)生活的各個領(lǐng)域。既涉及公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法，又涉及司法不公，執(zhí)行不力等問題。致使上訪問題的種類呈多樣化趨勢。

3．從上訪程序來看，越級上訪，反復(fù)上訪。有的上訪人有問題不到當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門反映解決，而是直接進(jìn)省、進(jìn)京上訪。進(jìn)行所謂“一訪發(fā)天下”、“一訪到北京”。這是因為人們到當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門反映，往往得不到解決，只有上面的領(lǐng)導(dǎo)說話，下面的人才能給辦。以至于上訪人認(rèn)為這是一個有效途徑而越級上訪。當(dāng)問題得不到解決時則反復(fù)上訪，上訪次數(shù)少則兩三次，多的達(dá)到了十幾次甚至幾十次，甚至同一信訪問題重復(fù)多次、多部門頻繁上訪。

4．從上訪理由來看，反映的問題多具合理性。上訪人上訪，主要是在問題得不到有效解決的情況下上訪的，反映的問題多是有理或基本有理的，真正無理纏訴纏訪的只是少數(shù)。

5．從上訪行為來看，少數(shù)上訪人以暴力等違法行為異常上訪。盡管上訪問題大多是有理或基本有理，但是當(dāng)問題一時沒有解決、案件一時沒有偵破、賠償沒有及時到位，加之少數(shù)基層單位和辦案民警工作方法簡單、粗暴等人為因素，部分上訪群眾抱著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決、越鬧越解決”的反常心態(tài)，有的甚至采取一些過激的方式進(jìn)行異常上訪。

6．從上訪案件的處理來看，處置難度越來越大。涉法涉訴信訪案件，特別是重信重訪的案件大多都是經(jīng)過了漫長的司法程序。短的數(shù)月，長的數(shù)年甚至幾十年。其難處理表現(xiàn)為：其一，上訪人只相信自己的“道理”；其二，不信任辦案機(jī)關(guān)；其三，抱著僥幸心理，常年奔波在上訪途中；其四，少數(shù)基層單位和辦案人員工作方法簡單、粗暴使得問題越積越多，越來越復(fù)雜化，處置難度也就越來越大；其五，信訪接待部門不是職能部門，無權(quán)直接處理案件，需要轉(zhuǎn)交職能部門辦理。

二、涉法涉訴信訪案件的原因分析

涉法涉訴信訪案件所涉及的問題是社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多因素矛盾沖突的綜合反應(yīng)，是改革與發(fā)展過程中一個歷史階段的產(chǎn)物，因此，涉法涉訴信訪案件發(fā)生的原因是既有歷史的，也有現(xiàn)實的；既有客觀的，也有主觀的。

1．改革與發(fā)展進(jìn)程中各種利益矛盾沖突相互交織，是涉法涉訴上訪問題產(chǎn)生的社會原因。目前，中國改革進(jìn)入“深水區(qū)”，各種新情況新問題日益暴露出來，特別是隨著市場化程度的不斷提高，利益關(guān)系和分配形式日趨多樣化，社會生活中矛盾和沖突以及各種不確定、不穩(wěn)定因素大量存在。同時，隨著依法治國方略的提出，我國的社會治理方式發(fā)生了變化。過去很多通過行政手段解決的事，現(xiàn)在逐步由法律手段來調(diào)整，政法部門在解決矛盾中的地位日益突出。政法部門對這些案件處理不好，就會引發(fā)群眾上訪。

2．行政執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)對信訪案件辦理質(zhì)量和效率不高，是涉法涉訴上訪問題產(chǎn)生的直接誘因。導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)及其人員對信訪案件辦理質(zhì)量和效率不高的主要原因：一是對信訪案件重視不夠；二是行政執(zhí)法、司法人員辦案不規(guī)范，使簡單案件復(fù)雜化，最終成為信訪積案；三是行政執(zhí)法人員和司法人員職業(yè)水準(zhǔn)低下，被貪圖享樂、拜金主義思想所腐蝕，辦人情案、關(guān)系案、金錢案，枉法裁判，損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，造成案件當(dāng)事人的怨憤，引發(fā)上訪；四是一些執(zhí)行案件久拖不執(zhí)，久執(zhí)無果，損害了人民群眾的合法權(quán)益，案件辦理質(zhì)量和效率低，以致出現(xiàn)一起簡易案件一拖數(shù)年，造成當(dāng)事人產(chǎn)生對立情緒，對執(zhí)行機(jī)關(guān)不信任，引發(fā)上訪。

3．上訪人維權(quán)意識增強(qiáng)與維權(quán)手段單一的矛盾，是涉法涉訴上訪問題產(chǎn)生的內(nèi)在動因。隨著社會的不斷發(fā)展和民主法治建設(shè)的不斷完善，群眾的法制觀念和民主意識也不斷增強(qiáng)，運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益的意識也明顯提高，成為維權(quán)的內(nèi)在動力。但受傳統(tǒng)觀念和長期以來形成的“唯上”、“唯官”的思想觀念，以及自身素質(zhì)影響，群眾“懼訟”思想根深蒂固，盡管有法律上的救濟(jì)途徑，但上訪人習(xí)慣于通過行政手段而不是通過正常訴訟途徑解決問題，認(rèn)為信訪是最便捷、最有效的途徑。

4．信訪監(jiān)督機(jī)制不健全，是涉法涉訴上訪問題產(chǎn)生的外在原因。我國在人大、政府、人民法院、人民檢察院以及政府各個部門和其他公共職能部門都設(shè)有信訪組織系統(tǒng)，但是，在處理信訪案件上，特別是處理涉法涉訴的信訪案件，在接訪、查辦、控申、責(zé)任追究等各個環(huán)節(jié)在實際操作中明顯脫節(jié)。要么是“知道病情的沒有處置權(quán)，有處置權(quán)的沒有病人”，要么是應(yīng)當(dāng)追究辦案人的責(zé)任，而沒有追究。

5．在實踐中，“權(quán)大于法”是涉法涉訴上訪問題產(chǎn)生的間接原因。在實踐中暴露出“權(quán)大于法”的現(xiàn)象也是導(dǎo)致涉法涉訴上訪問題產(chǎn)生的間接原因。有的上訪案件是由于上級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)、或者行政領(lǐng)導(dǎo)人的干預(yù)、或者人大領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)等非正常因素造成辦案機(jī)關(guān)和辦案人員不能公正辦案，結(jié)果造成當(dāng)事人成為上訪人。

三、涉法涉訴信訪案件的預(yù)防及應(yīng)對機(jī)制

涉法涉訴信訪案件所反映的問題涉及改革的深層次矛盾，是關(guān)系到社會穩(wěn)定的大問題，因此，建立和完善涉法涉訴信訪案件的預(yù)防及應(yīng)對機(jī)制，是從根本上解決涉法涉訴上訪問題的重要手段。

1．建立案件質(zhì)量保障機(jī)制，從源頭上預(yù)防和減少涉法涉訴信訪問題的發(fā)生。首先要努力加強(qiáng)執(zhí)法、司法隊伍的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平，增強(qiáng)執(zhí)法和司法能力，提高案件辦理質(zhì)量和效率；其次進(jìn)一步完善行政執(zhí)法人員、法官、檢察官遴選制度，優(yōu)化行政執(zhí)法、司法隊伍的結(jié)構(gòu)；再次，要加強(qiáng)案件流程管理，要層層把關(guān)，層層負(fù)責(zé)，限期辦理；最后，認(rèn)真落實執(zhí)法責(zé)任制和錯案責(zé)任追究制，嚴(yán)格追究執(zhí)法違法、枉法裁判人員的責(zé)任。

2．進(jìn)一步提高群眾的法律意識和法律水平，從思想認(rèn)識上預(yù)防和減少涉法涉訴信訪案件的發(fā)生，以此來促使群眾息訪。提高群眾法律意識和水平的主要渠道就是進(jìn)一步開展法制宣傳教育活動，通過法制宣傳教育，切實改變“唯大”、“唯上”的上訪觀念，消除“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決、越鬧越解決”的心理狀態(tài)。引導(dǎo)上訪群眾通過仲裁、行政復(fù)議、法律訴訟等渠道解決，用法律維護(hù)自身權(quán)益，以此來促使其息訪。

3．暢通信訪渠道、加強(qiáng)對信訪的監(jiān)督，從制度上積極應(yīng)對涉法涉訴信訪案件。（1）完善信訪接待制度，建立健全訴求表達(dá)機(jī)制。對于各級行政執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)來說，要重視初信初訪處理工作。因為信訪接待工作是一個重要窗口，是聯(lián)系人民群眾的紐帶和橋梁。對于接訪人來說，要做到熱心、誠心、耐心、細(xì)心地聽取上訪人反映的問題，先進(jìn)一步理順上訪人的情緒。對上訪人反映確有道理和要求合理的信訪訴求，依法及時予以解決；對事實不清楚的，要弄清事實，分清責(zé)任，推動問題解決；對無理取鬧的，不回避矛盾，認(rèn)真做好息訴罷訪工作。為了實現(xiàn)這一要求，首先各信訪接待機(jī)關(guān)要建立首問負(fù)責(zé)制。其次提高信訪干部的法律素質(zhì)。第三實施律師介入涉法涉訴信訪的制度。第四建立健全來信來訪限期答復(fù)制度。第五采取有效措施，減少直至取消截訪。（2）建立信訪流程管理制度，建立健全信息收集、交流、反饋機(jī)制。及時掌握涉法涉訴信訪群眾的情況，是做好息訪息訴信訪工作的前提。因此，行政執(zhí)法部門和司法部門在實際工作中應(yīng)及時掌握涉法涉訴上訪的動態(tài)情況，便于及早地采取措施，爭取工作主動。（3）建立和推行公開聽證、答詢制度，建立和完善對無理纏訪纏訴問題的處理機(jī)制。在涉法涉訴信訪案件中，無理纏訪纏訴案件成為影響社會穩(wěn)定的一大隱患。解決纏訪纏訴問題，已經(jīng)成為當(dāng)前涉法涉訴信訪工作的當(dāng)務(wù)之急。一要積極探索建立和推行公開聽證、公開答詢制度；二要依法進(jìn)行處罰。（4）政法與信訪部門要加強(qiáng)溝通和協(xié)作，完善綜合治理機(jī)制。涉法涉訴信訪問題往往矛盾成因復(fù)雜，涉及面廣，很難只靠一兩個部門就得到妥善解決，特別是反映出的一些復(fù)雜情況，牽涉到政法多個部門。因此在處理這方面信訪案件中要牢固樹立全局信訪觀念，加強(qiáng)與司法部門、相關(guān)行政執(zhí)法部門的溝通與配合，協(xié)調(diào)和組織各方面力量來共同解決。（5）進(jìn)行體制改革，確保辦案機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案，特別是要保障司法獨(dú)立。實踐中“權(quán)大于法”的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在司法不獨(dú)立。現(xiàn)在的體制，由于司法在各方面特別是受地方控制，這就使得地方政府領(lǐng)導(dǎo)和人大領(lǐng)導(dǎo)非法干預(yù)司法獨(dú)立有了存在的空間。目前，我國人大對“一府兩院”有監(jiān)督權(quán)，但三者之間缺乏權(quán)力制衡機(jī)制。為保障司法獨(dú)立，必須進(jìn)行體制改革，建立制衡機(jī)制。

責(zé)任編輯宋桂祝