廣義社會福利視野下社會工作的拓展

［摘要］在“社會福利”的概念上，存在兩種理解，即狹義的理解和廣義的理解。對社會福利的狹義理解，阻礙了當前社會工作的展開。廣義“社會福利”有兩個層次的含義，它可以指社會福利狀態，亦可以指社會福利制度。廣義的社會福利視野強調社會工作服務對象是全體公民、強調社會工作的積極性和建設性、強調社會工作的最終目的是促進實現一種普遍的社會福利狀態、強調社會工作是現代社會中社會福利的制度設計的重要組成部分。

［關鍵詞］社會福利；社會工作；社會制度

［中圖分類號］Ｃ3［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2008）10－0054－04

一、兩種社會福利概念

在“社會福利”的概念上，存在兩種理解，即狹義的理解和廣義的理解。

狹義的社會福利觀往往將社會福利僅僅理解為幫助特殊的社會群體、療救社會病態而提供的服務，它的對象是所謂的弱勢群體，即社會的邊緣群體。社會福利被理解為針對弱勢群體的社會福利服務。理論上對社會福利的狹義理解，在實際政策上即表現為中國社會福利制度框架。在我國社會福利往往又被狹義上稱為民政福利。因為不管是城鎮“三無”對象的收養、農村“五保戶”的供養，還是城鄉的濟貧救災，都屬于民政部門的工作范圍。上述狹義的社會福利觀點及其政策實際上是將社會福利僅僅理解為社會保障。尚曉援（2001）曾經指出，表面上看，將社會福利闡釋為社會保障只是對西方經驗進行中國詮釋的過程中產生的誤解（把在西方以社會保險為主要內容的“社會保障”“閱讀”為社會福利制度的主體）；但本質上是，中國從西方讀出的是自己的制度，并根據這一誤讀來設計中國的制度。

與狹義的社會福利觀相對應，還存在著一種對社會福利的廣義理解。在國際比較社會政策的研究和對福利國家的研究中，一般使用的都是廣義的社會福利概念。美國著名的社會政策研究專家米基利認為社會福利是“當社會問題得到控制時，當人類需要得到滿足時，當社會機會最大化時，人類正常存在的一種情況或狀態”（Midgley，1997）。從米基利的定義中，可以看到社會福利狀態指的是“人類正常存在的一種情況或狀態”，它實際涉及人類社會生活非常廣泛的方面，包括社會問題的調控、需要的滿足、發展潛能的機會等。可以看出，廣義的“社會福利”有兩個層次的含義， 它可以指社會福利狀態，亦可以指社會福利制度。

對社會福利的狹義理解和廣義理解涉及到如何認識社會福利和社會保障之間的關系問題。在有關社會福利和社會保障之間關系的問題上有三種觀點。一般來說，在社會福利和社會保障之間的關系上持第一、第二種看法的人易于將社會福利作狹義的理解，而在社會福利和社會保障之間的關系上持第三種觀點的人易于將社會福利作廣義的理解。

第一種觀點用“社會保障”來詮釋“社會福利”。1991年出版的《中國大百科全書．社會學》的定義為：“國家和社會為增進成員尤其是困難者的社會生活的一種社會制度。旨在通過提供資金和服務，保證社會成員一定的生活水平并盡可能地提高他們的生活質量。社會福利狹義指當社會成員因年老、疾病、生理或心理缺陷而喪失勞動能力而出現生活困難時向其提供的服務措施。”此處無疑將社會保險等同于社會保障，而將社會保障理解為社會福利。

第二種觀點將社會福利視為社會保障體系的一部分。如侯文若在其主編的《社會保障實務大全》及其他多種社會保障著作中，將社會保障劃分為三大層次，即最低保障——社會救助，基本保障——社會保險，最高保障——社會福利。這里的社會福利顯然是對人們在解決了基本生活需要基礎之上的一種較高層次的物質或精神需求的滿足。

第三種觀點則認為社會保障只是社會福利體系的一部分（尚曉援，2001）。雖然社會保障是社會福利體系中最基礎、最重要的部分，但也不能由此將社會福利等同于社會保障。“社會福利”制度指國家和社會為實現“社會福利”狀態所做的各種制度安排，包括增進收入安全的“社會保障”的制度安排。

二、狹義的社會福利概念的局限

在目前推進社會福利社會化、社會福利市場化的社會背景下，狹義的社會福利概念所具有的局限性在理論和實踐層次上都顯現出來。具體表現在以下三個方面。

首先，狹義的社會福利概念將社會福利僅僅理解為幫助特殊的社會群體，療救社會病態而提供的服務。而從西方國家的社會福利實踐的歷程來看，對社會福利的理解經歷了一個從剩余性社會福利到制度性社會福利、再到發展性社會福利的過程。

剩余性社會福利觀點假定，在通常情況下，家庭和市場是滿足個人需要的自然渠道。作為滿足個人需要的第三種社會機制的社會福利制度，只有在特殊情況下才開始介入，比如發生家庭危機導致家庭解體、較大范圍的經濟蕭條或者個人年老、疾病等情況時，個人需要不能通過家庭和市場兩個自然渠道來實現。社會福利制度往往被視為家庭和市場的支持系統，起到防止意外緊急事件的作用。當家庭、市場重新正常運作之后，社會福利制度就會撤回。福利制度具有暫時性、替代性等特征，往往帶有“施舍”或“慈善”的印記。福利的接受者常常被視為社會的弱者或是市場競爭中的失敗者，從而帶有“污名”的社會標簽。

在制度性社會福利視角看來，社會福利是現代社會結構中常規化的、永久性的、必需的而且值得稱贊的重要組成部分，是一種不同于自由市場和家庭的實行再分配的利益機制。制度性社會福利視角把社會福利的對象從特殊的弱勢群體（如窮人、病人、殘疾人等）擴展到社會中的所有公民，從“被保護者”或“非正常人”擴展到“普通人”，從而實現了從選擇性社會福利到普遍性社會福利的轉變。社會福利的接受者不再被視為社會弱者，社會福利被視為公民的一項正當的社會權利。

發展性社會福利認為下列各重要因素才是社會福利發展的目的：以提高全民生活水準來加強人類福利；確保社會正義及公平分配國家的財富；加強人們的能力以達到在健康、教育、參與社會發展方面的極致。在發展性社會福利看來，即使制度性社會福利的觀點也把社會福利作為防止或矯正社會問題的制度。發展性社會福利要求社會建立起一套僅僅旨在提高人們的生活質量和滿足人類發展需要的福利制度，而不只是去解決社會問題。1968年在紐約召開了聯合國第一屆國際社會福利部長會議，會議中最重要的議題就是認識并強調“發展性社會福利”的觀點。1979年，聯合國經濟及社會委員會通過了第18項決議案《加強發展性社會福利政策活動方案》，重申了“發展性社會福利”的理念，并制定了相關的實施戰略。發展性社會福利觀，將社會福利的理解推進到了一個全新的階段。

其次，狹義的社會福利概念將社會福利等同于社會保障或者視為社會保障的一部分，混淆了社會保障和社會福利的概念差別，不適宜于全球化趨勢下社會福利理論與社會政策的國際交流。

社會保障的術語，最早見于美國1935年的《社會保障法》，最初的意思是指收入補貼。其后，這一術語被許多國家和有關國際組織接受并使用，其含義也擴大了，其他類型的收入保護項目， 如社會救助亦被包括進來。目前，收入保障的核心項目是社會保險、社會救助、雇主責任和社會津貼（指對特殊社會群體如有兒童的家庭的補助，一般按人頭付給，不附帶家計調查條件）。社會保障制度的目標是針對現代社會中8 種主要的收入風險，即疾病、老年、妊娠、工傷、殘疾、失業（及失收）、喪偶和失怙，以保障現代社會中人們的收入安全。

社會保障在各國的發展與國際組織，和國際勞工局的努力有很大關系。國際勞工局以在世界范圍內改進勞動關系和工作條件為宗旨。為此，它大力宣傳社會保障，特別是社會保險。1984年，國際勞工局在《社會保障導言》中對社會保障的界定是：“社會保障即社會通過一系列的公共措施對其成員提供的保護，以防止他們由于疾病、妊娠、工傷、失業、殘疾、老年及死亡而導致的收入中斷或大大降低而遭受經濟和社會困窘，對社會成員提供的醫療照顧，及對有兒童的家庭提供的補貼。”《新大不列顛百科全書》把“社會保障”的詞條列在“社會福利”之下，對社會保障的解釋如下：“在國際上，社會保障這一術語意味著所有已經為立法建立的集體措施， 以便當個人或家庭的部分或全部收入來源受到損害或中止時，或當他們有大筆的開支必須支付時（如撫養子女或支付醫療費用），維持他們的收入，或對他們提供收入。因此，社會保障可能是對病殘、失業、作物失收、喪偶、妊娠、撫養子女或退休的人提供現金待遇。對醫療、康復、家庭疾病護理、法律幫助和喪葬的待遇可能以現金也可能以實物（服務）的形式提供。社會保障可以按法庭的命令提供（如對事故受害者的賠償）， 也可能由雇主、中央或地方政府，或其他半公共或獨立的機構提供。”在提供方式中，《新大不列顛百科全書》列入了雇主責任制、公積金制、社會保險、全民待遇和負所得稅等5種。今天，在許多國家和地區，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加。不過，在一些國家，特別是拉丁美洲國家，社會保障一詞也包括由社會保障組織提供的醫療項目。一般來說，除去醫療項目，社會保障在發達國家可能是最重要的社會項目，政府在這方面的支出也遠較教育、住房和社會工作服務為高（尚曉援，2001）。

總而言之，與社會福利相比，社會保障有特定的含義和制度目標，它的內容確定得多，制度目標也有限得多。在現代工業化和市場化的社會中，為了達到社會福利的理想狀態，收入安全是最重要的方面。無論是為了療救社會病態（如失業、貧困造成的生活痛苦），還是為了滿足人類生活的基本需要，收入保障都是最基本最重要的方面。社會福利制度是為達到社會福利狀態而作出的制度安排，它的制度目標比收入安全自然要寬泛得多，它不應該是僅僅以收入安全為目的的社會保障制度的一個部分，恰恰相反以收入安全為目標的社會保障則是社會福利制度中最重要的方面，是社會福利服務項目之一。

第三，狹義的社會福利概念將社會福利理解為僅僅是針對弱勢群體、邊緣群體的福利服務，不利于正確認識社會福利與社會工作在歷史發展中的相互關系，不利于當代社會工作對象、內容以及形式的拓展。

社會工作和社會福利緊密相關。社會工作和社會福利在西方社會的發生、發展幾乎是同步的。早期的社會福利形式主要是濟貧。1601年英國女皇伊麗莎白頒布舊《濟貧法》法案，正式承認政府對濟貧負有責任，并建立了初步的救濟行政制度，頒布了救濟工作的細則，成為各國現代社會救濟事業的開端。1834年英國政府頒布并實施新《濟貧法》。和舊濟貧法相比，新濟貧法的突出特點是認定要求社會救濟屬于公民的合法權利，實施救濟則是國家義不容辭的義務；并且認定救濟不是單純的消極行動，而是一項積極的福利舉措。作為現代社會保障體系之一的社會救助，第一次通過法律程序頒布并確立下來。與此相適應，西方社會早期的社會工作主要以“慈善組織會社”的實踐、社區睦鄰運動等形式展開。

19世紀80年代由德國俾斯麥政府推動頒布并實施的一系列社會改革，成為西方社會福利發展史上最具影響的事件。作為現代社會保障制度的核心的社會保險第一次出現于歷史舞臺。在俾斯麥政府的社會保險計劃中，工人、雇主與國家各自承擔相應的義務，從而建立了當時世界上最完備的工人社會保障制度。繼德國實施社會保險之后，歐美等其他國家紛紛仿效。各國社會保障制度的建立促進了專業社會工作發展：國家通過制定法案或政策，執行對社會福利的管理，使作為間接社會工作方法之一的社會福利行政開始登場；社會保障制度的建立，福利服務的提供為社會工作者提供了新的、比較規范的活動空間。

“貝弗里奇報告”則為戰后福利國家描繪出初步的模型。以此為基礎，英國政府自1945年起，陸續出臺了國民健康服務、國民保險法、教育法案、房屋政策及國民救助法案等一系列社會保障法案。1948年，英國首相艾德禮宣布英國已成為“福利國家”。繼英國之后，瑞典、法國、丹麥、挪威、西德、奧地利、比利時、荷蘭、瑞士、意大利等先進工業化國家也紛紛按照“福利國家”模式重建并擴大社會保障項目，并先后成為“福利國家”。美國、澳大利亞、日本、新西蘭也仿效“福利國家”構建本國的社會保障體系。戰后西方國家建立起項目齊全的社會保障制度，除了退休金保險、失業保險和醫療保險三大基本保障外，各國還紛紛設立了各種補貼和救助項目，像孕婦補貼、產婦補貼、幼兒補貼、學童補貼、住房補貼、低收入家庭補貼、寡婦補貼等，有些國家設立的保障項目達到幾十種之多。“福利國家”的出現，使得社會工作作為福利國家的一項基本制度受到空前的重視，其提供服務的專業方法得到認可和發展，社會工作由主要面向弱勢群體的專業開始成為面向全體國民的專業。

三、廣義的社會福利視野

一般來說，社會福利從理想到現實要經過三個層次，即社會福利思想、社會福利制度和社會福利狀態。社會福利思想是一種對社會福利狀態的設想，屬于一種意識形態。社會福利狀態是指人類生活中的幸福和正常的狀態，是和貧困、疾病、犯罪等社會病態相對的。社會福利制度是國家和社會為實現社會福利狀態而設計的一系列社會福利政策、社會設置，它是將社會福利思想變為社會福利狀態的中介。美國1999年出版的《社會工作詞典》對“社會福利”的定義為：第一，一種國家的項目、待遇和服務制度，它幫助人們滿足社會的、經濟的、教育的和醫療的需要，這些需要對維持一個社會來說是最基本的。第二，一個社會共同體的集體的幸福和正常的存在狀態（Barber，1999：454）。總之，廣義的社會福利視野應該包括以下幾個方面，即作為一種積極的社會建設的意識形態形式的社會福利思想或者價值觀念、對人們當下的一種社會福利狀態或者幸福狀態的重視、強調為達到社會福利狀態而作出的制度安排。其中最重要的是社會福利的制度安排。

在討論作為制度的社會福利時，一般會涉及4個重要方面：社會福利的目標體系，社會福利的對象，社會福利的項目體系，以及社會福利的資金和服務的提供體系。其中，目標體系是最重要的。社會福利的目標體系（即社會目標）反映了政府對自己責任的界定。這些社會目標反映了社會福利制度內在的價值觀念。一般說來社會福利的目標體系包括下述3個層次的目標（尚曉援，2001）。第一，社會救助層次，如一個社會可以針對絕對貧困、犯罪等社會問題，把對最困難的和有問題的群體的救助和提供服務作為目標，通過建立社會安全網，保障所有的社會成員都能生存和免于絕對貧困。這是為實現最低層次的社會福利狀態所做的制度安排。第二，收入安全層次，如在工業化和市場經濟的條件下，對大多數依靠工資生活的人來說，收入安全是最重要的。現代社會中有8種主要的收入風險，即疾病、老年、妊娠、工傷、殘疾、失業（及失收）、喪偶和失怙。作為社會福利制度的一個重要組成部分，針對收入安全的社會保障制度，其目標就比較具體，主要是針對這8種收入風險。所以，社會福利制度不僅為有困難和有問題的群體提供救助，也為大多數人提供收入保障。第三，如果國家把自己的目標定在更高的社會福利層次上，就可以把促進社會平等和為所有的人實現發展的潛能作為目標，建立和實施自己的社會福利措施。這是更高層次的發展。在這個層次上，社會福利制度不僅包括社會安全網、社會保障，還包括更進一步的收入再分配的制度措施。

根據勞動力商品化的程度，丹麥學者埃斯平安德森于1990年將主要的社會福利制度區分為自由型、保守或合作型及社會民主型等三類（Andersen，1990）。在自由型福利國家，人們認為社會福利不應降低工作倫理，它應是有限的、以家計調查為前提的，一般伴有社會歧視。這類國家有美國、英國等，在這類國家，一般不存在勞動力的非商品化。在保守或合作型福利國家，勞動力中度的非商品化，社會福利作為公民權的一部分的觀念被廣泛接受，但傳統的權威結構和合作主義的安排對這種公民權有很大影響。宗教的和傳統的關于家庭和性別分工的信仰占有統治地位，教會和志愿組織在社會福利供給中發揮著很大的作用。在社會民主型福利國家，勞動力高度非商品化，社會福利項目高度制度化，社會服務在國家的福利供給中所占比重極高，政府成為確保人民的福利需要得到滿足的基本機制。這類國家以瑞典為代表。

總而言之，廣義的社會福利概念注重一個社會共同體的集體的幸福和正常的存在狀態，強調社會福利制度在促進和實現人類共同福利中的作用。廣義社會福利的對象擴大到了全體公民，社會福利的項目從針對弱勢群體的社會救助和社會福利服務擴大到了包括社會保障、教育、醫療、住房、就業、社會工作服務等項目，廣義社會福利的提供者也擴大為全社會。

四、積極拓展社會工作

廣義的社會福利視野強調社會工作服務對象是全體公民。狹義的社會福利制度主要針對社會弱勢群體的福利服務的制度設計。多年來狹義的社會福利概念主導著我國的社會福利政策，使得社會福利范圍比較有限，服務對象主要以民政工作對象為主，主要是喪失勞動能力的老弱病殘孤寡和優撫對象、災民等。社會福利制度框架主要由社會救濟、社會保險、社會福利（狹義）、優撫安置和社會互助五部分組成。社會福利，往往只是“民政福利”，這種“民政福利”的社會福利觀念仍然停留在19世紀末20世紀初期的水平上。廣義的社會福利視野注重西方社會福利從剩余性社會福利到制度性社會福利、再到發展性社會福利的發展經驗。社會福利、社會工作的對象不只是特殊的弱勢群體（如窮人、病人、殘疾人等）而是社會中的所有公民。社會福利是公民的一項正當的社會權利，社會工作服務則是社會福利服務的重要構成部分。

廣義的社會福利視野強調社會工作的積極性、建設性。狹義的社會福利指為幫助特殊的社會群體、療救社會病態而提供的服務。這種服務在社會生活中的作用是“補缺”性的，所涉及的項目是傳統的社會工作的內容。長期以來，社會工作在社會生活中扮演消極、負面、邊緣化角色，和社會各界普遍缺乏和誤解社會福利、社會政策觀念十分相關。

廣義的社會福利視野強調社會工作內容的廣泛性。在歐美國家，社會保障是社會福利的基礎組成部分，社會保障功能層次較低，主要局限于貧困救濟、收入保障和勞動者年老、失業、疾病保險等，發揮社會穩定機制作用，而教育、衛生、住房和就業服務等社會服務是福利主體。由于狹義的社會福利觀念，將社會保險等同于社會保障，又將社會保障等同于社會福利或者將社會福利視為社會保障的一部分，使得中國社會福利依附和包含在社會保障范圍內。歐美國家視為“天經地義”福利服務的市政公共服務、福利津貼、教育服務、住房服務、衛生服務和就業服務在中國社會中都未被納入福利范圍。顯而易見，中國的社會福利服務范圍基本停留在收入保障與物質福利的層面上，社會關系、精神心理和社會服務保障尚比較落后，由此導致社會工作的內容也十分狹窄。聯合國社會委員會將社會工作分為：調節社會關系、進行職業介紹和職業輔導、實施社會安全或社會保險、倡導合作事業、進行社會教育、舉辦兒童福利、心理或精神衛生服務、公共衛生服務、傷殘康復、參與住宅規劃、進行公共救助、實行老年救助、推進城鄉建設、推進社會運動、從事社會福利行政、社會工作教育等方面的工作。由于狹隘的社會福利觀，在聯合國社會委員會的社會工作分類中大部分類型在我國現今的社會工作實踐中仍然有待于進一步拓展，因此迫切需要樹立廣義社會福利觀以及公共服務與社會政策理念，擴大社會福利范圍，建立現代取向的社會工作體系。

廣義的社會福利視野強調社會工作的最終目的是促進一種普遍的社會福利狀態的實現。社會福利狀態是指人類生活中的幸福和正常的狀態，是和貧困、疾病、犯罪等社會病態相對的。社會工作是一種將社會福利的制度設計轉化為社會福利狀態的積極的實踐活動。發展性社會福利認為下列各重要因素才是社會福利發展的目的：以提高全民生活水準來增加人類福利；確保社會正義及公平分配國家的財富；提高人們的能力以達到在健康、教育、參與社會發展方面的極致。廣義的社會福利視野能夠為社會工作提供一種更為普適的價值導向。

廣義的社會福利視野強調社會工作是現代社會中社會福利的制度設計的重要組成部分，是一種現代社會的制度建構。在20世紀90年代英國出版的《新大不列顛百科全書》中，“社會福利”的條目下包括兩個主要的子項目，即（1）社會工作：個人社會服務；（2）社會保障：政府的福利項目。可見社會工作、社會福利、社會保障是三個相互關聯的概念。社會工作和社會福利幾乎同步產生、同步發展，是世界工業化和現代化的產物。在19世紀末、20世紀初，社會工作還只是一種與慈善相聯系的、由民間非營利組織及其工作人員向窮人提供社會支持的方法和手段。二戰前后，福利國家制度的建立，歐美國家相繼通過了一些社會政策或立法，確立了專業化與職業化的社會工作制度，并將其作為政府實施社會管理和提供社會服務的重要手段。此后，世界上許多國家和地區也逐步建立了社會工作制度。作為實現社會福利服務的手段的社會工作，由此成為現代社會制度中重要的制度設計。

總而言之，樹立廣義的社會福利觀，對于在不同文化背景和不同社會背景下的中國本土化的社會工作是至關重要的。沒有廣義的社會福利觀念，社會工作就必然會停留在扮演消極、負面、邊緣化的角色上。只有當社會工作成為現代社會福利制度設計的一部分之后，社會工作才能真正成為現代社會的一種社會服務、社會管理的手段，才能夠發揮真正的社會建構的作用。

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責任編輯杜福洲