杭州：民主促民生

2008年4月25日，杭州市綜合考評委員會辦公室向社會公開發(fā)布了《2007年度杭州市直單位綜合考評社會評價意見報告》，贏得各方關(guān)注。從2000年以來，杭州不斷在考評標(biāo)準(zhǔn)、考評方法、考評體系等方面進(jìn)行創(chuàng)新、改進(jìn)，在形成“杭州模式”的同時，也取得了實實在在的成效，惠及各方。

“杭州模式”:一種公民導(dǎo)向的政府績效評估模式

城市里占道停車位是太少了還是太多了？“有車族”、“無車族”對停車問題迥異的態(tài)度，成了解決“行路難、停車難”的一大障礙。杭州市2008年7月1日開始推行“停車新政”，其破解之道是：向上萬名市民發(fā)放問卷、了解民意，5.9萬個城區(qū)停車泊位全部都由社區(qū)市民和交警、城管部門“三位一體”共同劃定認(rèn)可。

“停車新政”的背后，是杭州市近年來“問需于民、問情于民、問計于民”的其中一項探索。要解決哪些民生難題、怎樣更好地解決？杭州市的答案是：傾聽民聲、尊重民意。

2008年4月25日，杭州市綜合考評委員會辦公室在《杭州日報》、“中國杭州”門戶網(wǎng)站、“杭州考評網(wǎng)”上，向社會公開發(fā)布了《2007年度杭州市直單位綜合考評社會評價意見報告》，其中涉及的杭州市連續(xù)7年為群眾“破七難”的民生工程，均是由群眾直接“點題”，政府直接回應(yīng)群眾呼聲，直面群眾最關(guān)心、最不滿意、最盼解決的現(xiàn)實問題。而這些民生問題解決得好壞，將成為杭州市直單位年度綜合考評的一項重要依據(jù)。

“社會評價意見報告的公開發(fā)表，在全國是第一家，作為社情民意的白皮書，報告通報了2006年度市直單位對社會評價意見的整改情況，分析了2007年度社會評價意見的主要內(nèi)容和基本特點，并提出了相應(yīng)的對策和建議。”談起報告公開發(fā)布一事，杭州市綜合考評辦主任伍彬的臉上就溢滿自豪的微笑。

首吃螃蟹者，媒體給予的關(guān)注往往很多。4月25日，新華社浙江分社發(fā)表了題為《杭州公開發(fā)表社會各界對市直單位的評價意見，在國內(nèi)尚屬首次》的新聞通稿，《中國青年報》、《新京報》、《成都晚報》、《南京日報》等國內(nèi)多家平面媒體作了轉(zhuǎn)載、報道。新華網(wǎng)、人民網(wǎng)當(dāng)日在顯要位置播發(fā)了新聞，新浪網(wǎng)、搜狐網(wǎng)、騰訊網(wǎng)、網(wǎng)易等國內(nèi)知名門戶網(wǎng)站在時政頻道都及時刊登了新華社文章。

報告的發(fā)布，也引起了民眾的共鳴。“該報告較政府審計報告更能直接反映群眾真實意見，有利于推動、改進(jìn)政府工作，希望杭州繼續(xù)保持這一做法，形成特色‘品牌’。”新華社浙江分社記者方益波深有感觸地說。

原杭州市委老干部局副局長方伯炎對公開發(fā)布報告的做法給予了高度評價，他專門打電話給伍彬主任：“報告實事求是地反映了當(dāng)前的民情、民意、民聲，把百姓想說的話都講出來了，原汁原味地反映百姓問題，非常了不起。”

報告還引起了市直單位的重視，杭州市綜合考評辦秘書處干部楊旸介紹說：“在2007年度報告中，百姓關(guān)于公共服務(wù)和壟斷行業(yè)的意見比上年上升較多，像移動公司增加141.7%，電力公司增加38.27％，報告出來后，這些單位就來電詳細(xì)詢問報告中群眾反映的意見，哪些指標(biāo)低，怎么改進(jìn)。”

據(jù)了解，在2007年度市直機(jī)關(guān)綜合考評社會評價中，共收到9個層面14762名參評代表各類意見和建議10630條，經(jīng)過梳理合并同類項后為5122條，杭州市考評辦從中確定了261項群眾意見突出、社會影響較大的問題，作為2008年度重點整改目標(biāo)，分解到85個市直單位，力求當(dāng)年解決或取得明顯成效。這些問題涵蓋了“行路停車難”、“住房難”等難點，物價上漲、壟斷行業(yè)和公共服務(wù)、社會治安等熱點，新杭州人、“夾心層”家庭等盲點，提高人民群眾經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會、環(huán)境五大生活品質(zhì)等重點。這些重點整改目標(biāo)現(xiàn)已公布，并設(shè)專線85253000，接受群眾監(jiān)督。

“網(wǎng)上公布的文件將我們老百姓反映強(qiáng)烈的問題都列出來了，市直單位能夠傾聽老百姓的心聲，重視老百姓的意見，這一點是非常好的。我們市民也是非常希望能夠和政府、市直機(jī)關(guān)溝通、交流，畢竟建設(shè)美麗的杭州需要我們共同努力啊！”市民張建對這一做法表示很滿意。

“社會評價體現(xiàn)綜合評價的群眾導(dǎo)向，可以擴(kuò)大公民的政治參與，而公開發(fā)布整改目標(biāo)，能夠建立‘評判—整改—再評判—再整改’的工作機(jī)制，使市直機(jī)關(guān)真正將群眾最關(guān)心的問題整改落實好。”伍彬主任對目前的工作模式充滿信心。

如何做到結(jié)果的公正、客觀

滿意不滿意單位評選，老百姓關(guān)心結(jié)果，更關(guān)心這個結(jié)果產(chǎn)生的過程。“這個評選是以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)評定的？有沒有透明度？”很多市民都有這樣的疑問。

“其實，從2000年評選的第一年起，這個評選標(biāo)準(zhǔn)就在實踐中不斷完善。2005年的評選采取的新考評辦法，是由社會評價、目標(biāo)考核和領(lǐng)導(dǎo)考評三個部分組成，社會評價也就是滿意不滿意單位評選。其中社會評價占50分，目標(biāo)考核占45分，領(lǐng)導(dǎo)考評占5分，總分為100分，達(dá)標(biāo)線為82分。”下過陣雨的午后，在美都大樓六層的杭州市綜合考評委員會辦公室里，伍彬主任娓娓道來。

據(jù)了解，社會評價是由市民代表、黨代表、人大代表、政協(xié)委員，省直機(jī)關(guān)、老干部、專家學(xué)者、行風(fēng)評議代表，區(qū)、縣（市）四套領(lǐng)導(dǎo)班子成員，區(qū)縣（市）的部委辦局及街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨政（包括人大）負(fù)責(zé)人，社區(qū)黨組織和居委會負(fù)責(zé)人，企業(yè)代表等9個投票層面，對綜合考評參評單位的“服務(wù)態(tài)度和工作效率，辦事公正和廉潔自律，工作實效和社會影響”進(jìn)行評價。

其中，市民代表的確定，是統(tǒng)計局按照統(tǒng)計法，通過計算機(jī)在民情調(diào)查戶中篩選而成的。“我們篩選市民代表的具體方法是：一、全市所有的區(qū)都有市民代表參加，而且對市民代表的年齡、職業(yè)沒有限制；二、市民代表的產(chǎn)生，不是以姓名出現(xiàn)，而是以住址（門牌號碼）出現(xiàn)。當(dāng)確定這一戶門牌號碼，那么這一戶的家庭就是我們所選定的市民代表，就請這一戶家庭的成員來填寫選票，如果這一戶家庭的人都不愿填寫，可以委托他人填寫（當(dāng)然允許放棄），但必須反映這戶家庭的真實意志。”伍彬主任介紹說。

但是，隨機(jī)篩選市民代表的模式，可能會出現(xiàn)這樣的情況：有的市民很想?yún)⑴c，卻拿不到選票，被抽到的又可能不愿參與。為了解決這一問題，考評辦采取了“依托市民郵箱，試行網(wǎng)上評議”的新舉措。

“用一般的郵箱進(jìn)行網(wǎng)上投票，顯得太隨意，真實性無法控制，所以我們采用市民郵箱。市民郵箱是由市政府配發(fā)的，采用實名制，每個賬號只能投一次票，來確保真實性。”

目前，網(wǎng)上評議的結(jié)果還不能計入社會評價總分，但對于群眾通過網(wǎng)上評議系統(tǒng)提出的意見建議，經(jīng)過梳理匯總后，將一并納入社會評價意見整改范圍。這一做法為廣采民意奠定了基石。

作為杭州的建設(shè)者，越來越多的外來務(wù)工人員為杭州的發(fā)展作出貢獻(xiàn)。在2007年度的社會評價中，外來務(wù)工人員也有一定的投票權(quán)重。

“將投票權(quán)賦予外來務(wù)工人員，請他們和杭州市民一起評判政府，享有一樣的政治話語權(quán)，杭州的做法在全國還是首創(chuàng)。”杭州市綜合考評委員會辦公室評選工作處副處長葉冰說，考評辦采取按行業(yè)分類抽樣入戶（企業(yè)）調(diào)查方式，從服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等外來務(wù)工人員較為集中的行業(yè)隨機(jī)抽取1000名外來務(wù)工者，請他們和10000多名杭州市民一起，代表700多萬杭州人民來共同行使評判權(quán)力。

“很感謝杭州能給我們這些外來務(wù)工者這個投票機(jī)會，這一方面說明杭州尊重我們這些非杭州人，也肯定我們的成績，另一方面也反映一個大都市應(yīng)有的氣魄。我們也會行使好這個權(quán)利，把我們廣大外來務(wù)工者的意見真實地反映出來。”一位參與投票的外來務(wù)工者代表滿懷激情地告訴記者。

考評體系 不斷完善

“社會評價中存在的最大問題就是信息不對稱。”伍主任道出社會評價中存在的“硬傷”，“評價者，特別是市民代表，對機(jī)關(guān)工作不了解，有過接觸的還好，沒接觸過的，不了解，怎么客觀評價？”

據(jù)了解，2007年度參與綜合考評的市直單位共114家，其中參加社會考評的71家，由于老百姓對71家參評單位不可能都了解，將交警的考評內(nèi)容掛到公安名下，將城管的職責(zé)歸入環(huán)保的范圍……諸如此類張冠李戴現(xiàn)象的存在，也的確影響了社會評價來源的真實性。

“往往出現(xiàn)這樣的情況：一些與百姓接觸多的窗口單位，評價不高，而接觸不多的單位，評價都還不錯。”伍主任講道，“這就導(dǎo)致一些單位不服氣，覺得不公平，明明不是我的問題，為什么由我來背這個黑鍋？”

目標(biāo)考核中也同樣存在著問題。

目標(biāo)考核由市目標(biāo)辦組織進(jìn)行，采取機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的方式。目標(biāo)辦是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，由機(jī)關(guān)部門人員臨時組成，由于成員都是政府綜合部門的相關(guān)人員，對機(jī)關(guān)情況比較了解，對單位考核比較準(zhǔn)確。

但正是因為同在一個“屋檐”下工作，“低頭不見抬頭見”，“考核起來，不大拉得下臉，明明看到問題，對方一解釋，原來要扣分的，領(lǐng)導(dǎo)一說，就算了，部門之間不大拉得開分?jǐn)?shù)，扣分扣不下去。”伍主任說道。

如何確保考評結(jié)果的公平、公正、客觀，形成良性循環(huán)的促進(jìn)機(jī)制，相關(guān)部門一直在思考、探索解決之道。

對市直單位依據(jù)工作性質(zhì)分為三類，并設(shè)定不同的評選系數(shù)是解決問題的路徑之一。對于社會服務(wù)較多的部門，其系數(shù)是1.05，社會服務(wù)相對較少的部門，其系數(shù)是1.01，第三類黨群系統(tǒng)，其系數(shù)是1.00。

“這些系數(shù)是由考評辦結(jié)合專家組通過調(diào)研、模擬得出來的，從2007年度實行的情況來看，效果是好的，一些參評單位的抱怨聲減少了。”伍主任介紹說。

設(shè)置創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)，對綜合考評的加分項目，實行績效評估，也是提升綜合考評的民主性、公正性、科學(xué)性的方式之一，為此，杭州市綜合考評委員會辦公室專門成立杭州市績效評估專家?guī)欤蛉泄_招聘績效評估專家。

每年績效評估期間，由市考評辦根據(jù)工作需要從專家?guī)熘须S機(jī)抽取若干名，組成績效評估專家組，對市直單位創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)進(jìn)行績效評估。

在以往的考核中，被考評單位只要目標(biāo)任務(wù)完成就能得滿分，但引入績效考核方式后，要得滿分就不再是那么容易的事了。在現(xiàn)行的評價體系中，不僅要看任務(wù)有沒有完成，還要看取得的實際效果、百姓的滿意度以及投入產(chǎn)出比。

“投入與產(chǎn)出不成正比，即使任務(wù)完成了，成績也不錯，但投入太高，這樣也是不行的。”伍主任說道，“雖然績效考核的門檻高了，但由于是加分項目，被考評單位的積極性還是挺高的。”

另一解決方式就是進(jìn)行程序上的改進(jìn)，這一改進(jìn)在目標(biāo)考核中體現(xiàn)尤為明顯，具體又是通過“實際操作明文化”和“增強(qiáng)透明度”兩方面來實現(xiàn)。

為了改變以往目標(biāo)考核中所采取的目標(biāo)辦開會、打分，對被考評單位完全保密，結(jié)果導(dǎo)致其不服、告狀到市領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象，市考評辦采取了在考評網(wǎng)上公示考評初步結(jié)果，與被考評單位見面，送達(dá)考核情況告知書，允許被考評單位3天之內(nèi)申訴、進(jìn)行復(fù)議等措施。

“在復(fù)議過程中，對于一些單位存在的特殊情況，經(jīng)過解釋，認(rèn)為理由充分的，可以采納；對于理由不充分的，則維持原來的結(jié)果。”伍主任說，“這樣的結(jié)果出來后，一方面能使被考評單位心服口服，另一方面也確實保證了考核結(jié)果的公平、公正。”

“工欲善其事，必先利其器”，先哲的教誨于此處也有啟迪意義。要使綜合考評發(fā)揮其應(yīng)有作用，考評體系的公平、公正、科學(xué)是前提和基礎(chǔ)，而其落實，仍需在實踐中漸趨完善。

相關(guān)鏈接：杭州市績效考評系列舉措

1. 對市直各單位依據(jù)工作性質(zhì)加以分類并設(shè)定不同的評選系數(shù)；

2. 依據(jù)信息對稱原則，界定三類考核的不同主體和考核的具體內(nèi)容并規(guī)定不同權(quán)重；

3. 在社會評價中，按照適宜度原則確定考評主體，并對不同考評主體規(guī)定不同的評價權(quán)重；

4.用科學(xué)抽樣方式確定市民和企業(yè)的參評人員和單位，對除市民和企業(yè)之外的參評主體實行人員選擇和投票結(jié)果統(tǒng)計的兩次80%抽樣；

5. 動態(tài)設(shè)置達(dá)標(biāo)線；

6. 在綜合考評中，專門設(shè)置了創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)，各部門自愿申報，由專家組獨立進(jìn)行績效評估，進(jìn)行加分或倒扣分。

相關(guān)鏈接：杭州綜合考評三個階段

杭州綜合考評2005年以前由市直機(jī)關(guān)目標(biāo)責(zé)任制考核和社會各界參與的“滿意單位不滿意單位評選”兩部分組成；2005年，增加了“領(lǐng)導(dǎo)考評”，并正式使用“綜合考評”這一名稱。其發(fā)展主要經(jīng)過以下三個階段：

一是前綜合考評時期（1992—2000年），為單一目標(biāo)考核階段。1992年，在鄧小平發(fā)表南方談話的背景下，杭州市在市直單位推行了目標(biāo)管理責(zé)任制，一方面確保市委、市政府提出的各項目標(biāo)任務(wù)的全面完成；另一方面，通過實施考核獎勵，激發(fā)廣大機(jī)關(guān)干部的工作積極性。

二是綜合考評初步發(fā)展時期（2000—2005年），為目標(biāo)考核、社會評價雙軌并行階段。2000年，市委、市政府為解決制約杭州發(fā)展兩大瓶頸之一的發(fā)展環(huán)境問題，在市直單位開展了根治機(jī)關(guān)“四難”綜合征（門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦）、轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)的“滿意單位不滿意單位”評選活動，致力于改善發(fā)展軟環(huán)境。這一時期，市直機(jī)關(guān)目標(biāo)責(zé)任制考核和滿意單位評選由分設(shè)于市政府辦公廳的市目標(biāo)辦和市直機(jī)關(guān)黨工委的市滿意辦分別組織實施，雖然在考核、評價結(jié)果上雙方互為折分，但各自在對方考評總分中所占的分值很小，相互之間基本起不到什么影響，結(jié)果的公布和獎懲的實施也都是完全分開的。

三是綜合考評深化發(fā)展時期（2005—2008年），為綜合考評模式正式確立、發(fā)展、深化階段。為了整合各類考評資源，全面、準(zhǔn)確地反映和評價市直各單位工作實際，探索建立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的考核評價體系，2005年下半年，市委、市政府成立專門課題組，經(jīng)過反復(fù)調(diào)研論證，決定將目標(biāo)考核、“滿意不滿意單位”評選（社會評價）進(jìn)一步結(jié)合，同時增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)考評，對市直單位實行“三位一體”的綜合考核評價，并正式采用了“綜合考評”這一名稱。2006年8月，市委、市政府又決定，將原來分設(shè)的三個非常設(shè)機(jī)構(gòu)——市目標(biāo)辦、市滿意辦、市效能辦職能進(jìn)行整合，成立杭州市綜合考評委員會辦公室，作為市考評委的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)級別為正局級。