政府績效評估“軟肋”何在？

公共組織績效評估被譽為政府官員手中“最有效的管理工具”，這個“工具”是中國從西方移植過來的公共管理學概念?？冃гu估的內生性特點是否導致其在中國政治實踐中的“水土不服”？其“癥狀”又是什么？有關專家進行了詳細解讀。

政府角色越位扭曲績效評估

□當前，公共組織績效評估被譽為政府官員手中“最有效的管理工具”，而政府部門角色的合理定位，又是科學地組織績效評估的前提。在您看來，我國政府部門在績效評估中的角色定位是否合理？

■績效評估評什么？當然是評政府該做的事情；績效評估適用于哪些領域或活動？當然適用于政府部門分內事或法定職責。但是，在政府越位基礎上實施組織績效評估，可以說是實踐中存在的一個值得關注的問題?，F在采用的幾種績效評估模式的一個共同特點是圍繞某些中心工作展開，但不少地方政府和部門確定的中心工作，并不一定屬于政府的分內職責。

比如，有的地方把農業產業化作為振興農業的突破口，有的地方則立足于科技興農，多數采取了強制推廣某種經濟作物或興辦科技示范園的形式，列為政府中心工作，嚴格績效考評。其結果是，所有政府部門的績效考評中，推廣種植某種經濟作物就成為一個重要指標；幾乎所有政府部門，都用股份制形式投入到興建科技示范園或示范點的活動中。這不僅違反了中央關于黨政機關不得經商辦企業的規定，而且用行政手段剝奪農民的經營自主權，無疑是一種政府角色的越位。

□政府角色越位對績效評估會產生什么樣的影響？

■政府角色越位基礎上的績效評估不僅起不到應有的積極效果，而且會妨礙政府職能轉變，扭曲政府部門的行為，造成政府與群眾的矛盾，損害政府形象和政治合法性。

比如有些地方的招商引資目標考核，凡完不成招商指標的部門和官員將面臨通報批評、扣發補貼、離崗、引咎辭職的處理。當面臨巨大的招商壓力時，部門難免會利用自己掌握的權力進行交易：法院可以給商戶提供偏袒的許諾或某種默契，治安警察可給商人提供特殊照顧，勞動部門對惡劣勞動條件或欠付工資、保險睜一只眼閉一只眼，土地管理部門可以提供用地方面的優惠……

在一個為招商引資而展開政策拍賣或優惠競賽的大環境下，政府部門會成為“公正仲裁者”或良好市場秩序的締造者嗎？

□您曾撰文指出“運動式行政管理”是我國政府管理方式的特點之一，這種傳統的管理方式與改革開放后才走上實踐舞臺的公共組織績效評估的兼容性如何？

■改革開放以前，運動式行政管理表現為頻繁的政治運動和大規模的公眾動員。改革開放以來，運動式行政管理則表現為管理的被動性和防御性：當某一方面的問題成堆，社會反映強烈時，才采取諸如“嚴打”、大檢查、專項調查、大評比等方式謀求糾正。運動式管理存在的成本高、資源浪費、問題反復和成果難以鞏固等弊端已廣為人知。更重要的是，運動式行政管理實際上是一種獎勵失敗的機制。以公共安全為例，只有當犯罪率上升，治安成為公眾關注的焦點問題時，政府才會發動“嚴打”之類的運動，警方由此獲得更大的權力、更有力的政治支持、更多的資金和其他資源。獎勵失敗的結果是產生荒謬的刺激，導致組織績效每況愈下。

作為一種管理工具，組織績效評估的目的是通過科學的監測、評價和反饋，實現組織績效的持續性改進。換句話說，持續性改進是組織績效評估的目標和精髓，這有利于糾正我國長期存在的運動式行政管理的弊端。但在我國的實踐中，運動式行政管理依然相當普遍，組織績效評估圍繞領導確定的“中心工作”或社會熱點問題展開，就從克服運動式行政管理的有效方法演變為階段性突擊方式解決問題的工具。更值得關注的是，“嚴打”、大檢查、專項調查、大評比等活動往往備受重視并高調推進，對活動效果的評價也受到高度重視。于是，組織績效評估就“嫁接”在運動式管理活動之上，這不僅有悖于績效持續性改進的宗旨，而且會成為持續性改進的障礙。

績效指標設置需與組織使命和任務相一致

□現在一些地方實施的績效考核都會設置一定的指標，用數據說話，您是如何看待這種指標促進機制的？

■這種做法是目標責任制的一個體現，通過把工作目標和責任分解為詳盡程度不等的具體指標體系，實行目標完成情況監測和考核，最終以考核結果作為獎懲依據，在一定程度上促進了機關作風的改變，但也帶來了一些值得注意的問題。

作為推動政府機關有效履行職責的一種管理技術，績效目標的設置必須與組織使命保持高度一致，也就是說，在績效目標與組織使命不一致的情況下，組織績效評估會成為組織使命和核心價值實現的障礙。

績效目標與組織使命不一致甚至完全沖突的例子在實踐中比比皆是：交通警察的使命是創造并維持良好的公共交通秩序，但主管部門為交警單位確定罰款額指標的現象時有發生；環保監察目的是為了環境質量的改善，但許多部門確定罰款額指標、考核排污費征收率的做法實際上給企業傳達了一個錯誤的信息，即足額交納排污費后可以放心去排。這不是目標主次位置的顛倒，而是目標對使命的錯位。這樣出來的考核結果，只能是治標不治本。

□績效指標設置不當除了會與組織使命相悖外，是否還會造成其他影響？

■組織績效評估的內容和側重點必須嚴格圍繞兩個方面：一是組織使命；二是法定職責?？冃繕伺c組織使命沖突的危害性已為人們所認識，并在采取措施逐步解決。但是，具有同等危害性卻難以被人們認識的問題是，績效指標與組織任務和責任的脫節。

最典型的例證表現在處理政府和市場的關系上。人們都認為，經濟體制轉型期政府的主要責任是培育市場、服務市場、規范市場，但長期以來這些責任領域的績效指標并不明確甚至不存在，GDP增長率實際上成了衡量地方政府績效的主要的甚至唯一的剛性指標。從理論上說，這種做法有悖于管理市場經濟的客觀規律。既然市場經濟下政府的主要經濟職能是規范和服務市場，那么政府績效指標就應圍繞市場的規范程度和服務優劣來設計；既然政府的職責是為所有企業提供良好經營和公平競爭的環境，那么其績效就不應僅僅體現在所屬企業的經濟效益上；市場經濟要求國內市場一體化和企業的橫向聯合，以經濟增長率為核心的績效評估則立足于地域或部門經濟，因而帶有明顯的計劃經濟的痕跡。

實踐中，在地方財政利益和官員“政績”意識的驅動下，績效評價標準單一性已經產生了“諸侯經濟”的嚴重XX后果：封鎖市場，排斥外來競爭，導致市場割裂、行政壟斷、市場失范#8226;#8226;#8226;#8226;#8226;#8226;顯然，績效評價指標與組織任務和責任的脫節產生了南轅北轍的后果，應該引起高度重視，并采取措施加以糾正。

績效評估需堅持雙重價值取向

□據報道，現在很多地方實行的績效評估中，老百姓的意見會占到很大的比重，對于這種現象，您認為該如何理解？

■這是績效評估中堅持公民導向原則的體現。政府的職責雖然千差萬別，但部門履職歸根到底都是為社會和公民提供公共服務。因此，公民導向首先要求，公共組織績效評估必須立足于公民，評估內容、標準和指標體系設計應從公民的立場出發，堅持從群眾中來的原則?，F在各地的績效評估中確實加重了群眾話語權的分量，但由于我國績效評估的特點之一是圍繞政府的中心工作展開，各地所確定的中心工作是否從群眾中來，是否切實反映了人民群眾的要求和愿望，目前還存在一些值得深入思考的問題。

在我看來，與老百姓的要求和愿望相比，“政績工程”、“形象工程”、“首長工程”更有可能成為地方政府的中心工作。克服這種狀況，不僅需要領導者理念的轉變，更重要的是制度建設，即建立公民需求的評價機制，以保證績效評估的內容和側重點與公民需求有機銜接。

□除了“公民導向”，績效評估中還有沒有其他的衡量因素？

■績效評估中的另外一個重要理念是“結果導向”。哈佛大學教授巴達赫說過，作為當代政府改革的實踐指南，新公共管理“最核心的觀點是為結果而管理，而不是努力去完成那些被期望做的事；最重要的結果之一則是使‘顧客’滿意?！?/p>

反觀我國的績效評估，投入和過程導向依然是其特征之一。以治理超載為例，出動了多少次警力，設立了多少個檢查站，檢查時間從過去的XX小時延長到24小時，發現并處罰了多少輛違規車輛等，都是成績匯報的著力點。投入和過程導向正在固化成一種模式：領導重視、組織保障、組織的活動、服務對象得到的實惠，各占四分之一的比重。

問題在于：領導重視也好，組織保障或組織的活動也好，都屬于部門的投入或付出的努力，如果沒有落腳到服務對象受益這一結果上，它們的意義到底體現在什么地方？如果說高績效政府是我們追求的目標，那么用最少的投入獲取最大可能的效果，就是高績效政府的真諦。

績效評估的公開性與結果利用不盡如人意

□2008年4月25日，杭州市綜合考評委員會辦公室向社會公開發布了《2007年度杭州市直單位綜合考評社會評價意見報告》，社會反響強烈，這說明了什么問題？

■從評估活動的性質和所要達到的目標來看，公開性應是公共組織績效評估的重要特征之一。公開性既包括評估內容和標準的公開，也包括評估過程的公開，還包括評估結果的公開。杭州的做法是全國首創，但也只是做到了評估結果的公開，所以說，公開性與透明度不足是我國公共組織績效評估中的一個值得關注的問題。即使是中央大力推動、各級政府普遍實施的領導崗位目標責任制，其考核的過程和結果同樣存在透明度和公開性不足的問題。這不僅剝奪了公民的知情權和監督權，造成民眾對目標責任考核的冷漠，而且影響了目標責任制的效果。

□就您的觀察，您是否可以談談我國現在對績效評估結果的利用情況？還存在哪些問題？

■在我國的實踐中，需要關注并避免績效評估結果利用中的兩個極端：一是評估結果束之高閣，與干部任用、獎懲和資源配置相互脫節；二是績效評估結果利用上急功近利，不分場合地推行“一票否決”、“末位淘汰”等貌似激進有為、實則不盡科學的制度。從實踐及其發展趨勢看，第二種傾向更值得警惕。

我國的公共組織績效評估處于初級階段，在基本理念、實施原則和評估能力、操作技術層面存在著諸多不足。盡管績效信息質量存在這樣那樣的缺陷，但評估結果的高調應用似乎毫不含糊。“一票否決”、“末位淘汰”等著眼于處罰，而且相當嚴厲。高壓之下，部門和官員往往靠杜撰數據、假信息來應付。我始終堅持一個觀點：當某種不良行為非常普遍的時候，我們不能僅僅從個人身上找原因，更應該做的是審視有關的制度。曾經有這樣一個例子：甘肅省幾個緝毒警察為擺脫末位排名，竟然設套陷害百姓，致使3個普通百姓成為“毒梟”并被判處死刑（后來被無罪釋放）。績效評估是為了提高政府績效，政府績效的核心是人民滿意或達到人民所期望的結果。如果績效評估導致了類似禍國殃民的犯罪行為，會令每個推動者汗顏，那還不如不搞。政府管理要創新，創新需要腳踏實地，不能著眼于轟動效應，更不能成為另一種形式的形象工程。（周志忍：北京大學政府管理學院教授，北京大學政府績效評估中心主任）