聘用制公務(wù)員浦東試水

近些年來，政府部門一直試圖用一種體制外的辦法，來解決體制內(nèi)公務(wù)員的供需矛盾。2007年12月，上海市浦東新區(qū)“聘用制公務(wù)員”在全國進(jìn)行首批試點。

2008年7月起，揚州全面試行“政府雇員制度”，面向社會公開招聘。預(yù)計下半年產(chǎn)生的“政府雇員”會在10名左右，簽1—3年的合同，最高拿14萬元甚至更高的年薪。人事專家稱，“政府雇員”有助于改善機(jī)關(guān)公務(wù)員的人才結(jié)構(gòu)，正成為一種趨勢而走向常態(tài)化。

而早在2007年12月，上海市浦東新區(qū)作為人事部“聘用制公務(wù)員”在全國的首批試點，已就金融規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)分析、教育規(guī)劃和創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資等6個崗位面向全國招聘。截至2008年6月1日，有5個崗位已經(jīng)簽約，新區(qū)發(fā)改委金融規(guī)劃與研究的崗位因沒有招到合適的人選，只好空缺。

新崗位催生“聘用制公務(wù)員”

從老師到公務(wù)員，這個跨度對于劉文杰來說，除了思維方式從微觀偏向宏觀外，并無太多其他的轉(zhuǎn)變。

他還是像從前一樣思考問題。不過，以前想的是怎樣搞好一個學(xué)校的教育，現(xiàn)在則想的是怎么提高一個地區(qū)的教育水平——此前他是上海市浦東新區(qū)一所學(xué)校的校務(wù)處主任，現(xiàn)在則在浦東新區(qū)社會發(fā)展局教育處，主管該區(qū)的教育綜合規(guī)劃。

2008年6月1日，他與浦東新區(qū)社發(fā)局教育處簽約，成為全國首批“聘用制公務(wù)員”。與他同時完成這種“角色轉(zhuǎn)變”的，在浦東還有4人。

“這是一個新設(shè)的崗位。”劉文杰告訴記者，“這方面的工作(教育規(guī)劃)以前不是很多，還沒有重要到需要安排一個專門崗位的程度。”

但浦東新區(qū)經(jīng)過18年的高速發(fā)展，已經(jīng)過了以政策變現(xiàn)為支撐的粗放式的發(fā)展階段，要繼續(xù)謀求一枝獨秀，“就要把注意力放在機(jī)制和體制的革新上”——2005年，浦東新區(qū)被批準(zhǔn)為全國第一家綜合改革配套實驗區(qū)。“配套什么？”在劉文杰看來，“就是機(jī)制和體制”。

此次招聘的其他5個崗位，也與教育規(guī)劃一樣，多為新設(shè)，都與所屬行業(yè)在新的發(fā)展階段的要求有關(guān)。

建立在微觀教育實踐基礎(chǔ)上的宏觀規(guī)劃，能為教育提供一個更為明確的方向，這個方向?qū)τ谝堰M(jìn)入改革“深水區(qū)”的浦東非常重要，因為過去“想到哪兒做到哪兒”的發(fā)展模式，很容易在感性的支配下在原來的路上打轉(zhuǎn)兒。

事實上，早在2003年，浦東的城鄉(xiāng)教育開始統(tǒng)一劃歸新區(qū)社發(fā)局管理后，教育規(guī)劃的重要性已經(jīng)開始顯現(xiàn)出來。但首先面臨的一個現(xiàn)實問題是：城市和農(nóng)村的學(xué)校由于發(fā)展基礎(chǔ)不同，其師資、硬件等條件相差甚大，而教育公平又是政府工作的題內(nèi)之義，如何才能做到這一點？

“這不是一個行政命令就能解決的問題。”劉文杰說，“關(guān)鍵是制定一個怎樣的政策來引導(dǎo)的問題，而要引導(dǎo)的核心要素，就是師資。”

“在通常情況下，沒有一個老師愿意從城區(qū)流動到農(nóng)村去。”但光知道這一點遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，劉文杰要做的，就是分析這種想法背后的各種現(xiàn)實因素，并提出應(yīng)對之策。

“城里老師不愿去農(nóng)村的原因，無非是鄉(xiāng)村交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生源較差等等。”劉文杰分析，“政策的制定首先要考慮到這些現(xiàn)實，然后拿出有吸引力的補(bǔ)償方案。”

“補(bǔ)償方案里首先應(yīng)包括收入上的適當(dāng)補(bǔ)助，其次應(yīng)提供相對更大的發(fā)展空間。比如一個普通的老師，到農(nóng)村學(xué)校可以做學(xué)科帶頭人，在職稱評定上也可以有所傾斜等。”

“甚至像交通補(bǔ)貼等細(xì)微的方面也應(yīng)該考慮到，一個好政策的特點就在于想別人所想。”這些“想別人之所想”，建立在劉文杰曾有過的十來年的教學(xué)和管理經(jīng)歷之上，這兩方面的經(jīng)歷正是這一崗位最終垂青于他的重要原因。

“當(dāng)你在制定的政策里考慮了一切應(yīng)該考慮的因素后，就會發(fā)現(xiàn)真的有城里的老師開始往農(nóng)村跑了。”劉文杰說，“而這種成就感，在原來的崗位上是體會不到的。”

為何不要應(yīng)屆生？

教育綜合規(guī)劃這一職位之所以要試用聘任制，是因為其對專業(yè)的實踐有門檻，又對管理的實踐有要求，無論在現(xiàn)有的公務(wù)員隊伍，還是在統(tǒng)一的公務(wù)員錄取考試?yán)铮@些要求都難以得到滿足。

“教育規(guī)劃首先得知道微觀的教育是什么樣的，然后又能在很多個微觀中找到一個共同的規(guī)律。”一位教育學(xué)專家表示。而現(xiàn)在教育系統(tǒng)的公務(wù)員多以科目來劃分管理范圍，一方面對學(xué)校缺乏感性的體驗，另一方面更缺乏建立在這種感性基礎(chǔ)上的宏觀把握。

新區(qū)科委主任助理這個崗位，或許能更為直觀地看到這種差距。科委對這個崗位的定位是：負(fù)責(zé)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資的推進(jìn)，打造科技投融資體系，扶植企業(yè)自主創(chuàng)新。但科委負(fù)責(zé)此次招聘的羅榮告訴記者，科委內(nèi)部沒什么人敢報這個崗位。

浦東新區(qū)組織部(人事局)人事綜合處處長郭嶸則進(jìn)一步解釋為：按照浦東新區(qū)公務(wù)員的構(gòu)成，有社會經(jīng)驗的人員年齡相對較大，接觸風(fēng)險投資的較少，而年輕人又多是畢業(yè)后直接進(jìn)入政府，缺乏社會經(jīng)驗。

公務(wù)員選拔還有一個重要的途徑，就是統(tǒng)一的公務(wù)員考試。但多數(shù)受訪人都承認(rèn)，這個渠道產(chǎn)生不了他們所需要的人才。一個最重要的原因是：這個考試只是基礎(chǔ)人才的一個選拔，不是選拔這些單位所需要的高級專業(yè)人才。

即便有高級專業(yè)人才有意嘗試這一渠道，也會望而卻步——一個工作了好多年的專業(yè)人才，根本考不過由大量的模擬試題訓(xùn)練出來的大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生。

此前，上海市曾因提出“市級機(jī)關(guān)拒招應(yīng)屆生”在全國引發(fā)爭議，這一舉措因與大學(xué)生就業(yè)困難的大勢不符，上海有關(guān)部門被迫出面澄清。

公務(wù)員供需矛盾突出催生了“政府雇員”制度，這一制度主要為了彌補(bǔ)兩種崗位的人才不足：一是專業(yè)性較強(qiáng)的崗位，二是輔助性的崗位。與聘用制公務(wù)員不同的是，政府雇員不在編制之內(nèi)，因而有時難以調(diào)動政府系統(tǒng)內(nèi)的資源。最有代表性的一個例子是：2002年，浦東新區(qū)聘請哈佛大學(xué)建筑學(xué)博士吳越為首席規(guī)劃師，50萬元的年薪曾在當(dāng)時引發(fā)轟動，卻由于無法調(diào)動系統(tǒng)內(nèi)資源，合作沒有取得預(yù)想的成功。

制約這種合作的編制問題，終于在2006年1月1日公務(wù)員法實施后得以破冰。該法專門辟出一章對“職務(wù)聘任”進(jìn)行規(guī)定，其中第九十五條明確規(guī)定：“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實行聘任制。”

人才測評介入

公務(wù)員法實施后沒多久，浦東新區(qū)科委就收到了區(qū)人事局有關(guān)聘用制公務(wù)員的報名通知。由于涉及到的部門較多，每個部門的名額被嚴(yán)格限制。

“我們本來報上去的是副主任職位，”羅榮告訴記者，但由于此次招聘跨度長達(dá)兩年多，原來空出的副主任職位在這一過程中不復(fù)存在，最后將招聘職位修改為主任助理。

從2006年4月份收到招聘部門上報的名額，到2007年12月招聘廣告最終在網(wǎng)站上掛出，中間隔了20個月。“溝通費了不少時間。”羅榮告訴記者，“光人事局召集的會就開了20多次。”

“主要還是區(qū)人事局與上級部門之間的溝通。”羅榮說。這一溝通之所以持續(xù)了那么長時間，據(jù)知情人士透露，是因為相關(guān)各方都非常謹(jǐn)慎，“畢竟這在全國還是第一次”。在這一過程中，原來各部門上報的總共10多個招聘崗位，最終被削減為6個，“有的崗位被認(rèn)為不適合以這種方式招聘”。

而從2007年12月開始的招聘過程，與委任制公務(wù)員招考的最大區(qū)別，在于其對職位的各項具體要求，都在考核的具體環(huán)節(jié)里得到體現(xiàn)。劉文杰目前正著手研究的城鄉(xiāng)教育公平問題，在當(dāng)時的試題中已有呈現(xiàn)，而面試中的一道題“你如何看待目前的分配制度”也讓他記憶猶新，“雖然看起來與教育無關(guān)，但其實都是在談?wù)摴脚c效率之間的關(guān)系。”

值得注意的是，在面試程序開始之前，區(qū)人事局還委托人才測評公司，對進(jìn)入面試的人員做了一個名為“卡特爾16種人格因素”的測驗測評，測試的項目涵蓋了人的處世能力、性格特征和人格要素等方面，測試的結(jié)果評委人手一份，以備參考。

在最終被聘為科委主任助理的李勇軍的測評報告上，記者看到，在每項10分的測試項目中，其“樂群性”即喜歡人際交往的程度得分為“5”，而“聰慧性”，即邏輯推理能力一項的得分為“9”。

而在“你的職業(yè)價值觀選擇”一項中，記者看到，李勇軍將職業(yè)選擇時最重要的因素選擇為“能充分發(fā)揮自己的能力特長”，最不重要的因素則為“工資福利”——巧合的是，劉文杰也在接受記者采訪時表達(dá)了同一個意思。他的表述是：“在整個應(yīng)聘的過程中，我都不知道這個職位的收入有多少，也不關(guān)心。”

但他同時承認(rèn)，他知道浦東新區(qū)公務(wù)員的收入還可以，“現(xiàn)在我已經(jīng)知道，這個收入比我原來的還要多一些。”郭嶸在接受記者采訪時表示，聘用制公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)，一方面要參照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也要參照這種人才在社會上的收入標(biāo)準(zhǔn)。“平衡的結(jié)果是，比一般公務(wù)員的收入稍高”。

“曲線”退出

除了高工資之外，聘用制公務(wù)員另一個頗受關(guān)注的特點，是它在合同上明確約定聘用的年限，合同屆滿以后再根據(jù)雙方的意愿決定是否續(xù)簽。

但這一制度的一個明顯的缺陷在于：它只規(guī)定了退出機(jī)制，卻沒有相應(yīng)的晉升機(jī)制——受訪人員明確表示，聘用制公務(wù)員不適用“科員—科長—處長”這一套傳統(tǒng)晉升制度。

聘用制公務(wù)員工作的全部動力，只剩下完成合同和這份工作帶來的成就感。但在以職務(wù)晉升為主要價值追求的政府部門，這種動力能在多大程度上不被消磨，還是個疑問。一個可以提供注腳的前車之鑒是，與聘用制公務(wù)員處境相似的很多政府雇員，一直在發(fā)出上升通道過于狹窄的抱怨。

與聘用制公務(wù)員的狀況形成鮮明對比的是，委任制公務(wù)員長期以來上升的通道通暢，卻缺乏一個完善的退出機(jī)制，以至于公務(wù)員考試的功能已經(jīng)被異化為“一考定終身”。

有人將這一狀況與公務(wù)員所從事職業(yè)的穩(wěn)定性要求聯(lián)系起來，認(rèn)為要將政策的連續(xù)性建立在公務(wù)員群體的穩(wěn)定性上。“政府對公務(wù)人員的忠誠度要求很高，這在世界各國都一樣。”郭嶸說。

但一種更為大家接受的觀點是，一套相對完善的制度，更加有利于公務(wù)員群體的動態(tài)穩(wěn)定。這套制度既包括完善的晉升機(jī)制，也包括完善的退出機(jī)制。

有人建議將聘用制與委任制的優(yōu)點結(jié)合起來，以打造一種升降有序的通暢局面——聘用制在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為委任制，打通其上升的通道；委任制則在一定條件下降格為聘用制，并進(jìn)而與聘用制的退出機(jī)制聯(lián)系起來。

從目前的現(xiàn)實來看，聘用制公務(wù)員進(jìn)入委任制的通道并沒有完全堵死。“人事局曾經(jīng)對我們表示，這兩者并不是不可能有交叉。”劉文杰說。

據(jù)悉，委任制的退出通道也正在加緊構(gòu)建。在中紀(jì)委制訂的《2008—2012年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作要點》中，公務(wù)員退出機(jī)制被當(dāng)作防腐的重要手段，正式推出。

公務(wù)員聘任制究竟能走多遠(yuǎn)，讓我們拭目以待。

觀點交鋒

正方：知名評論員彭興庭認(rèn)為，長期以來，由于公務(wù)員地位穩(wěn)定、優(yōu)越，層層對上負(fù)責(zé)，直接造成了政府機(jī)構(gòu)等級森嚴(yán)、官僚主義叢生、辦事效率低下等問題。聘任制作為現(xiàn)代企業(yè)管理職員的重要經(jīng)驗之一，被運用到政府機(jī)構(gòu)的改革中，是公共行政理論的一個重大突破。盡管聘任制不可能全面實行，但聘任制卻可以發(fā)揮“鲇魚效應(yīng)”，在拓寬選人、用人渠道的基礎(chǔ)上，激活公務(wù)員隊伍，提高行政效率，增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任感、危機(jī)感。

國家行政學(xué)院教授王偉認(rèn)為，政府雇員制以契約的形式，打破了傳統(tǒng)的身份制度，而且，歷史上很多經(jīng)驗也證明，這能夠成為公務(wù)員制度的補(bǔ)充。政府雇員制度的最大內(nèi)涵，是雇員和政府在地位上的逐漸平等。這意味著，中國數(shù)千年來的“官本位”的格局也許會被打破，而打破官本位，是這些年來中國公務(wù)員改革一直追求的目標(biāo)。

反方：國家行政學(xué)院教授竹立家表示，政府雇員制度，在西方存在多年，但西方的東西并不都適合中國，這樣一窩蜂地抄西方的東西，最終的結(jié)果就是“閑著媳婦請保姆”。

中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授翟校義也表示，這種招聘方式也不會對公務(wù)員隊伍產(chǎn)生“鲇魚效應(yīng)”，實際上反倒會起到一個更壞的作用。從我們的角度看，政府把一些比較麻煩比較復(fù)雜的事情花大的價錢去購買勞動力來完成，而公務(wù)員就可以做一些輕松的事情，但實際上那工作原本是公務(wù)員應(yīng)該做的，只因為他們做不好而要求政府花錢招人去做。所以說，這一制度只會形成反向激勵，會對現(xiàn)有公務(wù)員產(chǎn)生不良影響。

相關(guān)鏈接：“政府雇員”制度在2002年被吉林省政府率先引入國內(nèi)。此后，深圳、廣州、無錫、武漢、蕪湖等地相繼跟上。

這些城市的做法各有特色。在吉林省，是將政府雇員作為公務(wù)員制度的補(bǔ)充，不占用公務(wù)員編制，不享受公務(wù)員待遇；在珠海市，實行雇員制的初衷是為了突破僵化的工資福利政策；而在無錫，政府雇員制的特色在于先出臺柔性引才規(guī)定，再出臺特聘崗位人員管理考核辦法，將特聘崗位人員納入整體性人才資源開發(fā)的范疇。

深圳市在政府雇員制上走得最遠(yuǎn)。2004年，深圳市首次派出招聘團(tuán)，赴港招聘政府雇員，全市51家機(jī)關(guān)事業(yè)單位提供了184個職位。深圳的設(shè)想是通過雇員制，把機(jī)關(guān)事業(yè)單位建設(shè)成為低成本、高效運行的公共管理與服務(wù)體系。

因此，一開始深圳就在全市的機(jī)關(guān)事業(yè)單位推行，而不局限于行政機(jī)關(guān)；另外，雇員占用本單位編制名額；所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位的輔助管理、工勤崗位，一律推行雇員制。

不過，幾年之后，人們發(fā)現(xiàn)，這些城市的實踐與最初的設(shè)想有著強(qiáng)烈的落差。截至2007年，吉林省3名政府雇員先后離開聘任機(jī)關(guān)，吉林省也決定不再招錄政府雇員。吉林省人事廳對媒體的解釋為：“我國新出臺了公務(wù)員法，規(guī)定政府可以聘任公務(wù)員。”

被大家寄予厚望的深圳改革也沒有出現(xiàn)期待中的“鲇魚效應(yīng)”，歸于沉寂。