社會保險核定制度探討

社會保險核定制度是社保費征繳過程中的一個重要程序，也是征收機關征收社保費的重要依據。研究探討社保核定制度中的問題，對統一征管體制、簡化辦費程序、創新征繳管理流程等具有現實意義。

一、社保核定制度在執行中出現的問題

從目前社保核定制度（以下簡稱核定）執行情況看，出現了一些難以解決的問題和矛盾后，主要表現為：

1.核定使申報繳費數不真實的法律責任難以界定。核定制度使申報主體（企業）、核定主體（社保經辦機構）、征收主體（稅務征收機關）三方的法律責任不明。如，近年來，稅務機關在費源檢查中發現，參保單位都不同程度的存在少報、漏報社保費，有些勞務派遣機構代收用人單位社保費不及時解繳，把代收的社保費作為工資發放，有的甚至挪用于炒股，其情節嚴重。稅務機關發現這些問題時，因法律責任難以界定而無法強行征收和處罰。因為，繳費人在繳納社會保險費之前需由社會保險經辦機構對參保人數和繳費基數進行核定，核定確認的繳費數是征收機關依法征繳的依據。而對未申報的，但又確實是那些代辦機構收集的社保費，面對這種情況，稅務機關因法律依據不足而無法認定和處理，最后只能對查出的問題擱置起來，不了了之。原因是：不如實申報的法律責任難以界定，即是追究申報主體有費不報的法律責任，還是追究核定主體有費不核的法律責任，或是追究征收主體有費不征的法律責任呢？這是征收執法主體在強制征收和監督檢查工作中常常面臨的兩難問題。

2.核定為企業逃費提供了合法性依據。核定制度提供的合法性依據具體表現為，一份加蓋了社保經辦機構印章的核定單，其繳費的合法性我們可以從兩個方面進行分析：第一，從契約合同分析，這份社會保險費核定單是一份繳費的契約單，作為一份被社保經辦機構核定的繳費契約合同，從蓋章之日起，它被賦予了參保人申報繳費的合法性。第二，從行政許可分析，這份社會保險費核定單是一份繳費許可單，繳費單位申報的應繳數經社保經辦機構加蓋了社會保險費核定專用章，這說明是行政許可了的。所謂行政許可，作為一種行政管理制度，是行政機關在管理經濟事務和社會事務中的一種事先控制手段，通常稱它為“行政審批”。社保繳費核定單上加蓋的印章相當于行政許可。這種行政許可就是繳費人繳費的法律規定性，或者說是繳費人盡繳費義務的法律邊界。在這種情況下，如果稽查機關對繳費人不如實申報事實進行處罰，那么，其法律依據不足。因此，核定為繳費人申報數加固了事實上的合法性，為繳費人逃費提供了法律保護。

3.核定給征收機關加大了執法處罰難度和執法風險。從核定的結果上看，這種控制是法律上的失控。因為，社保部門的核定工作實行大廳式的柜臺核定，這種柜臺式的核定是通過申報核定完成的，而不是管理人員親自到企業進行查賬核定，因此，核定繳費數的真實性不高在客觀上存在一定的局限性。核定程序對社保業務來說有其必要性，而對征收業務來說，只是一種形式，形同虛設。但由于通過核定，給企業的申報繳費數上了法律的發條，這樣約束了征收執法主體的執法行為，加大了執法處罰難度和執法風險。

4.核定增加了管理成本，降低了管理效率。第一，從核定制度內延性看，核定制度增加了內部機構重疊，因核定，勞動部門專門成立了基金結算中心。這使得具體的社保經辦機構的核定部門與基金管理部門溝通較差，也給繳費人辦事加了一個繁瑣的環節。從核定制度外延性看，核定多了一道管理環節，操作復雜，人財物耗費巨大，直接導致了效率的低下。第二，核定相當于是對企業申報的審批，這一道程序加大了政府的管理成本。第三，核定既增加了社會保險費源隱性流失，也增加了社會保險費顯性流失。因有了核定，征繳及稽查機關對未申報費源不能及時追繳，對違規事實亦不能進行行政處罰，致使社保費源隱性流失。對企業的欠費，社保部門實行單邊結算，單邊認定，尤其是對困難企業和改制企業的欠費（包括職工個人欠費）實行“掛賬處理”，為企業逃費開政策口子，致使社保費源顯性流失。第四，社會保險部門將核定、記賬和結算集于一身，這本身不符合現代會計制度和財務管理制度規定。缺乏監督和制約造成的損失是最大的不效率。第五，核定分割了征管職能，制約了申報效率的提高。由于有了核定，社保費申報、費源管理和征收人為地被分割，導致稽查職能錯位，管理職能交叉，尤其是在費源檢查方面，形成勞動和稅務兩個部門在稽查職能上的雙重執法和雙重處罰，這不僅增加政府部門的執法成本，而且，還加大參保企業的接待任務。還有，核定使基金征繳出現“四不清”，即：單位繳費、欠費與個人繳費、欠費分不清；當期繳費與補繳欠費分不清；欠費補繳的屬期和比例分不清；社會保險各險種的繳費數額分不清。這是因為，社保部門經常出現重核、多核、補核等跨時核定問題，使得對賬難，差錯率高。由此，直接影響工作效率低下。核定制約了申報的靈活性和便捷性，即制約了多種申報方式的推行，如：郵件、電子、劃卡、電話申報等等。

二、對策建議

核定問題是社會保險費籌資中的一個核心問題，這個問題說到底涉及到如何有效地配置社會保險管理權力、理順征繳體制、規范征繳程序、提高征管效率的問題。解決上述問題，應站在有利于構建和諧的征納關系，有利于規范執法、提高政府的整體行政效率、降低其管理成本的高度，而不是站在部門利益的角度去思考這一問題。為此，建議如下：

（一）統一征繳體制，實行社保費稅式管理。

第一，社會保險以“費”的形式征收，但要統一社保費征收體制，盡快結束“雙軌制”征收局面，將稅務部門作為中國唯一征繳主體；第二，改變部分省份稅務機關“代征”社保費局面，將與征收相關的其他部分職能和職權回歸于征收主體，還權于稅務機關（尤其是費源稽查與處罰權職能），并在全國范圍內一步過渡到稅務全責征繳；第三，在申報繳費方式上，建立“繳費人自行申報繳費，稅務征繳機關征收，稅務稽查機關重點稽查、以查促收”的社會保險費征繳新模式，將申報繳費權還于參保繳費人自己，使其真正成為自主申報、自主繳費的主體。

（二）取消核定制度，體現“征、納、管”三方權利與責任的回歸。

取消核定制度，強化自報自繳，讓申報主體自負申報責任，建立據實申報繳費的遵從度。這有利于“征、納、管”三方權利與責任的回歸：一是有利于征收機關權利與責任回歸，以強化征繳秩序的法制化。即征收機關根據企業申報進行征收，使征收機關的權責匹配，征收與執法兩個職能高度統一，以保障征繳秩序的法制化。二是有利于勞動部門權利與責任回歸，以約束記賬的規范化。即勞動部門依據征收機關入庫稅款單記個人賬戶，而不是核定后再對賬、記賬。這樣，社保費記賬可以月清月結，勞動部門可以從過去核定、對賬、費源稽查以及對破產、改制單位欠繳社會保險費的清算等事務中解脫出來，大大減輕其繁重的工作壓力，使其一心一意做好記賬和養老金的發放等各項事務性工作。同時，可以避免虛記個人賬戶現象發生。三是有利于繳費主體權利與義務責任的回歸，以提高企業繳費守法的遵從度。即企業應按有關繳費政策規定，如實申報繳納社會保險費的法律責任。如果參保繳費單位不如實申報繳費，那么，一旦發現，就可以追究申報繳費主體的法律責任。總之，取消核定制度，征、納、管主體之間的法律責任更加清晰，真正做到各負其責，相互協調，共同促進社會保險費征繳運行機制良性發展，使社保費征繳秩序走上法制化管理運行的新秩序和新起點。今后，核定的運用和實施應成為設定和解決特殊矛盾的必要措施。

（三）實行“統賬”分申、分征、分統、分報、分記。

為使征、納、管的權利和責任更加清晰，征繳程序進一步規范，每項收入更加明細，征繳效率進一步提高，以及為做真、做實個人賬戶，社保費實行單位和個人分申；地稅機關分征、分統和分報；社保經辦機構分記（只需記個人賬戶），這才是社會保險費征繳與記賬規范管理的正確出路和理性選擇。其中，單位代扣個人繳費，如同個人所得稅，單位交統籌，如同繳納稅收。這樣保障力度才會更加厚實。參保人才能公平地共享經濟發展成果。

1.關于分申。分申，是指繳費主體將統籌社保費和個人賬戶社保費進行分別申報，尤其是實施醫療保險的地方，可將“兩險”中個人繳費部分按參保本人申報工資基數的10%申報繳費數（其中，8%記入養老個人賬戶，2%記入醫療個人賬戶）。目前，《社會保險繳費申報單》設計的繳費項目中，已經將個人繳費和單位繳費進行了分開設計，這為參保企業分項申報創造了有利條件。

2.關于分征、分統和分報。是社保部門和稅務部門爭論焦點，有的地方已經實行個人賬戶的社保費由勞動部門征收，記入統籌的社保費由稅務部門征收，這樣，既形成了兩套征收班子，又分離了繳費信息。筆者不贊成這種做法。筆者提出“統賬分征”是指在一個征收主體的前提下，按“五險一票”的申報模式，對養老和醫療基金實行 “統賬分征”。對其中個人賬戶部分，按有關政策及個人的繳費能力進行申報，申報多少繳費多少，記錄多少，不繳費不記賬。以此徹底改變目前單位繳費、欠費和個人繳費、欠費分不清等“四不清”的局面。為避免出現在“統賬分征”中企業只注重繳納個人賬戶基金，不重視繳納社會統籌基金，必須堅持一個征收主體，分征不分家，堅持統籌基金和個人賬戶基金同步征繳，以全面提高征繳率。我們認為，實行“統賬分征”的好處是：（1）它是符合“科學規范、簡明方便、低成本、高效率”原則的最佳模式，尤其是能為做個人賬戶提供真實可靠的繳費信息。（2）實行統賬分征，能充分界定社會保險經辦機構和地稅機關的職能和責任，發揮兩個部門各自的優勢，尤其是社保部門可以從過去繁重的核定和結算事務中解脫出來，使其集中精力管理好個人賬戶。

要根據分征、分統和分報的要求，完善《湖北省地方稅務局社會保險費分類管理實施辦法》，研究和改進《社會保險費征收情況申報表》和一式六聯的《稅收通用繳款書》，并將單位繳費和個人繳費分欄設計。

3.關于分記，是指將收取的各類社會保險基金分別統計，即按“五險合一、一票征收”，分類記賬，即對繳入財政專戶的社會保險費（醫療基金，失業基金，養老保險的統籌基金、個人賬戶基金以及補繳和各類處罰款）按險種和基金的權屬關系進行分類統計、分類上報、分類記賬、分類核對。在記賬的職責劃分上，除個人賬戶由勞動部門記賬外，其他的各類社保費收入都應由征收機關分類統計和上報。另外，要進一步完善社保費征收信息軟件。借鑒廈門地稅局經驗，充分發揮信息技術優勢，在新上線的地稅信息系統中，開發個人所得稅全員全額管理系統，并將其與現有的社保費管理系統有機結合起來，實現兩個系統的信息共享，可以通過企業報稅時申報的工資總額、職工人數與企業申報社保時的工資總額與參保人數進行比對，從而達到個人所得稅征管和社保費征繳兩者相互促進、互為牽制、互為補充的目的。

總之，統賬分征后，各責任主體統一、完整，避免部門間由于職責不清出現的互相扯皮問題。尤其是個人繳費部分能達到月月記清，社保記賬和地稅征繳信息統計相互一致，個人查詢即繳即查，準確無誤，以提高個人賬戶信息數據的準確性和真實性。

（作者單位：湖北省地方稅務局省直社保費征收局）